История развития финансового контроля в РФ

История развития финансового контроля в РФ. Мировой опыт государственного строительства свидетель¬ствует, что, пока существует государственное управление, будет существовать и государственный контроль как его неотъемлемая функция.

Одним из важнейших звеньев систем государственного контроля, безусловно, является государственный финансовый контроль за правильным использованием государственных средств как денежных, так и материальных, а также государствен¬ной собственности.

Первые исторические сведения о таком контроле относятся ко второй половине ХVII века, когда учреждается Счётный приказ (1654 г.) для проверки раздачи полкового жалования во время войны, и для этой цели ему доставляются приходно-расходные книги за 1653-1663 годы [13, стр. 19]. В 1718 году для проверки всех государственных доходов и расходов была учреждена Ревизион-коллегия, которая указом от 12 января 1722 года подчинена Сенату.

В последствие она была переименована в Ревизион-контору Сената и в этом виде получи¬ла инструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько-нибудь систематического изложения обязанностей госу¬дарственного контроля. В 1775 году в целях улучшения «дело ревизии» на местах, в губерниях создаются казённые палаты, в обязанности которых входило производство ревизий счетов губернских учреждений. С установлением местных контрольных учреждений получа¬ет новую организацию и центральное учреждение контроля создается Экспедиция ревизии счетов (31 декабря 1779 года). В 1811 году по Манифесту от 28 января учреждается особое ведомство - Государственный контроль, который должен осуще¬ствлять ревизии счетов и проверять не только министерства вооб¬ще, но и в особенности Министерство финансов и Государственно¬го казначея.

Таким образом, с этого момента начинается история Государственного контроля, как отдельного, независимого само¬стоятельного учреждения в системе других органов государствен¬ного управления.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный контроль возложено рассмотрение годовых отчетов Государствен¬ного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному Совету. В таком виде с такими задачами Государственный контроль просуществовал вплоть до начала ХХ столетия. После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля.

Наряду с этим, решением СНК от 5 де¬кабря 1917 года был создан специальный наркомат – Народный комиссариат государственного контроля, который должен был осуществлять предварительную и фактическую ревизии хозяй¬ственной и финансовой деятельности всех ведомств. Впоследствии декретом от 7 февраля 1920 года этот наркомат был реорганизован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). Решением ХVII съезда ВКП(б) Рабоче-крестьянская инспек¬ция была преобразована в комиссию советского контроля, а в 1940 году образован союзно-республиканский Народный Комис¬сариат государственного контроля.

Позднее этот комиссариат в зависимости от политической ситуации менял названия: Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контро¬ля. Однако, независимо от изменения названия, в их функциях было много общего, в частности, они были централизованными, подчинялись партийным органам и имели большие права. Они имели право осуществлять контроль за государственными, коопе¬ративными и общественными предприятиями, учреждениями и организациями; при установлении нарушений и злоупотреблений налагать дисциплинированные взыскания, вплоть до отстранения от должности, производить денежные начёты, передавать материа¬лы следственным органам и т.д [13, стр. 19]. В начале двадцатых годов начинают создаваться контрольные службы при финансовых органах.

В связи с тем, что органы Рабо¬че-крестьянской инспекции главное внимание уделяли ревизи¬онно-инспекторским обследованиям по планам, утвержденным Правительством, то для проведения ревизий непосредственно на предприятиях и в учреждениях в составе Наркомфина СССР постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 октября 1923 года было создано финансово-контрольное управление.

Именно 23 октября 1923 года является официальной датой образования контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации. В годы существования Советского государства система государственного финансового контроля была трансформирована, исходя из задач, определенных партийным руководством страны, а ее характерной чертой стало одновременное наличие системы органов партийного, народного, а также общественного контроля в составе профсоюзных и кооперативных организаций.

Исходя из поставленных перед ней задач, система в целом была достаточно эффективной. С распадом СССР произошел и распад советской системы государственного финансового контроля. Образованной в 1995 г. Счетной палате Российской Федерации пришлось выполнить историческую, без преувеличения, задачу восстановления системы и работоспособности независимого финансового контроля на новом витке российской истории.

