Проблемы регулирования газовой промышленности России и мировой опыт

Проблемы регулирования газовой промышленности России и мировой опыт. Процесс приобретения газовой промышленно­стью своего нового статуса в меняющейся экономике России еще не завершен.

Отрасли удалось избежать разрушения сво­его ядра, более того, фактически только в новых условиях ее под­линная роль в народном хозяйстве, долгое время затенявшаяся пер­венством нефтяной промышленности, оказалась в центре обществен­ного внимания. Тем не менее до сих пор остро ощущается неурегули­рованность многих вопросов функционирования отрасли и РАО "Газ­пром". В основном все концентрируется вокруг проблемы перехода к цивилизованному регулированию работы отрасли и возможных ме­рах по ее либерализации.

Следует отметить, что газовая промышленность как объект рыноч­ной экономики - весьма специфическая отрасль, для которой стандарт­ные подходы малоприемлемы. В развитых странах Запада, в том числе в тех, где газовая промышленность прошла длительный путь развития, современное понимание ее статуса или сложилось в последние 10-15 лет, или и в настоящее время является предметом острой дискуссии.12 Проблемы либерализации газовой отрасли объективно связаны с необходимостью привлечения крупных финансовых средств для со­здания новых газотранспортных систем, гарантией возврата которых обычно выступает наличие значительных подтвержденных запасов газа, предназначенных для его подачи по этим системам, и предвари­тельных договоренностей с потребителями на поставки газа по ним. Однако для достижения таких договоренностей нужно подтвержде­ние реальности сооружения системы в требуемые сроки и возможно­сти обеспечения надежных поставок газа. Все это легче сделать круп­ным интегрированным компаниям, зачастую опирающимся на госу­дарственную поддержку, чем потенциальному консорциуму мелких коммерческих образований.

Регулирование отрасли будет происходить па­раллельно с развитием и унификацией методов регулирования газо­вой промышленности в странах Европы.13 Именно европейский вари­ант станет решающим. Североамериканский опыт, на который обыч­но ссылаются, играет гораздо меньшую роль, поскольку отсутствует практическое взаимодействие с инфраструктурой этого рынка: российский газ экспортируется в основном на европейский рынок, кон­куренция и деловое сотрудничество осуществляются с его представи­телями и по принятым на нем правилам.

Надо отметить, что в настоящее время в Европе нет унифици­рованной модели организации и функционирования газовой промыш­ленности. Газовые рынки европейских стран за редким исключением не либерализованы.

В большинстве случаев государство в той или иной степени контролирует отечественную газодобывающую отрасль (если таковая имеется), а также магистральный транспорт газа. В Нидерландах и Норвегии, являющихся крупнейшими экспортерами газа, государство осуществляет строгий контроль за добычей и коммерческим использова­нием национальных ресурсов природного газа.14 В Норвегии производители газа должны заключать соглашения о совместной деятельности, в соответствии с которыми переговоры об условиях продаж добывае­мого газа ведутся специальным органом - Комитетом по переговорам по газу (КПГ), где представлены три основные норвежские газовые компании.

В случае, если Коми­тет не может придти к общему мнению, он обращается в правительство за оконча­тельным решением.

При создании КПГ предполагалось, что он будет выступать как единый экспортер норвежского газа и тем самым даст возможность снизить степень давления консорциума крупных европейских покупателей газа. В Нидерландах централизованные закупки и перепродажа всего газа, подпада­ющего под юрисдикцию страны, осуществляется компанией "Газюни", наполовину принадлежащей государству.

Добыча газа также подлежит законодательному регу­лированию и утверждению правительством. Практически везде, кроме Великобритании, отсутствует или крайне затруднен доступ третьих сторон в газотранспортную систему. При этом в ряде стран, напри­мер, в Германии, предоставляются достаточно широкие возможности для сооруже­ния независимых газопроводов. Но вместе с тем в той же Германии применяется специфическая система регионализации рынков газа, препятствующая непосредствен­ной конкуренции поставщиков за конечного потребителя.15 Европейская комиссия неоднократно пыталась продвинуться в решении вопроса об определении единых правил организации рынка газа в странах-членах ЕС и переходе от национальных моделей к функционированию единого газового рынка.

Так, в 1994 г. введена в действие директива об углеводородном сырье, устанавливающая, что системы лицензирования должны основываться на открытых торгах, быть гласными и носить недискриминационный характер.

