Глава II. Первые итоги муниципальной реформы в России

Глава II. Первые итоги муниципальной реформы в России. Практическое исполнение муниципальной реформы в России В этой главе предполагается проанализировать ситуацию, складывающуюся в финансовой сфере муниципальных образований разных типов и подвести первые итоги комплексного осуществления реформы местного самоуправления, которая началась в России с 1 января 2006 года. В соответствии с Федеральным законом от 12 октября 2005 года 129-ФЗ субъектам Федерации было предоставлено право передавать полномочия вновь образованным поселенческим образованиям по мере их готовности к реализации полномочий, возложенных на них Федеральным законом 131-ФЗ. Анализ данных Минфина РФ Силуанова, А.Г. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ А.Г. Силуанова Доклад на круглом столе в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления 26 октября 2006 года http www1.minfin.ru rms doklad.htm по доходам и расходам муниципальных бюджетов в разрезе городских округов, муниципальных районов и поселений позволил определить степень вовлеченности муниципальных образований различных типов в реализацию реформы местного самоуправления по субъектам Российской Федерации.

Так, из 85 субъектов Российской Федерации кроме Москвы и Санкт-Петербурга, где в соответствии с ФЗ-131 установлен особый порядок осуществления местного самоуправления в 14 субъектах Федерации - Тульской, Ярославской, Калининградской, Новгородской, Псковской, Свердловской, Ивановской, Камчатской, Мурманской и Кемеровской областях, Приморском крае, а также в Республиках Карелии, Адыгее и Удмуртской Республике поселенческие муниципальные образования с 1 января 2006 г. фактически не стали самостоятельными муниципальными образованиями, в них не были сформированы бюджеты, а ответственность за реализацию полномочий по решению вопросов местного значения поселений была возложена регионами на муниципальные районы.

В семи субъектах Федерации - Белгородской, Московской, Саратовской областях, Республике Ингушетия, Еврейской автономной области, Корякском и Чукотском автономных округах представлена общая цифра доходов и расходов по местным бюджетам, без разбивки по типам муниципальных образований.

В двух субъектах Федерации - Рязанской и Сахалинской областях - дан единый бюджет по поселениям и муниципальным районам.

Все это позволило нам отнести эти две группы субъектов Федерации к категории тех, которые не стали вводить у себя на территории в полном объеме 131-ФЗ. В ряде других субъектов Федерации в результате особенностей территориальной организации местного самоуправления отсутствуют некоторые типы муниципальных образований, т.е. полного соответствия принципам территориальной организации местного самоуправления, заложенным в 131-ФЗ нет. Это Агинско-Бурятский и Усть-Ордынский автономные округа.

В 62 субъектах Российской Федерации из 85 73 бюджетные полномочия на муниципальном уровне были разграничены в полном соответствии с ФЗ-131 между городскими округами, муниципальными районами и поселениями.

Вместе с тем, следует отметить, что в 26 субъектах из 62 42 объем средств, переданных для реализации полномочий поселениям, был весьма незначителен, что заставляет говорить о том, что переданные полномочия в этих субъектах Федерации были ограничены преимущественно выполнением управленческих функций Вопросы разграничения имущества и повышения эффективности его использования. Формирование управления муниципальной собственностью Круглый стол Муниципальная экономика 2005 3 С.48-56 Таким образом, основываясь на данных по местным бюджетам в системе бюджетных доходов и расходов субъектов Федерации, можно заключить, что с 1 января 2006 г. комплексное осуществление реформы местного самоуправления на всех трех уровнях началось всего лишь в 36 субъектах Российской Федерации.

Муниципальные поселенческие образования в 49 субъектах Федерации, по мнению региональных органов власти, оказались не готовы к тому, чтобы им были полностью переданы полномочия, обозначенные ст.14 131-ФЗ. Другой особенностью, на которой хотелось бы остановиться, является формирование в новых условиях доходной базы местных бюджетов.

Сравнение данных по доходам местных бюджетов Овсянников, С. Некоторые аспекты оптимизации предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления С. Овсянников, А. Брежнев, С. Зюзин Муниципальное право 2006 3 С.51-56. за 1 квартал 2006 г. и 1 квартал 2005 г. показали, что доходы местного самоуправления увеличились за год почти на 26 . Следует обратить особое внимание на структуру доходов. Налоговые доходы местных бюджетов за указанный период сократились на 23 , в полтора раза возросли неналоговые доходы и на 70 выросли субсидии, дотации и субвенции.

