Проблемы реализации реформы местного самоуправления в регионах

Проблемы реализации реформы местного самоуправления в регионах. Традиционные проблемы территориальной организации местного самоуправления беспорядок с границами низовых территориальных единиц, противоречие между формальными критериями, установленными в Федеральном законе 131, и способностью поселения решать закрепленные за ним вопросы местного значения, включение в состав районов ранее самостоятельных городских муниципальных образований и др. в течение 2005 г. были решены лишь частично.

Практика реализации Федерального закона с момента его принятия показала, что его нормы не обеспечивают населению в полной мере гарантии прав на территориальную организацию местного самоуправления. 1 . Статьи 12 и 13 Федерального закона 131 подчеркивают приоритетное значение мнения населения при установлении территориальных основ местного самоуправления.

Любая процедура по разделению или объединению поселений или изменению статуса городского поселения согласно Закону возможна лишь при учете мнения населения, выраженного голосованием на местном референдуме или сходе.

Однако на практике субъекты Российской Федерации пошли по пути упрощения процедур, проводя согласования преимущественно с местными депутатами, без учета мнения населения, чему способствовали и отдельные нестыковки Федерального закона 131. Население по-разному отреагировало на эти процессы, наиболее остро - в некоторых республиках Карачаево- Черкесия, Кабардино-Балкария, где представители компактно проживающих национальных меньшинств протестовали против нарушения прав на самоуправление в границах своих исторических территорий. 2 . Не менее проблематичным оказался вопрос установления статусов муниципальных образований.

Более 80 городов, бывших до реформы самостоятельными муниципальными образованиями, после реализации первого этапа реформы потеряли часть вопросов местного значения, а также право реализации государственных полномочий, перейдя в разряд городских поселений. Показателен пример Ангарска Иркутская область - 250-тысячного города нефтехимиков, который согласно областному закону превратился в городское поселение в составе Ангарского муниципального района.

Подобные действия региональных властей вызвали негативную реакцию населения, вплоть до митингов и манифестаций. 3 . Есть проблемы с решением вопросов оптимизации доступности населения муниципального района к его административному центру. Так, свыше тысячи жителей поселений Бокситогорского района Ленинградской области обратились к депутатам областного Законодательного собрания с просьбой учесть их пожелания при принятии областного закона о территориальном устройстве и границах Бокситогорского района и сделать административным центром их района не Бокситогорск, а город Пикалево, имеющий более удобное транспортно-географическое положение. Однако депутаты областного Законодательного собрания не согласились с просьбой населения о переносе центра района из-за возникающих в этом случае финансовых расходов, связанных с устройством новой районной администрации.

Федеральная и региональная судебная практика по спорным вопросам территориальной организации местного самоуправления не обеспечила стабильного прецедента, на который могли бы опереться другие региональные суды в случае возникновения у них подобных конфликтов. В ряде случаев судебные органы выступали на стороне местного самоуправления.

Например, 20 августа 2004 г. решением Владимирского областного суда удовлетворено требование депутатов г. Лакинска о признании недействительным Закона Владимирской области О муниципальных образованиях Владимирской области в части отнесения муниципального образования г. Лакинск к внутригородским г. Собинка муниципальным образованиям. Законодательное Собрание и Администрация Владимирской области попытались опротестовать данное решение в Верховном Суде РФ, но Судебная коллегия Верховного Суда оставила решение областного суда без изменений.

Примерно в это же время прокуратура Владимирской области оспорила в судебном порядке несколько аналогичных областных законов и добилась судебных решений в пользу муниципальных образований Еремеева, Л.Н. Первые итоги муниципальной реформы в России факты и проблемы Л.Н. Еремеева, Н.Н. Казюкова, Н.Р. Калантарова Фонд Институт экономики города http www.urbaneconomics.ru. Однако есть и противоположные судебные решения.