В 1990-1991 гг. была принята директива о создании внутреннего энергети­ческого рынка, не затрагивавшая суверенных прав стран-членов ЕС. Однако проект директивы о либерализации рынка газа, опублико­ванный в 1992 г. и предполагавший разделение функций добычи и транспортировки, а также разрешение доступа третьих сторон, выз­вал серьезные споры и не был в полной мере реализован. В конце 1996 г. Генеральный секретариат Совета ЕС подготовил так называе­мое президентское компромиссное предложение о принципах работы газовой промышленности, которое стало объектом жесткой дискус­сии и пока окончательно не принято.

Разногласия возникают в основ­ном из-за опасения, что нововведения не приведут к равноправию поставщиков и потребителей в различных странах ЕС. Это понятно, поскольку позиции привилегированных национальных участников газового рынка в европейских странах хорошо защищены, и главную угрозу влиятельные газовые компании видят в международной кон­куренции и открытии рынка.16 Интенсивные реформы в газовой промышленности США в 80-е го­ды были во многом вызваны падением спроса на газ. Последнее прои­зошло по ряду причин.

Главная из них - господство традиционного, очень жесткого по форме, но малоориентированного на экономичес­кие стимулы и развитие конкуренции регулирования, включающего контроль цен как в добыче газа, так и у потребителей. Параллельно была создана система долгосрочных контрактов по принципу "бери или плати". Подобная система могла существовать только в условиях достаточно стабильных или растущих цен на альтернативные топливно-энергетические ресурсы.

Когда же в начале 80-х годов цены на нефть стали снижаться, отсутствие гибкости в методах регулирования и це­нообразования в газовой промышленности США сделало ее неконку­рентоспособной, предопределило сокращение спроса на газ и трудно­сти с выполнением долгосрочных контрактов. Вскоре аналогичная ситуация возникла и в газовой промышленности Канады.

Сейчас сложились два подхода к решению указанных проблем. Согласно одному из них, вполне достаточна внешняя конкуренция газовой промышленности с поставщиками других топливно-энергети­ческих ресурсов. Для выражения такой конкуренции во многих слу­чаях, в том числе в импортно-экспортных контрактах, стали приме­нять формулы для цены газа как производной от "корзины цен" иных ресурсов (мазута, угля, возможно, электроэнергии и т.п.). Эти изме­нения условий контрактов получили широкое распространение после нефтяных кризисов. Причем введение компонент цены угля и ядер­ной энергии, учитывая высокую долю постоянной составляющей рас­ходов, рассматривается в качестве необходимого в газовых контрак­тах стабилизирующего фактора.

Другой подход наряду с гибкой ре­акцией на внешнюю конкуренцию предусматривает также внутрен­ние преобразования в газовой промышленности для создания в ней стимулов повышения эффективности.17 В целом в Северной Америке кризисные явления конца 70-х го­дов способствовали реализации второго подхода. В 1984 г. в США были одновременно отменены условия оплаты минимальных объемов поставок в долгосрочных контрактах (что облегчило положение тру­бопроводных компаний, бывших в то время и продавцами газа) и введены требования открытого доступа поставщиков к сетям трубо­проводного транспорта (при этом транспортные компании, приняв­шие принцип открытого доступа, должны были обменять часть своих контрактов по поставкам газа на контракты на его транспортировку). Затем логика преобразований постепенно привела к необходимости разделения видов деятельности и предоставляемых услуг, к сформи­рованию уже в начале 90-х годов полностью конкурентного рынка.

Таким образом, развитие рыночных отношений в газовой промыш­ленности США и их глубина в значительной мере определялись ост­ротой возникших проблем и наличием соответствующих предпосы­лок - большого количества субъектов рынка (производителей газа и газотранспортных компаний), длительным периодом предшествую­щего развития, приведшего к созданию широкой и даже чрезмерно разветвленной газотранспортной сети и других мощностей (хране­ния, переработки газа и т.п.). В Канаде в тех же условиях начала 80-х годов были приняты меры по либерализации ценообразования и разрешению доступа тре­тьих сторон к магистральным трубопроводам при сохранении факти­чески монопольного положения на трансконтинентальные перевозки компании "Трансканада". В Европе к периоду ценовых кризисов газовая промышленность не успела пройти столь длительный путь развития и находилась на этапе становления.