В результате, если по итогам первого квартала 2005 г. почти 53 доходов местных бюджетов составляли налоговые и неналоговые доходы и 45,2 - безвозмездные и безвозвратные перечисления, то по итогам 1 квартала 2006 г. сумма налоговых и неналоговых доходов составила 36,3 , а доля дотаций, субсидий и субвенций - 63,7 . Более 33 всех доходов в структуре местных бюджетов приходится на субвенции.

Как известно, субвенции используются для финансового обеспечения переданных государственных полномочий.

По сравнению с 1 полугодием 2005 г. средства, поступающие в местные бюджеты на реализацию этих полномочий, увеличились на 35 и превысили половину безвозмездных и безвозвратных перечислений.

Отмечая это, мы решили проанализировать, какие государственные полномочия передаются на муниципальный уровень, какие проблемы возникают при этом, нарушаются ли права местного самоуправления при передаче ему государственных полномочий.

Были проанализированы соответствующие законодательные акты 2006 г. в 7 субъектах Федерации, по одному в каждом федеральном округе - в Липецкой и Челябинской областях, Ставропольском, Красноярском, Приморском краях и в Коми и Удмуртской республиках Пузанов, А. Отчуждение местной власти А. Пузанов, Л. Рагозина Pro et Contra 2007 2 С. 78-90 Как известно, в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 6.10.2003 131-ФЗ при передаче государственных полномочий и федеральный закон, и закон субъекта Российской Федерации должен содержать ряд обязательных положений 1 вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями 2 перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий 3 способ методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты 4 перечень подлежащих передаче в пользование и или управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня 5 порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий 6 порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль 7 условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Законы о передаче федеральных и региональных государственных полномочий должны вводиться ежегодно законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год, а в законе о бюджете должен быть обязательно указан объем субвенций, выделяемых на их реализацию из федерального или регионального фондов компенсаций. В соответствии с требованиями законодательства о передаче государственных полномочий были проанализированы бюджеты субъектов Федерации на 2006 год, федеральные и региональные законы о передаче полномочий Силуанова, А.Г. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ А.Г. Силуанова Доклад на круглом столе в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления 26 октября 2006 года http www1.minfin.ru rms doklad.htm. Следует отметить, что во всех рассмотренных региональных законах о передаче государственных полномочий формально содержатся все необходимые элементы, которые требуются Федеральным законом указан вид или конкретное муниципальное образование, которому передается полномочие присутствуют разделы, называющиеся Права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления Передача материальных ресурсов Финансовое обеспечение государственных полномочий с методикой расчета нормативов для определения общего объема субвенций Порядок осуществления контроля за осуществлением государственных полномочий Порядок отчетности органов местного самоуправления Условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Однако более детальное рассмотрение регионального законодательства показало следующее.

Права и обязанности органов местного самоуправления и государственной власти при осуществлении полномочий практически переписывают из закона в закон и не отражают особенности реализации того или иного государственного полномочия.

В большинстве законов фактически отсутствуют конкретные обязанности местного самоуправления по реализации полномочий, не определены те результаты, которые должны быть достигнуты в результате реализации полномочий, отсутствует тот перечень мероприятий, который требуется реализовать от местных органов власти.

Все это может привести к спорным оценкам качества реализованных государственных полномочий и эффективности использования финансовых ресурсов и явиться формальным основанием для признания исполнения переданных полномочий ненадлежащим. Ни в одном региональном законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями при наличии соответствующего раздела нет ни перечня конкретных материальных ресурсов для выполнения государственных полномочий, ни порядка определения такого перечня Шанин, А. Основные проблемы исполнения требований нового Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в части территориальной реорганизации местного самоуправления А. Шанин Фонд Институт экономики города http www.urbaneconomics.ru. В ряде региональных законов используются общие слова о передаче материальных ресурсов или имущества для осуществления государственных полномочий со ссылкой на действующее законодательство, в других указано, что перечень передаваемого имущества указывается в актах приема-передачи имущества отдельно по каждому муниципальному образованию или определяется в договорах, также некоторыми субъектами РФ предлагается муниципальным образованиям использовать для осуществления государственных полномочий собственное имущество.

