Основные цели и задачи. В последнее время действительно много говорят, и многое делается именно для того, чтобы иметь в нашей стране градостроительное право и создавать правовое градостроительство.
Создание Градостроительного кодекса - наглядное тому подтверждение. Период властного градостроительства здесь уже проходили. Теперь модно противопоставлять друг другу административно-командное и правовое градостроительство, связывая первое с социализмом-тоталитаризмом, а второе - с рынком-демократией.
На самом деле в таком связывании много упрощения. Суть дела - и в многообразии современного права, открывающем путь к разнообразию систем правового градостроительства, то есть к разному сочетанию административных, гражданских и других форм правового регулирования градостроительных процессов. Суть и в разнообразии форм власти от той, что действует всецело на основе права - до той, так называемой дискреционной власти, что имеет право действовать по своему усмотрению.
В нашем градостроительном деле при внимательном анализе обнаруживается огромное поле фактически именно дискреционной власти. Именно поэтому градостроительство - это не просто удел архитектора планировать и строить город, но и область деятельности юриста и представителя власти. В силу специфики города как феномена человеческого общежития, с мощнейшей концентрацией на ограниченном пространстве множества самых различных функций и видов деятельности, здесь постоянно возникают всякого рода противоречия и конфликты между частным и общественным интересом, общественными группами, частными лицами и т. д. То есть перед нами - классическая область применения права и власти. В правовом смысле публичный и частный интерес равноценны, но специфика городского общежития с неизбежностью требует, чтобы в целях рациональной организации и функционирования города вводились те или иные ограничения на проявление частных интересов, по самой своей природе способных ежеминутно вступать в конфликт с публичным интересом.
С точки зрения права в появлении такого рода ограничений нет ничего экстраординарного, но принципиально важно, чтобы все они, без исключения, устанавливались или санкционировались законодателем, то есть входили в компетенцию права, а не вменялись в круг дискреционных обязанностей публичной власти последняя в идеале должна обладать лишь контрольными функциями. Отсюда, прежде всего, проистекает необходимость как такового правового принципа регулирования использования территории и застройки городов, всецело опирающегося на право, то есть включающего в себя все виды градостроительных решений, регламентов и ограничений, санкционированных или введенных законом, и по возможности ничего помимо, вне или сверх того. То есть планировку и застройку города надо рассматривать не только и даже не столько как творчески-профессиональную работу в рамках административной модели управления, но и как правовую по своей сути деятельность в рамках правовой модели власти. 20, с.162 Развивая концепцию правового измерения градостроительства, мы не призываем больше права - меньше власти.
В цивилизованном обществе нет дилеммы между властью и правом. Они всегда в паре, одного нет без другого.
Градостроительство - это тоже всегда и власть, и право.
Речь идет об изменении структуры власти больше опираться на право и сокращать дискреционные функции.
Укрепление градостроительного правопорядка есть, в сущности, и усиление самой власти, ее эффективности в управлении таким сложным явлением как современное градостроительство Новый Градостроительный кодекс РФ ФЗ-190 фактически вывел из тупика дискуссию о единой системе органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности из плоскости административного подчинения нижестоящих вышестоящим органам в плоскость содержательного взаимодействия таких органов и выполнения предписанным им законом полномочий, понимаемых как обязанность.
Применительно к полномочиям в ФЗ-190 заложена концепция, которая состоит в следующем 1. Устанавливаются все без исключения закрытым перечнем полномочия в области градостроительной деятельности для всех уровней публичной власти. 2. Устанавливаются правовые последствия и сроки их наступления в случае невыполнения публичной властью, предписанных ей федеральным законом полномочий-обязанностей. ФЗ-190 превращает градостроительную деятельность публичной власти из факультативной в обязательную в том смысле, что впервые закон устанавливает последствия за неисполнение этой деятельности и тем самым побуждает действовать, определяет необходимость и значимость органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности.
Как оценить эту новую правовую реальность? Только так, что повышается востребованность услуг профессионалов-градостроителей, значимость их деятельности, без которой публичная власть уже более не сможет обходиться.
ФЗ-190 и ФЗ-191 фактически, ставят точку предшествующему этапу, делают более невозможным продолжение ситуации неопределенности, когда применительно к документам градостроительного проектирования система федерального законодательства как бы говорила публичной власти - хочешь - делай, не хочешь - не делай. Теперь надо будет делать. Причина такой двойственности применительно к подготовке документов градостроительного проектирования в значительной мере определялась и будет еще некоторое время определяться, так называемыми, процедурами предварительного согласования мест размещения объектов строительства, которые установлены Земельным кодексом РФ. Эти процедуры характеризуются двумя примечательными особенностями 1 они удобны и взаимовыгодны администрациям и заявителям - будущим застройщикам.