Решения принимались преимущественно на межго­сударственном уровне, поскольку зачастую определяющим фактором был импорт газа, в том числе из Советского Союза с его плановой экономикой.

Это облегчало решение проблемы покрытия рисков, но одновременно усиливало государственное влияние.

Неудивительно, что вполне естественным стало появление так называемых "уполно­моченных" компаний, то есть по сути государственных или ориенти­рованных на государство фирм, занимавшихся импортом газа, фор­мированием газового рынка и имевших монопольные или близкие к этому статусу права в соответствующих странах.

Кроме того, функ­ционирование ограниченных национальными рамками рынков газа и других энергоносителей со своим специфическим законодательством препятствовало расширению конкуренции. В России к настоящему времени создание основной инфраструк­туры магистрального транспорта газа для снабжения внутренних по­требителей в целом завершено. Конечно, в результате начавшегося с 1990 г. снижения объемов газопотребления, неясности с темпами и сроками восстановления его уровня, особенно учитывая растущее стремление к сохранению только платежеспособного спроса, возник­ла определенная пауза в развитии отрасли.

Однако это отнюдь не исключает необходимости сооружения специализированных газопро­водов для газоснабжения новых регионов (на Северо-Западе, юге За­падной Сибири и ряде других), а также газификации мелких и рас­средоточенных потребителей, в том числе сельских.

Тем не менее на внутреннем рынке в ближайшей перспективе вряд ли снова возник­нет потребность в предельно высоких темпах роста объемов поставок газа (не говоря уже о его дефицитности), что создает благоприятный фон для повышения качества газоснабжения. Причем возможная не­устойчивость внутреннего рынка не окажет решающего воздействия на инвестиционные решения. В то же время крупные инвестиции тре­буются для завоевания новых позиций для российского газа на устой­чиво растущем европейском рынке.

На внутреннем рынке долгосрочные контракты па поставку газа практически отсутствуют. Это снимает ряд проблем, возникавших при либерализации газового рынка в других странах, и облегчает введе­ние новых форм регулирования. Сейчас регулирование в газовой про­мышленности России носит достаточно фрагментарный характер. В течение 1993-1995 гг. действовала формула, ценообразования, предусматривающая ежемесячную коррекцию цен на газ у промышленных потребителей в соответствии с темпом роста цен на промышленную продукцию за предшествующий месяц.

Цена не была дифференцирова­на ни в региональном, ни в сезонном разрезах. Номинальная цена на газ для промышленных потребителей достигла 60 долл. за 1 тыс. куб. м, что близко к официально установленной экспортной цене для Украи­ны (из-за отсутствия региональной дифференциации, которая нача­лась только в прошлом году, такая вполне "европейская" цена дей­ствует и на Урале, и в Западной Сибири). В Северной Америке опто­вая цена на газ в среднем не превышает этот уровень.18 Надо отметить, что оптовые цены на газ, составлявшие с 1982 г. 26 руб. за 1 тыс. куб. м, ас 1991 г. -52 руб поднялись сейчас до 300 тыс. руб. за 1 тыс. куб. м, то есть по сравнению с периодом до 1991 г. темп их роста обгонял инфляцию, а относительно 1991 г. находится на уровне несколько ниже нее. 19По-видимому, для нынеш­них трудностей с неплатежами критически важным оказался не столько общий уровень роста цен, сколько то, что цены на газ и другие энер­гоносители в долларовом эквиваленте приблизились к мировым (ев­ропейским) ценам.

При калькуляции продукции на экспорт (что за­частую наиболее привлекательно для предприятий при ограниченно­сти внутреннего рынка), а также при конкуренции с импортируемы­ми товарами это становится определяющим фактором. Газовое законодательство как таковое в России практически отсут­ствует.

Основу законодательной базы составляют закон РФ о недрах, закон о естественных монополиях и ряд правительственных положений и актов (Временное положение о доступе производителей газа в газо­транспортную систему, Правила поставки газа потребителям и др.). Основываясь на этих документах, нынешнюю ситуацию, рациональные пути развития отрасли можно охарактеризовать следующим образом. Объективно необходима высокая степень целостности газовой промышленности России.