Все это не соответствует требованиям Федерального закона и создает дополнительные трудности организационного и финансового плана для местных органов власти при реализации полномочий.

Особого внимания заслуживают вопросы, связанные с определением необходимого объема субвенций.

Несмотря на то, что почти во всех региональных законах присутствует Методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, практически везде она подменяется методикой расчета общего объема субвенций на выполнение государственного полномочия.

При этом в этих методиках отсутствует способ расчета тех самых требуемых нормативов для определения общего объема субвенций, которые и делают прозрачными и обоснованными расчеты конечного объема субвенций, выделяемых местному самоуправлению.

В прилагаемых методиках также отсутствуют федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты, которые требуются ст. 19 Федерального закона.

Вместо этого используются отчетные данные за предыдущий год. Анализ расчетов общего объема субвенций показал, что большинство исследуемых субъектов Федерации не включают в перечень расходов на осуществление государственных полномочий средства на осуществление административных функций, сбор и обработку соответствующей статистики и прочие сопутствующие почтовые, банковские и т.д. расходы.

В результате всего вышеизложенного следует сделать вывод, что средства, выделяемые на реализацию полномочий, оказываются меньше необходимых, что требует дополнительных расходов из местных бюджетов.

Статьи о порядке отчетности и контроля за осуществлением государственных полномочий во всех региональных законах написаны по одному и тому же стандарту вне зависимости от особенностей осуществления того или иного полномочия.

Возникает опасение, что деятельность по реализации государственных полномочий, учитывая их количество и требования по предоставлению ежемесячных, ежеквартальных, полугодовых и годовых отчетов разных видов, будет подменена деятельностью по подготовке отчетов на муниципальном уровне и их рассмотрению на региональном.

Во всех регионах, попавших в анализируемую выборку, было соблюдено требование о введении в действие законов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями исключительно законами о региональных бюджетах и предоставлении субвенций на осуществление полномочий из фондов компенсаций.

Далее остановимся на целесообразности, правомерности, а в ряде случаев - и необходимости передачи тех или иных государственных полномочий на муниципальный уровень.

По результатам работы по разграничению полномочий между разными уровнями публичной власти, предшествовавшей разработке Федерального закона, количество полномочий, закрепляемых за местными органами власти, было существенно сокращено, поскольку эти полномочия не отвечали либо принципу субсидиарности, либо духу местного самоуправления, или же не обеспечивали баланс общегосударственных, региональных и местных интересов. Однако в период с 2003 г с момента принятия Федерального закона, до 2006 г, начала комплексной его реализации, целым рядом поправок был значительно расширен перечень вопросов местного значения.

Причем в этот перечень вошли и те вопросы, которые, по нашему мнению, абсолютно не соответствовали Концепции разграничения полномочий Чагин, К. Ориентир - на результат.

Реформа по разграничению властных полномочий и взаимодействие местного самоуправления и региональных органов власти в сфере социальной защиты и обслуживания населения К. Чагин Управа 2006 8 С. 23-28 Это, например, полномочия по гражданской обороне, по созданию и содержанию запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, по формированию аварийно-спасательных служб, расчету субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организации предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством, созданию условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Таким образом, местные органы власти вместо того, чтобы создавать условия для улучшения жизни населения, часть своих и так незначительных средств должны будут тратить на реализацию по сути государственных обязательств.

Наряду с расширением перечня вопросов местного значения весьма популярной стала практика передачи на муниципальный уровень государственных полномочий.

Эта практика существовала всегда, но, как правило, перечень этих полномочий был невелик и в основном связан с социальной защитой отдельных категорий граждан.

С 2006 г. количество передаваемых полномочий увеличилось в значительной степени.

Так, например, в Красноярском крае и Мурманской области на местный уровень было передано по 23 полномочия, в Ставропольском крае - 17, в Челябинской области - 15, в Липецкой области - 24, в Удмуртии - 9, в Приморском крае - 5. На муниципальный уровень передаются полномочия как федеральные, так и региональные Рагозина, Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления поселений практика и проблемы Л.Г. Рагозина Фонд Институт экономики города http www.urbaneconomics.ru. В Республике Коми на местный уровень было передано по 23 полномочия.

В соответствии с законодательством федеральными полномочиями могут наделяться как органы государственной власти субъектов РФ, так и местные органы власти, но при этом наделение должно осуществляться исключительно федеральными законами.