В декабре 2004 г. попытка некоторых депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области, прокурора Ленинградской области и заместителя Генерального прокурора Российской Федерации отстоять право на получение статуса городского округа у ряда городов Ленинградской области, бывших до реформы самостоятельными муниципальными образованиями Сертолово, Светогорск, не увенчалась успехом.

Решение Ленинградского областного суда и последующее за ним решение Судебной коллегии Верховного Суда РФ были приняты в пользу Администрации Ленинградской области на том основании, что ст. 24 Федерального закона 131, определяющая порядок учета мнения населения по вопросам изменения границ и статуса муниципальных образований, должна была вступить в силу лишь с 1.01.2006 г. в новой редакции закона - с 1.01.2009 г в то время как статус муниципальных образований устанавливался в 2004 - 2005г.г. Проблемы разграничения полномочий в практике реализации Федерального закона 131 могут быть рассмотрены в трех аспектах концептуальные проблемы самого Федерального закона, затрудняющие разграничение полномочий тенденции разграничения полномочий в переходный период технические проблемы разграничения полномочий на практике.

Первоначально смоделированная в Законе система разграничения полномочий между уровнями власти и типами муниципальных образований была осуществлена под минимальные возможности территориального экономического развития.

Поэтому каждый тип муниципального образования получил тот объем полномочий, который должен быть ресурсно обеспечен. Модель поселения была рассчитана под некие средние стандарты. Вместе с тем, российская действительность значительно разнообразнее выстроенной схемы в разряд поселений попали как маломощные сельские поселения, так и достаточно развитые сельские поселки и города, и даже крупные города Ангарск, Шелехов, Волхов, Новомосковск, ряд крупных промышленных городов Московской области. Фиксированный перечень полномочий порождает серьезные конфликты, с одной стороны, из-за невозможности обеспечения ресурсами переданных полномочий в ряде сельских поселений с другой - из-за сужения возможностей органов местного самоуправления развитых поселений решать вопросы местного значения, а также из-за объектов муниципальной собственности, которой данные муниципальные образования обладали ранее и которую должны будут передать в собственность муниципального района или государственную собственность.

Разграничение полномочий в отраслях социальной сферы в большинстве регионов приводит к централизации предоставления услуг по специализированной медицинской помощи, социальной поддержке и защите населения на уровне регионов, а по первичной медико-санитарной помощи и образованию - на уровне муниципальных районов.

Разрушение сложившейся практики оказания жизнеобеспечивающих услуг на уровне городских и сельских поселений в новых условиях разграничения полномочий приводит к значительному снижению доступности этих услуг для населения поселений.

В Федеральном законе 131 не удалось сразу предусмотреть весь перечень полномочий с учетом нюансов территориального развития и отраслевых особенностей.

До последних поправок в законе отсутствовали полномочия по культуре у районов по реализации муниципальными образованиями молодежной политики, развитию народных художественных промыслов и др. Однако последние поправки в Закон в области полномочий принесли много технических проблем из-за нечеткости формулировок положений Закона возникают практические трудности разграничения районных и поселенческих дорог библиотечного обслуживания, учреждений культуры, физкультуры и спорта, молодежной политики и др. проблемы. Жесткое разграничение полномочий без учета сложившихся хозяйственных взаимоотношений вызывало уже не одну попытку внесения изменений в статьи 14-16 Федерального закона 131. Но новые модификации Закона в этой части приносят новые проблемы, т.к. их инициатор - Правительство Российской Федерации - часто действует за рамками установленных Федеральным законом 131 принципов наделения полномочиями.

Так, федеральными законами 199-ФЗ от 29.12.2004 г. и 199-ФЗ от 31.12.2005 г. к существующим полномочиям местного самоуправления добавился ряд новых, но при этом доходы муниципальных образований на их исполнение не были увеличены.