При этом необходимо понимать, что государственный финансовый контроль развивался в соответствии с определенными закономерностями, которых нужно придерживаться и пренебрегать которыми было бы в высшей степени неосмотрительно. 1.2 Виды финансового контроля и принципы его осуществления Виды финансового контроля классифицируются по ряду признаков: по формам осуществления, уровням управления, субъектам контроля, объектам контроля и информационной базе контроля.

По формам осуществления финансового контроля различают следующие контрольные проверки: превентивные, текущие, тематические, ревизии, комплексные ревизии. Превентивные (от лат. praeventus - предупреждающий, предупредительный) контрольные проверки организуются на стадии предварительного контроля производственной и финансово-хозяйственной деятельности отрасли, объединений и предприятий.

Проверяются обоснованность финансовых планов, размер взносов в государственный бюджет налогов и других платежей согласно утвержденным нормативам. Если органы государственного контроля осуществляют превентивные проверки периодически, то внутрихозяйственный контроль выполняет их систематически и непрерывно. Санкционируя выполнение хозяйственной операции, руководитель предприятия или лица, им уполномоченные, подвергают ее превентивной проверке в части хозяйственной целесообразности, нормативной правовой и плановой обоснованности, хозяйственной и материальной ответственности лиц, которым поручается ее выполнение, и т.п. Особо ответственна роль главного бухгалтера в превентивных проверках хозяйственных операций, отражаемых в системе бухгалтерского учета.

Каждая хозяйственная операция, зафиксированная на материальных носителях, подвергается главным бухгалтером или лицом, им уполномоченным, повторной превентивной проверке после санкционирования руководством предприятия ее выполнения.

Наряду с проверкой хозяйственной операции по указанным выше параметрам, которые также контролируются бухгалтерией, проверяются: юридически-правовая обоснованность документа, отражающего достоверность совершения хозяйственной операции; количественные и стоимостные ее измерители; применение норм расходования ресурсов; цен на товарно-материальные ценности и объекты основных фондов; заполнение показателей; обеспечение сохранности ценностей; кодирование реквизитов документа, определяющих содержание и характеристику операции для отражения в системе бухгалтерского учета хозяйственной деятельности. Превентивному контролю хозяйственной деятельности, осуществляемому главным бухгалтером, придается исключительно важное значение.

Положением о главном бухгалтере предусмотрено, что документы, служащие основанием для приемки и выдачи денежных средств и товарно-материальных ценностей, а также кредитные и расчетные обязательства подписываются руководителем объединения, предприятия и главным бухгалтером или лицами, ими на то уполномоченными.

Без подписи главного бухгалтера указанные документы считаются недействительными и не принимаются к исполнению материально ответственными лицами, а также учреждениями банка. Главному бухгалтеру предоставлено право не принимать к исполнению и оформлению документы по хозяйственным операциям, противоречащие законодательству и установленному порядку приемки, хранения и расходования денежных средств, товарно-материальных и других ценностей [27, стр. 38]. Превентивные проверки являются наиболее эффективным способом финансового контроля, так как они позволяют предупредить возникновение различных недостач, перерасходов и потерь ресурсов в хозяйственной деятельности объединения, предприятий, отрасли, экономики в целом.

Текущие контрольные проверки - форма текущего контроля конкретных операций хозяйственной деятельности организаций и предприятий. Проводятся текущие проверки всеми контролирующими органами по вопросам, входящим в их компетенцию.

Так, учреждения банков при проведении текущего обследования контролируют использование кассовой наличности денег, своевременность и полноту сдачи выручки и т.п. По финансированию капитальных вложений при текущем обследовании контролируется организация строительства, обеспеченность проектной документацией строящихся объектов. Счетной палатой, Минфином России и его органами на местах проводятся текущие проверки использования средств федерального бюджета.

Статистические органы на местах организуют текущие проверки применения типовой документации в учете хозяйственной деятельности объединений, предприятий, выявляют излишнюю отчетность, которая не утверждена в установленном порядке, а предоставляется по запросу органов управления. При внутриведомственном контроле путем текущего обследования проверяется выполнение указаний собственника, предприятиями по вопросам их деятельности. При внутрихозяйственном контроле посредством текущих проверок осуществляется оперативный контроль за совершением хозяйственных операций, в частности, проверяются условия хранения товарно-материальных ценностей.