Они выведены из системы публичного рассмотрения, ориентированы на приватные переговоры, позволяют сочетать натуральные квартирами и денежные выплаты при отсутствии прозрачности предоставления таких выплат.
Кроме того, эти процедуры повышают значимость и политический вес должностных лиц, причастных к принятию индивидуальных неподконтрольных общественности решений. Для вовлеченных в этот процесс лиц факт удобности и взаимовыгодности психологически является более значимым, по сравнению с другим фактом, состоящим в том, что соответствующие земельные участки, находящиеся в государственной собственности, могут на продолжительное время резервироваться, то есть выводиться из оборота, не принося в бюджеты соответствующих доходов.
Это происходит по причине того, что продолжительность срока между принятием решения о согласовании места размещения объекта и другого решения о предоставлении обещанного конкретному лицу земельного участка может составлять 3 года с возможностью продления этого срока. Очевидно, что такие процедуры способствуют монополизму - формированию неформальных партнерств между администрациями и приближенными к ним структурами с подавлением конкуренции, вытеснением иных претендентов на участие в строительном бизнесе со всеми вытекающими отсюда последствиями, включая коррупцию, неоправданное повышение цен на строительную продукцию 2 они могут выполняться при отсутствии документов градостроительного проектирования генеральных планов, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, которые часто являются невыгодными требуют напряжения в части подготовки и публичного предъявления продуманной политики развития территорий, затрат средств на оплату услуг профессионалов-градостроителей и не сулят немедленной отдачи.
Понятно, что при выгодности индивидуальных процедур, практикуемых по каждому отдельному случаю, и невыгодности системных действий по подготовке документов градостроительного проектирования, которые при этом еще и не являются обязательными, такие действия просто отодвигаются на потом, а потом о них и вовсе забывают.
Фактически, процедура предварительного согласования мест размещения объектов строительства стала троянским конем, разрушающим систему градостроительного проектирования.
ФЗ-190 и ФЗ-191 останавливают это разрушение. В частности, это делается путем нормы, содержащейся в статье 17 ФЗ-191, согласно которой в ФЗ-137 вводится следующая норма С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется. В течение полутора десятилетий динамика изменений системы органов архитектуры и градостроительства была сходной в разных субъектах федерации и разных муниципальных образованиях.
К сожалению, комплексная сфера, какой является градостроительство, оказалась в течение полутора десятилетий рассредоточенной по самым разным ведомствам. Термины строительство и градостроительство имеют не только единый корень, но и существо, но тем не менее это разные понятия.
Поэтому самой существенной ошибкой недавнего времени было вливание органов, профессионально занимавшихся градостроительством на уровне субъекта федерации и муниципальных уровнях, в структуры строительных комитетов и департаментов, имевших иные цели деятельности иногда органы архитектуры или просто архитекторы работают в структурах ЖКХ, служб заказчика, земельных и имущественных ведомств. И здесь многое стало зависеть от фигуры руководителя строительного или иного ведомства, от его подготовленности и умения понять сложные и многообразные вопросы градоформирования. 26, с.214 Самой главной бедой такого объединения стало вымывание кадров градостроителей-профессионалов.
В настоящее время укомплектованность муниципальных органов архитектуры в Приморском крае руководителями, имеющими высшее архитектурное образование, составляет всего 30 . Упал престиж профессии и должности главный архитектор города. Несмотря на наличие в г. Владивостоке кафедры архитектуры в Дальневосточном государственном техническом университете, выпускающей в год 30 архитекторов с высшим образованием, за десять лет ни один из выпускников не стал работать в органах архитектуры.
Главный архитектор - профессионально подготовленный специалист - в Приморском крае, например, в 90 случаев лишен возможности не только принимать самостоятельные решения и отвечать за них, но и вообще лишен возможности по своему статусу принимать какие-либо решения. Руководители органов архитектуры находятся в постоянном конфликте между своим служебным положением и своей профессиональной принципиальностью.
Часто и в крае это устойчивая практика последних лет профессиональные архитекторы вынуждены уходить и уступать место людям случайным или неподготовленным. 1, с.174 Не секрет, что профессиональная подготовка руководителей органов архитектуры и градостроительства - это в значительной степени результат многолетней практической деятельности и самообразования специалиста- архитектора со стандартным архитектурным образованием.