Анализ регионального законодательства показывает, что наименее передаваемыми вновь образованным поселениям вопросами являются вопросы, связанные с распоряжением ресурсами установление местных налогов и сборов только в 20 из 46 субъектов Российской Федерации, принявших региональные законы по регламентированию деятельности органов местного самоуправления в переходный период, формирование и исполнение бюджета в 22 из 46 , утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений в 17 из 46 . Наименее передаваемыми вопросами, помимо упомянутых выше, являются также вопросы местного значения, которые потенциально могут серьезно изменить сложившиеся взаимосвязи вопросы коммунального обслуживания полномочия по решению этого вопроса преданы поселениям лишь в 17 из 46 субъектов РФ , содержание и строительство дорог в 21 из 46 субъектов РФ , содержание и развитие муниципального жилищного фонда и предоставления социального жилья в 18 из 46 субъектов РФ , предоставление услуг по библиотечному обслуживанию в 21 из 46 субъектов РФ . Сохраняются за муниципальными районами также вопросы, традиционно решавшиеся на уровне районов как административно-территориальных единиц - мобилизационная подготовка предприятий, организация деятельности аварийно-спасательных служб, мероприятия по гражданской обороне. На наш взгляд, нежелание передавать на уровень поселений перечисленные выше вопросы связано преимущественно с давлением районных администраций, считающих, что отказ от централизованного контроля за предоставлением коммунальных услуг, услуг в области культуры и дорожным строительством, во-первых, сузит поле влияния районной администрации и круг решаемых ей управленческих задач, а, во-вторых, приведет к снижению качества этих услуг.

Однако оттягивание передачи данных вопросов на уровень поселений до конца переходного периода, на наш взгляд, будет способствовать возникновению новых конфликтных зон, так как возникнет непонятная населению система с несоответствием выборности органов муниципальной власти поселений их возможностям решать вопросы местного значения.

Технические проблемы разграничения полномочий тесно связаны с вопросами разграничения собственности.

Во-первых, они связаны с появившимися в последних редакциях Федерального закона 131 одинаковыми у разных типов муниципальных образований наименованиями вопросов местного значения, имеющими лишь территориальные ограничения в области культуры, библиотечного обслуживания, физкультуры и спорта и т.п. Это вызывает конфликт интересов при разграничении имущества учреждений, которые в настоящее время обслуживают по перечисленным вопросам население всего муниципального района, но владеют имуществом, которое может быть поделено между поселениями.

Во-вторых, оптимизация бюджетной сферы, осуществлявшаяся в ряде регионов Томская, Курганская области и др. в 2002-2004 гг привела к тому, что на уровне сельских поселений ряд учреждений разной направленности культурной, образовательной, соцзащитной и др. были объединены в одном здании.

В условиях разграничения полномочий неясно, в чьей собственности должно оставаться здание, если культура - полномочие поселения, образование - полномочие района, социальная защита - полномочие субъекта РФ и т.д. Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трех составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований статья 49 ФЗ 131 . Концептуальной особенностью Федерального закона 131 является установление исчерпывающего не подлежащего расширительному толкованию перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. Вместе с тем, правоприменительная практика реализации Федерального закона 131 в части формирования состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений Закона.

При формулировке вопросов местного значения, начинающихся со слов создание условий, например, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры п.12. ч.1 ст.14 , в одних случаях имущество перечисляется, в других - нет. Возникает вопрос если муниципалитет создал условия, но в поселении не возникла частная столовая или баня, может ли муниципалитет иметь свое имущество для исполнения данных полномочий? Закрытый перечень имущества по вопросам местного значения, закрепленный в статье 50, не позволяет однозначно ответить на этот вопрос.

Жесткая привязка перечня имущества к перечню вопросов местного значения создает барьер для социально-экономического развития муниципальных образований.

Раньше муниципальные образования могли, перепрофилируя свое имущество, гибко реагировать на потребности населения в той или иной услуге.

В результате перераспределения имущества по новому закону возможности решения социальных и экономических проблем муниципального образования сокращаются.

Другим примером сужения возможностей развития муниципальных услуг являются положения Закона, согласно которым органы местного самоуправления могут брать на себя полномочия по решению вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований или органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

На практике может возникнуть замкнутый круг иметь материальные ресурсы без полномочий нельзя, исполнять полномочия без ресурсов - тоже. П. 6 статьи 50 Федерального закона 131 определяет, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.