Следовательно, текущие контрольные проверки являются способом оперативного контроля конкретных операций хозяйственной деятельности, не требующим применения сложных методик. Тематические контрольные проверки - форма текущего финансового контроля однородных хозяйственных операций, выполняемых объединениями, предприятиями, например, использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, обеспечения сохранности государственной собственности. Тематические проверки имеют сходство с текущими проверками, но они проводятся по более широкому кругу показателей конкретной темы с применением методов экономического анализа, вычислительной техники и привлечением специалистов различного профиля.

Если в процессе текущего обследования применяются в основном методы фактического контроля, то при тематических проверках используются планово-нормативная и договорная информация, данные бухгалтерского учета, хронометражные наблюдения, проводятся выборочные инвентаризации ценностей. Ревизия - эта форма контрольного мероприятия, применяемая для углубленного и расширенного охвата объекта контроля.

Отличительной чертой ревизии является то, что при проверке объекта используются различные источники информации, методические приемы и контрольно-ревизионные процедуры, а выводы обосновываются на документально достоверных обстоятельствах.

Выявленные нарушения законодательства, нормативных правовых актов, регулирующих хозяйственную деятельность, имеют адресность в части материальной и юридической ответственности. Кроме того, для ревизий характерна конкретность в определении размера ущерба, потерь, недостач ценностей и обоснованность системой доказательств (первичные документы, ведомости инвентаризации и т.д.). [17, стр. 61] Комплексная ревизия охватывает все стороны хозяйственной и финансовой деятельности объекта контроля, а ее содержательная часть соответствует подходам, применимым к ревизии.

Другой отличительной чертой комплексной ревизии является охват ею всех уровней управления: министерство - ведомство - предприятие (выборочно). Результатом ее являются не только выводы, но и предложения по улучшению не только финансово-хозяйственной, но и производственной деятельности объекта контроля. По уровням управления контрольные мероприятия можно разделить на общегосударственные, когда осуществляется проверка ряда министерств и ведомств; отраслевые - проверка той или иной отрасли и выборочно отдельных ее предприятий и организаций; региональные - когда проверяется регион и его отдельные предприятия; объектные - когда проверяется отдельное предприятие, банк, АО и т.п. По субъектам контроля он (контроль) делится на две категории: внутренний контроль, когда проверка осуществляется ведомственным органом контроля, например, проверка предприятия АПК контрольным органом Минсельхозпрода России; внешний контроль осуществляется внешним контрольным органом, например, Счетной палатой Российской Федерации, счетной палатой региона, Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации, налоговой службой и т.д. Классификация по объектам контроля отражает собственно специфику этих объектов: контроль органов государственного управления; контроль банков; контроль предприятий сферы материального производства; контроль организаций сферы нематериального производства; контроль международной деятельности; контроль вооруженных сил и т.д. По информационному обеспечению различают документальный и фактический контроль.

Документальный контроль заключается в установлении сущности и достоверности хозяйственной операции по данным первичной документации, учетных регистров и отчетности, в которых она нашла отражение, т.е. в бухгалтерском, оперативном и статистическом учете.

Так, выполнение планов производства и реализации продукции, ее себестоимости и рентабельности на контролируемом предприятии определяется по данным, содержащимся в первичной документации, учете и отчетности. Фактический контроль состоит в определении действительного, реального состояния объекта проверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и других методов проверки.

К объектам фактического контроля относятся: наличные деньги в кассе, основные средства, материальные ценности, готовая продукция, незавершенное производство.

Фактический и документальный контроль выполняется во взаимной связи, так как только их совместное применение позволяет установить действительное состояние объектов проверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихся недостатков.

Поскольку финансовый контроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.

В этой связи можно выделить следующие принципы [16, стр. 13]. Принцип плановости - он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий. Принцип системности означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

Принцип непрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий). Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан.

Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы. Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля. Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства.

Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений. Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

Таким образом, мы последовательно рассмотрели основные теоретические вопросы государственного финансового контроля. При этом была соблюдена следующая логическая последовательность: во-первых, были определены генезисные источники контроля вообще и финансового в частности; затем мы рассмотрели содержание и сущность государственного контроля и установили в нем место финансового контроля; следующий логический шаг потребовал анализа сущности и содержания финансового контроля; далее были даны цель, задачи и функции государственного финансового контроля; в заключение в этой статье определены предмет, метод, виды и принципы финансового контроля.

Такая логика позволила рассмотреть основные теоретические вопросы рассматриваемой проблемы. 1.3