И тем более досадно терять квалифицированные кадры главных архитекторов. Но время не упущено. И сейчас важно все-таки осознать и оценить необходимость целенаправленной работы в данной сфере. Поэтому следует всемерно поддержать Основные направления государственной градостроительной политики, изложенные в докладе заместителя председателя Госстроя России П.А. Шевоцукова 11 . Реализация Основных направлений -задача невероятно сложная.
Но самое главное в том, что есть профессионалы, специалисты, готовые и способные работать в данном направлении. И если Госстрой России принимает на себя подобающую ему роль федерального органа градостроительства и архитектуры, организатора и координатора, то, полагаю, ему будет оказана полная поддержка субъектов федерации, которые составят единую систему органов государственной власти в области градостроительства. В настоящее время органы государственной власти и органы местного самоуправления Приморского края не имеют основы для осуществления своих полномочий в области регулирования градостроительной деятельности и земельных отношений, так как имеющаяся на настоящий момент градостроительная документация не соответствует требованиям действующего законодательства, ввиду того, что в основном была разработана - до введения федерального законодательства в таких областях как градостроительное планирование развития территории, территориальная организация местного самоуправления, регулирование земельно-имущественных отношений, санитарно-гигиенические и экологические качества среды, охрана природы и исторического наследия - до образования на территории Приморского края, в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, новых административно-территориальных единиц - муниципальных образований разного уровня в границах не соответствующих ранее установленным.
Ранее было 34 муниципальных образования 12 городов и 22 района с 2005 года - 12 городских округов, 22 муниципальных района, порядка 120 поселений. Создание Уссурийского городского округа, в частности, можно назвать экспериментальным, т.к. ФЗ-131 исключает возможность существования муниципальных образований типа крупный город - район, к числу которых относился ранее г. Уссурийск и Уссурийский район.
В данном случае город Уссурийск сам по себе не являлся отдельным муниципальным образованием и у субъекта РФ были все формальные правовые основания провозгласить его городским поселением без учета общественного мнения населения.
Но исторической миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории.
Не отрицая роли города как основы экономического роста региона в целом, следует признать, что город является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей к нему территории, причем, чем крупнее город - тем больше его ареал.
Наделение города, являющегося центром окружающей территории, статусом городского округа создает эффект бублика, когда окружающая территория остается без малой столицы, а экономические и другие связи города и пригородной зоны существенно осложняются. Поэтому было принято решение о сохранении объединенного муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район, органы местного самоуправления которого были наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и для остальных сельских поселений района.
Структура администрации Уссурийского городского округа отражена в приложении 3. Необходимость скорейшего разрешения сложившейся проблемной ситуации в области градостроительства обусловлена следующими факторами - обязательностью выполнения федерального законодательства Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного Кодекса Российской Федерации, Федерального закона Российской Федерации 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также Программой государственной поддержки местного самоуправления в Приморском крае, утвержденной постановлением Губернатора края от 03.07.2002 357 в области планирования территориального развития, организации и зонирования, принятия нормативно-правовых актов регулирования в сфере градостроительной деятельности - жесткими сроками разработки и утверждения правовых актов территориального планирования, установленными Федеральным законом от 29.12.2004 191-ФЗ О введении в действие Градостроительного Кодекса Российской Федерации - отсутствием территориально-планировочной основы для обеспечения реализации целей, поставленных в программе Стратегии социально-экономического развития Приморского края на 2004-2010 гг. Обеспечение Приморского края и вновь образованных муниципальных образований документацией о градостроительном планировании территориального развития и зонирования территорий - основная цель, направленная на решение следующих задач в области градостроительной деятельности - взаимного согласования интересов Российской Федерации, Приморского края и органов местного самоуправления по установленным действующим законодательством процедурам в области планирования развития территорий, градостроительного регулирования земельно-имущественных отношений и осуществления застройки - совершенствования системы расселения, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, улучшения экологической обстановки градостроительными средствами, сохранения территорий объектов историко-культурного и природного наследия на территории Приморского края и муниципальных образований - проведения зонирования территорий с установлением категорий земель, назначения территорий, установления регламентов разрешенного использования и изменения недвижимости - реализацию целей, поставленных в программе Стратегии социально-экономического развития Приморского края на 2004-2010 гг обоснования разработки комплексных и отраслевых территориальных проектов и программ - создания информационной системы обеспечивающей ведение кадастров и своевременную актуализацию градостроительной документации - обеспечение разработки нормативно-правовой базы регулирования землепользования и застройки. 3.2.