Поэтому когда субъект Федерации наделяет местное самоуправление федеральными полномочиями, передача которых не предусмотрена в федеральных законах, то такие действия органов государственной власти РФ являются неправомерными как по отношению к муниципальному уровню, так и к федеральному, поскольку только федеральный уровень при передаче своих полномочий вправе определить условия и порядок наделения полномочиями местных органов власти.

В настоящее время субъекты Российской Федерации передают муниципалитетам следующие федеральные полномочия по составлению изменению, дополнению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. 113-ФЗ О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком Почетный донор СССР , Почетный донор России по государственной регистрации актов гражданского состояния связанные с перевозкой между субъектами Российской Федерации, а также в пределах территорий государств - участников Содружества Независимых Государств несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений по осуществлению выплат инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, предусмотренные Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. 181-ФЗ О социальной защите инвалидов в Российской Федерации , Федеральным законом О ветеранах в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. 40-ФЗ , Законом Российской Федерации О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 г. 3061-1 , Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. 175-ФЗ О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении Маяк и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча и Федеральным законом от 10 января 2002 г. 2-ФЗ О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных Федеральным законом О ветеранах в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. 40-ФЗ и Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. 181-ФЗ О социальной защите инвалидов в Российской Федерации. Из всех перечисленных полномочий возможность передачи их на муниципальный уровень указана только в федеральных законах 143-ФЗ Об актах гражданского состояния , 113-ФЗ О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации и 53-ФЗ О воинской обязанности и военной службе, т.е. все остальные федеральные полномочия автоматически переадресованы на муниципальный уровень субъектами РФ быть не могут.

Указанная правовая конструкция заранее предполагает возможность недофинансирования этих полномочий из федерального бюджета и покрытия недостающих средств по финансированию государственного обязательства в требуемом объеме из муниципальных бюджетов.

Помимо федеральных полномочий на муниципальный уровень передается и целый ряд государственных полномочий субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п.6 ст.26.3 Федерального закона 184 Об общих принципах организации законодательных представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации субъекты Федерации могут передать муниципальным образованиям 41 полномочие из 62 закрепленных за региональным уровнем с финансированием и предоставлением материальных ресурсов из региональных бюджетов. Почти все эти полномочия связаны с предоставлением бюджетных услуг населению и получается, что органы власти субъекта Российской Федерации на законодательном уровне фактически могут переложить ответственность на муниципальные образования за решение всех социальных проблем в регионе.

Кроме того, в соответствии с поправками, внесенными в Федеральный закон 131-ФЗ ст.20 , у органов государственной власти появилась также возможность передавать местным органам власти полномочия, которые те вправе финансировать за счет собственных средств муниципальных образований.

Объем финансирования государственных полномочий федеральных и региональных в доходах местных бюджетов в 1 квартале 2006 г. составил более 50 собственных доходов муниципальных образований и на 20 превысил объем налоговых доходов Силуанова, А.Г. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ А.Г. Силуанова Доклад на круглом столе в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления 26 октября 2006 года http www1.minfin.ru rms doklad.htm. Возникает вопрос насколько эффективно местные органы власти смогут выполнять все полномочия - и по решению вопросов местного значения, и федеральные и региональные? Исходя из такого объема переданных государственных полномочий, получается, что в органах местного самоуправления должно быть на треть увеличено число служащих, как минимум на треть должен возрасти и объем материальных ресурсов, находящихся в пользовании местных органов власти.

Статистика же свидетельствует, что количество занятых в органах местного самоуправления, несмотря на значительный рост числа муниципальных образований, снизилось, а в качестве дополнительного имущества муниципалитеты получили с федерального и регионального уровней власти только то, которое требует дополнительных расходов, поскольку в его теперешнем виде оно малоликвидно либо неликвидно вообще.

Складывающаяся практика наделения местного самоуправления и собственными, и государственными полномочиями приводит к тому, что муниципальные органы власти объективно не могут предоставлять бюджетные услуги на хорошем качественном уровне.

А в результате нарушаются не столько и не только права местного самоуправления, а, прежде всего, права населения, проживающего на территории того или иного муниципального образования. Таким образом, подводя первые итоги комплексного осуществления реформы местного самоуправления, следует отметить следующее.

