Принципы производства и назначения административного наказания

Принципы производства и назначения административного наказания. Глава 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает правила назначения наказаний за совершение административных правонарушений.

Прежде всего – это пределы назначения административного наказания.

Применительно к наказаниям, которые могут быть назначены за совершение нарушения таможенных правил к таким видам административных наказаний, как “административный штраф” и “конфискация”. Согласно ч. 2 и 3 ст. 3.5 КоАП России пределы назначения административного штрафа определяются следующим образом: размер административного штрафа не может быть менее одной десятой МРОТ; размера административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать двадцать пять минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - одну тысячу минимальных размеров оплаты труда; размер административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать двадцать пять минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - одну тысячу минимальных размеров оплаты труда.

В абзаце 2 ч. 3 ст. 3.5 КоАП России содержится исключение из общего правила: административный штраф за нарушение таможенного, законодательства РФ может быть установлен с превышением размеров, указанных в абзаце первом настоящей части, но не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - пять тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Однако, анализ составов административных правонарушений, содержащихся в гл. 16 КоАП России, показывает, что санкций, предусматривающих за нарушение таможенных правил назначение административного штрафа в размере превышающем пределы, установленные абзацем 1 ч. 3 ст. 3.5, КоАП России не содержит.

Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов (ч.4 ст. 3.5 КоАП России). Согласно ч. 2 ст. 3.7 КоАП России конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях вводит институт единого срока давности привлечения к ответственности для всех видов административных наказаний.

Согласно чч. 1 и 2 КоАП России постановление по делу об административном правонарушении в области таможенного дела не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (для оконченных составов), года со дня обнаружения административного правонарушения (для длящихся составов). Таможенным кодексом РФ срок наложения взысканий устанавливался лишь для трех видов: предупреждение, штраф, отзыв лицензии и квалификационного аттестата и составлял в случае привлечения физического или должностного лица два месяца, а в случае привлечения лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридического лица – шесть месяцев со дня обнаружения правонарушения (ч. 1 ст. 247 ТК РФ). Такое правило зачастую ухудшало положение физических лиц, совершивших нарушения таможенных правил, если к моменту рассмотрения дела двухмесячный срок наложения взыскания в виде штрафа истек.

В этом случае применялось взыскание стоимости товаров и транспортных средств, являвшихся непосредственными объектами правонарушения, которое, будучи неделимой санкцией, не позволяло применить ст. 239 ТК РФ и назначить взыскание ниже низшего предела, чем установлено Кодексом, либо применялась конфискация товаров.

Кроме того, столь короткий срок наложения взыскания (два месяца) позволял физическим лицам, намеренно уклоняющимся от явки в таможенные органы и дачи объяснений по делу, уходить от ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных рядом статей ТК РФ, ответственность за совершение которых установлена только в виде штрафа. Сроки наложения остальных видов взысканий Таможенным кодексом установлен не был. В 2001 году Конституционным судом такие сроки были установлены: сроки наложения взысканий в виде конфискации товаров и взыскании стоимости товаров составил три года со дня совершения правонарушения (для оконченных составов) либо со дня обнаружения (для длящихся составов). Введение КоАП России единого срока давности привлечения к административной ответственности для всех видов наказаний существенно упростило привлечение к административной ответственности лиц, намеренно уклоняющимся от явки в таможенные органы и дачи объяснений по делу, но не решило проблему невозможности наложения взыскания ниже низшего предела, чем предусмотрено Кодексом – КоАП России не содержит нормы, аналогичной ст. 239 ТК РФ. Отсутствие в КоАП России статьи, предусматривающей возможность назначения административного наказания ниже низшего предела, чем предусмотрено санкциями статей Кодекса, с учетом обстоятельств дела, снижающих степень общественной опасности деяния, а также личность виновного, представляется не до конца продуманным решением.

Дело в том, что гл. 16 КоАП России содержит ряд составов административных правонарушений, санкции за совершение которых не соразмерны общественной опасности деяния и размеру вреда, причиненного экономическим интересам РФ. Так, статьей 16.3 КоАП России, устанавливающей ответственность за перемещение товаров и транспортных средств с несоблюдением мер по защите экономических интересов РФ и других ограничений, предусмотрено назначение наказания в виде административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на должностных лиц - от тридцати до сорока минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой; на юридических лиц - от трехсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда с конфискацией предметов административного правонарушения или без таковой.

В массе случаев сумма административного штрафа значительно превышает стоимость предметов правонарушения, что не отвечает принципам соразмерности правонарушения и наказания.

То же самое можно сказать и о ч. 1 ст. 16.18 КоАП России – в части невывоза товаров и транспортных средств за пределы таможенной территории РФ, если такой вывоз является обязательным.

Ситуация еще более осложняется, когда лицо, совершившее правонарушение является пенсионером или в силу малообеспеченности не в состоянии оплатить административный штраф в размере, предусмотренном КоАП России.

Единственным выходом из такого положения представляется освобождение от административной ответственности в силу малозначительности совершенного правонарушения (ст. 2.9 КоАП России), однако встречается большое количество случаев, когда основания считать правонарушение малозначительным отсутствуют.

Следует заметить, что в КоАП России, как и в ТК РФ не установлены критерии малозначительности.

Установление таких критериев упорядочило бы применение ст. 2.9 КоАП России.

Согласно ч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП России при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, при назначении административного наказания юридическому лицу – характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии со ст. 4.2 КоАП России смягчающими ответственность за совершение административного правонарушения являются: раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда; совершение административного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение административного правонарушения несовершеннолетним; совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.

