Состав государственной собственности и особенности управления ею

Состав государственной собственности и особенности управления ею. Вопрос о сравнительной эффективности государственных и приватизированных предприятий в переходной экономике является весьма спорным.

Достоверных и однозначных аргументов для предпочтения того или иного организационно-провового статуса предприятия просто не существует. И это проблема функционирующего рынка в странах запада в принципе тоже недоказано, что приватизация государственных предприятий приводит к росту их эффективности. Масштабное сокращениегоссектора в развитых странах в 80-х гг. в основном преследовало цель устранения чрезмерной бюрократизации управления госпредприятия постоянного и бесконтрольного вмешательства в экономику государственного чиновничества.

Что же касается эффективности работы предприятий, особенно крупных то в современных условиях она зависит скорее не от инстинкта собственника а от качества профессионализма управления, т.е. от уровня менеджмента и способности. Это же в полной мере относится и к трансформирующейся экономике постсоцыалистическихстран.

В переходной экономике опыт преобразования государственных предприятий в АО с различными объёмами государственных пакетов акций позволят сделать, по крайней мере, принципиальных вывода. Во-первых, вовсех странах с переходной экономикой возобладало мнение, что сохранять в руках государства целесообразно только пакеты, обеспечивающие ту или иную степень контроля в управлении компанией. Обычно это не менее 25-30 капитала АО, что позволяет государству участвовать в управлении, но не ограничивать при этом жёстко права частных инвесторов.

В иных случаях целесообразно сохранить в руках государства более крупные нередко контрольные пакеты акций. Есть и АО со 100 государственного капитала. Как правило, крупные государственные пакеты необходимы в стратегически важных отраслях и производствах где сильный государственный контроль рассматривается как решающий фактор экономической безопасности страны. Так Мингосимущество России относит к стратегически важным три группы АО 1 предприятие работающие в сфере естественных монополий как общероссийского, так и регионального значения РАО Газпром РАО ЕЭС России 2 предприятия, занимающие доминирующее положение этом или ином товарном рынке требующие целенаправленной реструктуризации для создания конкурентной среды значительная часть региональных предприятий обрабатывающей промышленности 3 предприятия акции, которых используются для создания интегрированных образований холдингов т.п. необходимых для реализации структурной государственной политики в некоторых отраслях экономики, например в оборонной промышленности транспорте Примером могут служить также предприятия входящие в вертикальные нефтяные компании во многие финансово- промышленные группы Во-вторых в любой стране с переходной экономикой имеются отрасли и производства которые традиционно являются объектом безусловной монополии государства В России к таковым обычно относят водные ресурсы воздушный бассейн недра леса и другие природные богатства а также транспортные магистрали единые энергетические системы памятники культуры и искусства государственные золотовалютные резервы и пр. Правда, нередко возникают существенные разногласия в подходах к приватизации некоторых функций государства и объектов государственной собственности образования здравоохранения страхования социального обеспечения культуры Особняком стоит вопрос о земле приватизация, которой в переходный период допускается не во всех странах.

В большинстве стран с переходной экономикой пока нет развитого рынка земли Купля продажа её как правило жестко регулируется государством Обычно не допускается продажа земли иностранным физическим и юридическим лицам В том случае когда сделки купли-продажи допускаются земля не может быть продана в течение определенного длительного времени например Румынии в течение десяти лет Тем не менее, идет постепенная приватизация земли хозяйственного сельского назначения с использованием разнообразных методов от возраста земель прежним владельцам реституция до передачи в собственность или длительную аренду земельных наделов членам бывших сельскохозяйственных кооперативов. Так в Чехии к 1997г. Было приватизировано более 80 государственных земель в Болгарии более 50 Особой проблемой структуры государственного сектора является государственная собственность на банковские финансовые организации.

В России большинство коммерческих банков с самого начала реформы были частными, а государство держало контроль лишь в таких ключевых финансовых структурах как Сбербанк Внешэкономбанк Восточноевропейские страны с приватизацией банков не спешили и вопрос об этом встал лишь после практического завершения приватизации в реальном секторе.

В приватизации банков ставка делалась на крупного иностранного инвестора, причем права иностранного банковского капитала жестко регулируется государством.

В Китае медленные реформы в государственном секторе промышленности явились причиной того, что главные банки продолжают остоватся в государственной собственности и кредитовать госпредприятия, хотя в целом они стали больше уделять внимания рискам и доходом сокращать поддержку ненадёжных заёмщиков Государственная собственность в корпоративном секторе России основные характеристики и формы организации За последние 9 лет удельный вес государственной собственности в российской экономике сильно уменьшился и продолжает сокращаться.