Однако специального закона на этот счет не принято, правоотношения по передаче имущества частично урегулированы пунктом 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года 122-ФЗ в ред. ФЗ 199-ФЗ от 31.12.2005 . Так, п. 11 ст.154 устанавливает, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации имущество является соответственно решение Правительства Российской Федерации и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Те же решения только в этом случае не о передаче, а о приеме имущества являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту Российской Федерации муниципальное имущество. Новая редакция ст. 154 Федерального закона 122-ФЗ уточняет порядок разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также устанавливает порядок разграничения имущества между различными типами муниципальных образований - муниципальными районами, городскими округами и поселениями.

Однако, несмотря на определенный прогресс в установлении процедур разграничения имущества, достигнутый в новой редакции данной статьи, она, на наш взгляд, все же не решает концептуальной проблемы разграничения имущества между государством и местным самоуправлением, оставляя право принятия окончательного решения за федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации как по порядку передачи имущества из государственной в муниципальную собственность, так и наоборот.

Кроме того, новая редакция в ст.154 содержит положения, которые могут еще больше усугубить проблему разграничения имущества, например находящееся в муниципальной собственности имущество должно быть безвозмездно передано в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации, если оно по факту используется органами государственной власти, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 184-ФЗ Таким образом, закрепляется разграничение объектов собственности по факту их текущего использования.

Например, если государственное учреждение предприятие или организация ЗАГС, военно-учетный стол, федеральная почтовая служба и т.п. временно расположены в соответствии с договором аренды или на иных условиях в здании помещении, находящемся в муниципальной собственности, в соответствии с принятой формулировкой ст. 154 федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут потребовать от органов местного самоуправления передачи данных зданий помещений в государственную собственность по факту использования.

Заложенная в федеральных законах 131-ФЗ и 122-ФЗ возможность добровольно-принудительного изъятия муниципальной собственности в отличие от гарантий муниципальной собственности, установленных в Конституции Российской Федерации ст. 8, 130, 132 приводит к попыткам давления на органы местного самоуправления со стороны государственных органов.

Некоторые субъекты Федерации стимулируют передачу им муниципальной собственности, ограничивая финансирование муниципальных образований, поступающее в виде субвенций на выравнивание по полномочиям.

Все это вынуждает органы местного самоуправления защищаться не всегда легитимным способом - например, идти на сокрытие объектов муниципальной собственности, занятых учреждениями социальной защиты, путем перевода данных учреждений в худшие помещения и последующего их перепрофилирования. Подобные действия органов местного самоуправления, безусловно, позволят им сохранить в будущем некоторый запас помещений для маневра объектами недвижимости в случае необходимости развития сферы услуг, но в настоящий момент значительно ухудшают качество обслуживания населения.

Регистрация права собственности на объекты, право собственности на которые возникло у муниципальных образований до введения в действие Федерального закона О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляется бесплатно. После введения в действие данного закона государственная регистрация прав требует уплаты государственной пошлины. До недавнего времени пошлина не дифференцировалась, и органы местного самоуправления должны были уплачивать за каждый объект 7500 руб как обычные юридические лица. Однако с 28.08.2005 г. законодатель установил существенную льготу по госпошлине для органов местного самоуправления - теперь она составляет 100 рублей за одно регистрационное действие.

Снижение размера госпошлины до символической суммы представляется своевременным и оправданным мероприятием. Вместе с тем, для целей государственной регистрации права собственности органы местного самоуправления должны предоставить также кадастровый план земельного участка, на котором расположен передаваемый объект недвижимости, технический паспорт объекта с кадастровым номером и сведения о его реальной стоимости.

Зачастую таких документов у органов местного самоуправления в наличии не имеется, поэтому, помимо уплаты государственных пошлин, они должны нести расходы на подготовку необходимой документации. Эти работы выполняются лицензированными организациями и организациями, аккредитованными Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. И в том, и в другом случае услуги приобретаются на рынке.