Это обусловливается как решающей ролью транспортного фактора (а транспорт опирается на уже созданную крупнейшую инфраструктуру сетевого типа), так и высокой, не име­ющей мировых аналогов концентрацией ресурсов (в настоящее время подавляющая часть добываемого газа приходится на три крупнейших месторождения, расположенных вблизи друг от друга и на расстоя­нии 2-5 тыс. км от потребителей).20 Добыча газа, как и других ресурсов, по закону РФ о недрах, осуществляется в соответствии с лицензиями на их разработку и до­бычу, выдаваемыми на конкурсной основе.

Лицензии на уже находя­щиеся в эксплуатации месторождения были переданы "Газпрому". Он же получил лицензии на основные намечаемые к разработке мес­торождения Западной Сибири.

На часть месторождений среднего мас­штаба и извлечение газа из более глубоких, чем сеноманские залежи горизонтов, лицензии выданы не входящим в "Газпром" структурам, то есть первые шаги к демонополизации добычи природного газа уже предприняты. Одновременно в ЕСГ поступает попутный газ нефтя­ных месторождений, также являющийся для системы газоснабжения продуктом сторонних поставщиков.

Транспорт газа по ЕСГ признан и считается естественной монополией, что фактически означает неде­лимость существующей газотранспортной системы. Указ президента РФ о создании РАО "Газпром" содержит поло­жение о доступе производителей газа на территории Российской Фе­дерации к транспортировке доли газа, пропорциональной уровню их добычи, по газотранспортной системе ЕСГ. Некоторые процедуры такого доступа регламентированы Временным положением.

Однако на практике осуществляется не транспорт стороннего газа, а его по­купка газотранспортными предприятиями Газпрома для последую­щей перекачки в составе общего потока газа. В принципе оба вариан­та - и покупка газа у производителей, и транзитная транспортировка стороннего газа - могут рассматриваться как допустимые формы вза­имодействия монопольного собственника сети и других участников рынка, но условия монополиста и прежде всего ценовые должны стать открытыми и привлекательными для пользователей.

Целесообразно создать такую регулирующую систему, при ко­торой "Газпрому" будет выгодно расширение немонопольного сек­тора в газоснабжении. Последнее может быть связано с разработкой все большей части новых месторождений не входящими в него струк­турами (хотя, возможно, и с финансовым и другими видами учас­тия последнего и ассоциированных с ним организаций) и поступле­нием этого газа через транспортную сеть ЕСГ на рынок конечного потребления, ценовые и прочие условия которого могут формиро­ваться на более конкурентной основе, чем в секторе поставок газа самим " Газпромом".21 Важно разработать и ввести в действие экономические механиз­мы стимулирования резервирования газоснабжения, в первую оче­редь подземного хранения газа. Формально надежное газоснабжение потребителей является обязанностью Газпрома.

И надо отметить, что при всех трансформациях последнего периода это требование прак­тически не нарушалось. Увеличения количества отказов и аварий в системе газоснабжения не наблюдалось. Вообще качество газоснабжения обеспечивается применяемыми - в системе несколькими способами резервирования: от объектного резер­вирования (резервные агрегаты на компрессорных станциях, резерв­ные мощности в добыче и на транспорте) до многониточной и заколь­цованной структуры газоснабжающей сети и объектов хранения газа, прежде всего подземных газохранилищ.

Роль последних многофунк­циональна: они позволяют сочетать высокую внутригодовую загруз­ку базовых магистральных газопроводов с переменным во времени уровнем потребления газа отдельными потребителями, покрывать при необходимости экстремальные потребности (связанные с резкими по­холоданиями и другими причинами, лежащими как внутри системы газоснабжения, так и вне ее), обеспечивать резервные поставки газа при технических отказах и авариях на объектах газоснабжения.22 К сожалению, несмотря на такую бесспорно высокую ценность подземных хранилищ газа, очень мало сделано для стимулирования их развития.

Их функции носят описательный характер, не подкреп­лены конкретными диверсифицированными контрактными соглашениями с потребителями, нуждающимися в соответствующем качестве услуг по газоснабжению.

Важно отметить, что при транспортировке по ЕСГ как собствен­ного газа Газпрома, так и газа сторонних производителей обеспече­ние надежности обоих видов поставок по крайней мере в течение достаточно длительного периода будет осуществляться оператором сети. Экономические условия выполнения этих функций, а также пра­вила справедливого поведения оператора по отношению к поставкам своего и стороннего газа в случае возникновения отказов оборудова­ния или аварийных ситуаций еще предстоит разработать.23 4