По данным Госкомстата РФ, исходя из Единого государственного регистра предприятий и организаций всех форм собственности и хозяйствования ЕГРПО , количество государственных предприятий и организаций уменьшилось с 325 тыс. единиц на 1 января 1995 г. до 150 тыс. на 1 января 2000 г. Вместе с тем был отмечен некоторый рост количества муниципальных предприятий с 171 тыс. единиц на 1 января 1995 г. до примерно 198 тыс. на 1 января 2000 г. Тем не менее, совокупная доля государственных и муниципальных предприятий и организаций в общем числе предприятий и организаций сократилась примерно в 2,5 раза с 25,5 в конце 1994 г. до 11,2 в конце 1999 г. Причем с 1998 г. число государственных предприятий и организаций и, соответственно, их доля в общем числе предприятий и организаций стало уступать вкладу муниципальных предприятий и организаций.

К прочим формам собственности относятся смешанная российская, собственность иностранных юридических лиц и граждан, а также лиц без гражданства. Ў Смешанная российская собственность определяется Госкомстатом РФ, как имущество, принадлежащее на праве собственности российскому юридическому лицу и основанное на объединении имущества различных форм российской собственности.

Разумеется, при такой дефиниции довольно трудно выделить в общей массе хозяйствующих субъектов предприятия и организации с долей государства в капитале, хотя соображения элементарной логики подсказывают, что именно они составляют костяк массива смешанной российской собственности. Вероятно, это соображение привело к принятию изменения N 1199 в Общероссийский классификатор форм собственности ОК-027-99 . Вместо смешанной российской собственности в статистической отчетности должны выделяться смешанная российская собственность с долей федеральной собственности, смешанная российская собственность с долей собственности субъектов РФ, смешанная российская собственность с долей муниципальной собственности, а также прочая смешанная российская собственность без доли государственной собственности о муниципальной в этом контексте почему-то ничего не сказано. Тем не менее, на сегодняшний день официальная российская статистика использует категорию смешанной российской собственности без этих дополнительных классификаций.

Разумеется, вышеприведенное распределение предприятий и организаций по формам собственности ни в коей мере не отражает вклад того или иного сектора экономики в результаты хозяйственной деятельности. Несмотря на осуществление широкомасштабной программы приватизации и бурное развитие частного капитала в 90-е гг. государство продолжало сохранять серьезные имущественные позиции в экономике.

Однако основной формой их реализации в настоящее время являются не предприятия государственной и муниципальной собственности, как таковые, а участие государства в капитале ранее приватизированных предприятий, которые в основном и составляют смешанную российскую собственность. Оценка структуры ВВП по формам собственности является отдельной большой проблемой, выходящей за рамки данного исследования.

Тем не менее, для характеристики той роли, которую играет в российской экономике смешанная собственность, можно воспользоваться следующими показателями.

В 1999 г. предприятия смешанной российской собственности без иностранного участия, составляя около 5 всех промышленных предприятий и располагая примерно 39 численности промышленно-производственного персонала, произвели более половины всего объема промышленной продукции.

Примерно таков же был удельный вес смешанной российской собственности в обороте оптовой торговле.

В строительстве роль была менее значительна, но все же довольно весома 28 всего объема подрядных и 31,5 - проектно-изыскательских работ.

Ввиду того, что во многих случаях права собственности государства приобрели закамуфлированную форму пакетов акций долей, паев в предприятиях со смешанным капиталом, для правильного понимания хода и дальнейших перспектив рыночных реформ в России представляется важным уделить особое внимание этой форме собственности.

Ее становление, как показано выше, было обусловлено многочисленными решениями органов государственного управления по особенностям акционирования и приватизации во многих секторах хозяйства, объектом которых выступали крупные и средние предприятия, превращавшиеся после процедур корпоратизации в акционерные общества АО . Особенности функционирования государственных холдингов и управления ими Напомним, что основной мотивацией для органов государственного управления при создании холдингов явилось стремление к сокращению количества потенциальных объектов управления пакетов акций, паев, долей или целых предприятий, более квалифицированный контроль, над которыми в принципе могут обеспечить специально создаваемые структуры, работающие на постоянной основе. На первый план при таком подходе выходила проблема управления самими этими структурами.

Крупные холдинги, начавшие формироваться осенью 1992 г. специально для управления некоторыми отраслями экономики прежде всего, в топливно-энергетическом комплексе см. п. 2.2 можно рассматривать, как частный случай реализации делегирования правомочий по управлению государственной собственностью в корпоративный сектор, при котором на федеральном уровне подробно определялся порядок представительства государства в руководящих органах этих структур.

В Указах Президента РФ, посвященных их созданию 1992 г. он выглядел следующим образом.

Правительство РФ получило право утверждать весь состав руководящих органов госпредприятий Роснефть и Росуголь, акционерных компаний Транснефть , Транснефтепродукт , ЛУКойл , ЮКОС , Сургутнефтегаз в 3 последних только на момент их образования, назначать Генеральных директоров Президентов остальных нефтяных компаний и РАО ЕЭС России. В органы управления этих структур, а также РАО Газпром, включались назначенные Правительством представители государства, которыми обычно были высокопоставленные сотрудники ГКИ РФ, Министерств топлива и энергетики, экономики, финансов, Государственного комитета по антимонопольной политике. В РАО Газпром полномочия по управлению принадлежащими государству акциями передавались Совету директоров, а в РАО ЕЭС России 30 голосов по этой категории акций передавались органам приватизации комитетам по имуществу субъектов Федерации пропорционально объемам потребления электроэнергии.