Кроме того, возникают расходы на перерегистрацию некоторого движимого имущества передаваемых предприятий и учреждений автотранспортные средства, абонентские телефонные номера и т.д а также расходы на лицензирование и аккредитацию новых организаций-собственников, осуществляющих те или иные виды деятельности. Несколько смягчили ситуацию поправки в часть 11 ст. 154 Федерального закона 122-ФЗ, упростившие нормы возникновения права собственности на передаваемое имущество.

В соответствии с новой редакцией данной статьи регистрация права государственной или муниципальной собственности на имущественные комплексы государственных и муниципальных унитарных предприятий или учреждений как юридических лиц при передаче имущества не требуется. Теперь основанием возникновения права собственности являются утвержденные специальным нормативным правовым актом вышестоящего органа исполнительной власти реестры государственного и муниципального имущества.

Однако последующие действия с этим имуществом все равно потребуют государственной регистрации, поэтому описанные выше затраты необходимо будет предусматривать. Не менее остро в ряде субъектов Российской Федерации прошло формирование органов местного самоуправления и принятие новых уставов муниципальных образований. Новый закон о местном самоуправлении позволяет выбирать главу муниципального образования из состава депутатов.

В этом случае глава муниципального образования имеет право возглавлять только представительный орган местного самоуправления, а во главе исполнительного органа должен встать наемный менеджер. Данную модель приняли в 36 субъектах Российской Федерации, но население не везде с ней согласилось. Особенно активно воспротивились городские поселения, имевшие традиции местного самоуправления и опыт общественной активности. В ряде муниципальных образований по этому поводу прошли или готовятся судебные разбирательства и референдумы Обнинск, Самара, Воронеж, Псков, Великий Новгород и др. Проблемы породила также неясность процедуры отзыва главы муниципального образования, выбранного из состава депутатов.

Из текста Федерального закона 131 не совсем ясно, кто может инициировать данный процесс только депутаты или и население тоже. Согласно Федеральному закону 93-ФЗ от 21.07.2005 г кандидатов в органы местного самоуправления могут выдвигать как политические партии и их региональные и местные отделения, так и иные общественные объединения.

Однако участие в выборах последних сопряжено с рядом ограничений, и основными игроками на муниципальной политической сцене стали партии. Точнее, одна конкретная партия, если учесть специфику российской политической системы. На муниципальных выборах 2005 г. наибольшую активность во всех регионах проявила Единая Россия. Так, в Саратовской области кандидаты от Единой России составили 87 от всех кандидатов, выдвинутых по партийным спискам, в Тверской - 94 Об основных вопросах, связанных с реализацией ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ Центральная избирательная комиссия РФ Муниципальная служба 2006 1 С.26-32 Некоторые субъекты Российской Федерации Ленинградская область, Республика Коми, Вологодская область, Хабаровский край и др. развили положения федерального законодательства и наделили политические партии правом выдвижения кандидатов на выборы не только представительных органов местного самоуправления, но и глав муниципальных образований.

Поэтому, эти изменения в федеральном и региональном избирательном законодательстве будут способствовать усилению политического влияния государства на органы местного самоуправления.

Фактически складывающаяся в стране однопартийная система может привести к формированию представительных органов местного самоуправления по принципу партийной принадлежности. А если учесть, что более 40 регионов России выбрали двухступенчатую модель выбора главы муниципального образования из состава депутатов, то глава также становится зависим от партийной воли. Таким образом, решения, которые будут приниматься по принципу следования партийной дисциплине, могут быть транслированы до органов местного самоуправления включительно.

В этом случае можно серьезно опасаться полного огосударствления местного самоуправления. При любом раскладе поселенческий уровень местного самоуправления должен сохраниться, поэтому, сегодня очень важно методически поддержать именно этот уровень местного самоуправления, чтобы и в поселениях вырастить квалифицированные кадры.