Бюджетное право и бюджетные правоотношения. В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением подотраслью финансового права - бюджетным правом.
Бюджетное право - центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.
Бюджетное право отличается от других подразделений и институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что а бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти б эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства в том числе субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.
Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют а бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов б структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами в компетенцию права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета г бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.
Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права.
Итак, бюджетное право - это раздел подотрасль финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах. Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета.
При таком подходе бюджетное право РФ - это совокупность финансово -правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.
Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права именно с него начинается особенная часть этой отрасли права. Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом.
В бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ. Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.
Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ. В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы.
Первые закрепляют материальное содержание бюджета бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п. и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка процедуры прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.
Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса от 10 октября 1991 г в котором выделен раздел Основы бюджетного процесса. Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью - Бюджетный процесс в Российской Федерации, в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.
Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех Уровней именуются субъектами бюджетного права. В круг субъектов бюджетного права РФ входят 1 государство и его территориальные подразделения - Российская Федерация в целом субъекты Российской Федерации республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург муниципальные образования закрытые административно-территориальные образования 2 органы государственной власти и местного самоуправления - представительные законодательные органы государственной власти и местного самоуправления исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.
Право на соответствующий бюджет - это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных местных органов.
В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ см. преамбулу Конституции РФ . Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории.
С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов. Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные законодательные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д. Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками субъектами бюджетных правоотношений. Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава а они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории б права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования в в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.
Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие - бюджетное обязательство.
Согласно Кодексу ст. 222 это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин обязательство, свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.
В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах - в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую четвертую часть. Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны.
Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами. В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами.
Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду.
Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления. Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. 862, Федеральный закон О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики от 29 декабря 1998 г Послание Президента РФ Правительству РФ О бюджетной политике на 2000 год. Основными целями реформы бюджетной политики определены повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.
Источники бюджетного права.
Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101,104,106,114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.
Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране.
Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого детальную регламентацию относительно федерального бюджета с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3,20,21 и 22 приостановлено. Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ Об основах бюджетных. прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления от 15 апреля 1993 г. далее Закон РФ Об основах бюджетных прав. Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.
Федеральные законы Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. и О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.
Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.
В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства. Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время.
Принятый 31 июля 1998 г вводимый в действие с 1 января 2000 г Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу. 3.