Дивиденды, получаемые по закрепляемым в федеральной собственности акциям холдингов, оставались в распоряжении РАО ЕЭС России и указанных в данном абзаце нефтяных и нефтетранспортных компаний - в полном объеме, РАО Газпром - не менее 50 , в прочих АО в нефтяной промышленности, пакеты акций которых передавались госпредприятию Роснефть - поступали в распоряжение этого предприятия.

Помимо принудительной интеграции целых предприятий и включения в уставной капитал холдингов контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ на основании серии специальных указов Президента РФ в конце 1992 г. произошла передача федеральных пакетов акций многих других предприятий в электроэнергетической, нефтяной и угольной отраслях в управление РАО ЕЭС России и тогда еще государственным предприятиям Роснефть , Росуголь. Несколько позже в отношении госпредприятия Росуголь и РАО ЕЭС России эти полномочия были конкретизированы соответственно в распоряжениях ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р, утвердивших Типовые договора о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности.

Этими документами Росуглю и РАО ЕЭС России вменялось осуществление прав акционера в пределах имеющихся пакетов акций без права продажи или иного отчуждения, получать дивиденды с их направлением на производственное и социальное развитие своих отраслей при возмещении расходов, связанных с коммерческим управлением, в размере установленном Правительством РФ , взаимодействие с Правительством РФ включая внесение предложений о продаже акций, для Росугля - также и предложения по господдержке отрасли и контроль за их использованием. При этом ГКИ РФ брал на себя обязательство не допускать вмешательства в действия субъектов коммерческого управления.

В этой связи весьма интересно, что в упоминавшихся выше Типовых договорах о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности, утвержденных распоряжениями ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N 284-р и от 12 июля 1994 г. N 1910-р по Росуглю и РАО ЕЭС России, говорилось о доверительном характере договоров ст. 2 но не о доверительной собственности, несмотря на наличие нормативно-правовой базы, или доверительном управлении, как в случае с компанией Росмясмолторг, подчеркивалось особое доверие государства к субъектам соглашений, которые обязывались действовать тем способом, который является наилучшим для интересов Российской Федерации. Сравнительно новым способом управляющего воздействия государства на крупные холдинги с участием государства в капитале головной компании, потенциал которого пыталась активизировать власть в 1997-1998 гг явились коллегии представителей государства.

К этому времени коллегии представителей государства действовали в АО Росгазификация и РАО ЕЭС России позднее эта практика была распространена и на холдинг Связьинвест. В РАО ЕЭС России коллегия представителей государства была образована еще по Указу Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1334, но действовала во многом формально, не проходя персонального обновления.

Несмотря на высокую степень конфликтности, оно состоялось, придав новое качество деятельности этой естественной монополии и обсуждению планов ее реформирования. Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение сразу нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало РАО Газпром. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. N 478 такой же орган представительства интересов государства в 1997 г. учреждался и в РАО Газпром. Он должен был действовать в рабочих органах РАО на основании решения, принимаемого большинством голосов и зафиксированного в протоколе, руководствуясь Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426. В том же году был реализован и другой аспект политики государства с руководством корпорации был подписан новый трастовый договор на доверительное управление 35 акций из 40 , принадлежавших на тот момент государству с учетом ограничений, предусмотренных п. 3 вышеупомянутого Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. 1660. Напомним, что после продления срока закрепления в государственной собственности 40 пакета акций Указ Президента РФ от 20 марта 1996 г. N 399 российское правительство стало рассматривать вопрос о продлении договора о доверительном управлении, несмотря на действие между правительством и РАО договора об учреждении доверительной собственности. До определенной степени аналогичный подход был использован при преобразовании в мае 1998 г. Главного военно-строительного управления МО РФ в акционерную холдинговую компанию Главное всерегиональное строительное управление Центр. Создание холдинга при закреплении в федеральной собственности 25,5 акций головной компании было дополнено передачей ей в доверительное управление пакеты акции 25 12 строительных управлений и прочих организаций, ранее входивших в управление.

С холдингами, так или иначе, связан целый ряд важных фрагментов государственной политики в области управления государственными пакетами акций в период после завершения массовой приватизации персональные назначения в Советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ РАО Газпром , РАО Норильский никель, установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров в нефтяных компаниях - по постановлению Правительства РФ, в РАО ЕЭС России и АО Росгазификация - по решению коллегии представителей государства, укрепление того или иного предприятия холдинга с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий включение в уставной капитал Связьинвеста перед продажей блокирующего пакета его акций контрольных пакетов акций АО Ростелеком , Центральный телеграф, некоторых других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний. Однако все они не носили системного характера, а были скорее эпизодами, которые после 1994 г. все чаще несли на себе печать лоббирования интересов различных финансово-политических группировок в центре и на местах.

Отдельной проблемой, наложившей сильный отпечаток на процесс управления государственной собственностью в корпоративном секторе, являются взаимоотношения центра и регионов. 2.2