Механизмы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания

Механизмы вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания. Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональными (субъектами Федерации и муниципальными образованиями), а также разграничению бюджетной ответственности между федеральным, региональным и местными органами власти и управления.

Иначе говоря, взяв курс на федерализацию общественных отношений, необходимо закрепить за каждым из уровней бюджетной системы определённые функциональные расходы, чётко распределив при этом ответственность за их финансирование по уровням власти.

Проблема вертикальной сбалансированности бюджетов решается как двуединая задача.

С одной стороны, вертикальная сбалансированность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравнивание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказания закреплённого за ними набора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а с другой – выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней власти путём долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны.

Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий, возложенных на различные уровни власти.

Целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи из вышестоящего уровня нижестоящим бюджетам. Соответственно, механизм горизонтального бюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи.

С одной стороны – это выравнивание уровня потребления бюджетных услуг по территориям, а с другой – выравнивание стоимости бюджетных услуг для каждого уровня власти.

Межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) – это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта.

С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

С другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления. Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством оказания финансовой поддержки должен быть ориентирован на решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов.

Иначе говоря, этот механизм должен быть настроен на корректирование диспропорций в стоимости и потреблении государственных услуг в различных регионах страны.

Ибо центральное правительство, обладая гораздо более широкими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязано посредством оказания финансовой поддержки за счёт средств, аккумулированных в федеральном бюджете, устранять этот дисбаланс.

Не следует забывать, что несмотря на провозглашённые установки на ориентацию современной финансовой политики Российского государства на принципы бюджетного федерализма, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи реально сформировался на базе жёсткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР, преследовавшего по существу одну цель – обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, то есть ориентированного только на вертикальную сбалансированность бюджетов.

Даже если это балансирование культивировало иждивенчество, подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов.

Не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы. В итоге структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов по существу не принесли реальных результатов, а ошибки и просчёты в самом механизме трансфертов во многом только усугубили критическую ситуацию. В РФ в настоящее время используются следующие методы бюджетного выравнивания: дотации – безвозмездное и безвозвратное выделение средств бюджету другого уровня для покрытия текущих расходов, в том числе и трансферты; субвенции – выделение средств бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определённых целевых расходов; субсидии – выделение средств бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов; взаимные расчёты – выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению центрального Правительства; бюджетные ссуды – средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозвратной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в идеалах финансового года. Переориентация механизма финансовой помощи региональным бюджетам на оказание её посредством трансфертных платежей в определённой степени характеризует стремление формализовать процесс бюджетного выравнивания.

Однако в нынешних условиях механизм трансфертов – это лишь одна из форм системы бюджетного выравнивания, и было бы неверным отождествлять его со всей системой оказания финансовой помощи регионам. Тот факт, что сегодня три четверти регионов получают трансферты это в значительной степени результат нерационального распределения доходных источников, которое не соответствует распределению властных бюджетных полномочий.

Необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понимаемого как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств, с целью соблюдения определённых стандартов в предоставлении и потреблении государственных услуг на всей территории страны.

Соответственно, совершенствование механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

Глава 3.