По данным бюджетной статистики Рагозина, Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления поселений практика и проблемы Л.Г. Рагозина Фонд Институт экономики города http www.urbaneconomics.ru всего лишь в 37 субъектах Федерации с 1 января 2006 г. начало работать двухуровневое местное самоуправление. В них были сформированы полноценные бюджеты городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

Почти 50 субъектов Федерации не спешат развивать местное самоуправление на своей территории.

Тем или иным способом они сохранили все полномочия поселенческих муниципальных образований за муниципальным районом.

В целом по всем местным бюджетам России доля доходов поселений составляет всего лишь 6,4 , из них 49,5 приходится на городские округа и 44,1 на муниципальные районы. В тех субъектах Федерации, где некоторые полномочия были все же переданы поселениям, бюджеты, судя по данным Минфина РФ, не формировались, скорее всего, использовался сметный метод финансирования.

Профицит местных бюджетов, который отмечается во всех типах муниципальных образований, свидетельствует о том, что казначейская система пока еще не полностью справляется с осуществлением необходимых финансовых потоков.

Поступление доходов в местные бюджеты и отчеты по расходованию средств, по всей вероятности, запаздывают, отсюда и технический профицит местных бюджетов, который возрастает с 9,7 в городских округах до 15,3 в муниципальных районах и до 25 в поселенческих муниципальных образованиях.

Налоговые источники местных бюджетов, определенные Бюджетным Кодексом РФ в качестве основной доходной базы местного самоуправления, по итогам первого квартала 2006 г. таковыми пока не являются, за счет этих источников еще нельзя создать достаточную доходную базу для развития муниципальных образований.

Особенную тревогу вызывают весьма низкие объемы поступления средств от взимания земельного налога и налога на имущество физических лиц. Снижение в 20 раз по сравнению с 2005 г. сбора земельного налога Рагозина, Л.Г. Проблемы формирования муниципальной собственности в свете реформы местного самоуправления Л.Г. Рагозина Вопросы местного самоуправления 2006 8 С. 44-46 свидетельствует, на наш взгляд, как о явных организационных недоработках по сбору налога, так и о влиянии на объем взимаемых налогов результатов кадастровой оценки земли, введение которой, как и предполагалось ранее, привело к снижению объема поступлений от налога на большей территории страны - в малых и средних городах и сельских муниципальных районах.

В структуре муниципальных бюджетов преобладает налог на доходы физических лиц. Вклад остальных налоговых источников, доли которых субъект Федерации мог бы на долговременной основе закрепить за муниципальными образованиями, незначителен.

Следует отметить увеличение поступления средств от налогов на малый бизнес и неналоговых доходов, что свидетельствует о росте активности муниципальных образований по наполнению собственных бюджетов доходами.

Однако, несмотря на все предпринимаемые усилия, существенно увеличить доходы своих бюджетов местные власти самостоятельно не могут.

Субъекты Федерации, к сожалению, практически не используют возможности, предоставленные им Бюджетным Кодексом РФ по закреплению за местными бюджетами долей федеральных и региональных налогов.

Большую часть недостающих доходов они предпочитают, несмотря на введенные законом поправки, передавать в виде дотаций. Треть доходов муниципальным образованиям поступает в виде субвенций, т.е. эти средства могут быть использованы только на реализацию государственных полномочий. Количество передаваемых государственных полномочий, на наш взгляд, является излишним для большинства муниципальных образований.

Для этого у них недостаточно и кадров, и имущества. Кроме того, местные органы власти часто вынуждены дополнительно использовать на реализацию государственных полномочий и собственные финансовые средства, вместо того чтобы направлять на решение вопросов местного значения. Учитывая вышеизложенное, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что вопросы передачи государственных полномочий на муниципальный следует доработать на законодательном уровне.

Было бы целесообразным дать возможность муниципальным образованиям более внимательно подойти к реализации полномочий по решению вопросов местного значения, а государственные полномочия передавать постепенно, по мере укрепления муниципальных образований. Учитывая сложившуюся практику межбюджетных отношений и административный ресурс органов власти субъектов Российской Федерации, можно заключить, что наличие слова вправе не является препятствием для того, чтобы обязать местные органы власти финансировать переданное полномочие за счет собственных бюджетных средств.

Таким образом, создан законодательный прецедент, позволяющий вновь плодить на муниципальном уровне те самые нефинансируемые мандаты, задача ликвидации которых была поставлена в число первоочередных при осуществлении работы по разграничению полномочий между уровнями власти. 2.