Данный перечень не является исчерпывающим, должностное лицо, рассматривающее дело вправе признать смягчающими ответственность и иные обстоятельства, не предусмотренные КоАП России.

Перечень же обстоятельств, отягчающих ответственность за совершение административного правонарушения, напротив, носит исчерпывающий характер: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, предусмотренный статьей 4.6 настоящего Кодекса; вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения; совершение административного правонарушения группой лиц; совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.

В соответствии с ч. 2 ст. 4.4 КоАП России в случае, если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции.

Анализ ст. 4.4. КоАП России позволяет сделать вывод о противоречии части 2 части 1 этой же статьи, согласно которой, при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Совершенно неясно, каким образом при отсутствии института соединения дел может быть вынесено решение в пределах одной санкции, если по каждому делу согласно ст. 29.9 и 29.10 должно быть вынесено постановление четко установленного вида: о наложении взыскания либо о прекращении производства по делу. Кроме того, возникает вопрос, в каких пределах санкции: санкции одного вида или же речь идет о размере наказания, должны быть наложены взыскания.

Приведем пример.

В один день рассматриваются три дела об административном правонарушении в отношении ООО “Д” по ст. 16.12 КоАП России.

Санкцией ст. 16.12 предусмотрено назначение административного штрафа для юридических лиц в размере от тридцати до пятидесяти МРОТ. В данном случае невозможно назначение наказания не выходя в совокупности за верхний предел санкции, даже, если назначать наказание по низшему пределу санкции.

В случае же, если законодатель имел в виду не размер, а вид санкции (например – только административный штраф по всем делам, которые одновременно рассматриваются без применения по отдельным делам конфискации товаров), то возникает вопрос о целесообразности такой нормы.

Описанные проблемы нуждаются в своем скорейшем разрешении, ибо их наличие существенно затрудняет принятие правильных решений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (а некоторые – по всем видам дел об административных правонарушениях) и исключает единообразное применение закона. С учетом положений ч. 1 ст. 1.7 КоАП России по какому закону следует квалифицировать административные правонарушения, совершенные до вступления в силу КоАП России.

В соответствии с частью 1 статьи 1.7 КоАП России лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения правонарушения.

Часть 2 указанной статьи устанавливает, что закон, смягчающий административную ответственность либо иным образом улучшающий положение лица, привлекаемого к ответственности, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу. Это корреспондирует со статьей 54 Конституции Российской Федерации, согласно которой, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

Исходя из того, что законодатель устанавливает правила действия во времени закона, не длящиеся правонарушения, совершенные до 01.07.2002, а также длящиеся правонарушения, прекращенные в силу объективных обстоятельств либо действий самого лица до 01.07.2002, но которые были обнаружены таможенными органами после указанной даты, подлежат квалификации по статье Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК России) как Закона, действовавшего во время совершения правонарушения. Однако, если КоАП России по сравнению с ТК России смягчает административную ответственность, то в соответствии с частью 2 статьи 1.7 КоАП России указанные правонарушения подлежат квалификации по соответствующей статье КоАП России.

Таким образом, собранные по указанным делам о нарушении таможенных правил доказательства будут являться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении.

Кроме того, такие доказательства по делам о нарушении таможенных правил получены в соответствии с процессуальным порядком, предусмотренным действовавшим на тот момент законодательством, соответствуют критериям относимости и допустимости и подлежат приобщению в качестве доказательств к возбужденному в соответствии с КоАП России делу. Повторного производства процессуальных действий в рассматриваемых случаях не требуется.

Анализ норм об ответственности за нарушения таможенных правил, предусмотренных ТК России и КоАП России, позволяет выделить основные варианты соотношения установленных в них санкций и с учетом этого предложить следующие критерии определения подлежащего применению закона. 1. Если и в статье ТК России, и в статье КоАП России установлено только основное взыскание (наказание) в виде штрафа, исчисляемого одинаково, то: а) при равных верхних пределах подлежит применению статья, устанавливающая наименьший нижний предел; б) при равных нижних пределах подлежит применению статья, устанавливающая наименьший верхний предел; в) при разных нижних и верхних пределах: - если и верхний, и нижний пределы санкции, установленной одной статьей, превышают пределы, предусмотренные другой статьей, то применяется последняя статья; - если нижний предел санкции одной статьи меньше, а верхний предел больше, чем пределы санкции другой статьи, то применяется статья, устанавливающая наименьший нижний предел, но штраф налагается в пределах санкции статьи с наименьшим верхним пределом.

Например, ТК России предусматривает санкцию от 2 до 10 МРОТ, а КоАП России - от 3 до 5 МРОТ. В этом случае применению подлежит статья ТК России, но взыскание может налагаться в размере не более 5 МРОТ. 2. Если одной статьей установлен штраф в процентах от стоимости непосредственного объекта (предмета) правонарушения (либо возможность выбора между штрафом в процентах от стоимости и штрафом в МРОТ) или в процентах от суммы неуплаченных таможенных платежей, а другой - штраф, исчисляемый в МРОТ, независимо от того, предусмотрено ли статьями дополнительное взыскание (наказание) в виде конфискации или взыскания стоимости товаров (транспортных средств), то применяется последняя статья.

Если статьей ТК России установлена возможность выбора между штрафом в процентах от стоимости непосредственного объекта правонарушения и штрафом в МРОТ, а статьей КоАП России - штраф в процентах от стоимости предмета правонарушения, то применяется статья ТК России.

Предлагаемый подход обусловлен в первую очередь общей позицией законодателя, устанавливающего в КоАП России возможность наложения наказания в виде штрафа, исчисляемого в процентах от стоимости предмета правонарушения или от суммы неуплаченных таможенных платежей, только за правонарушения наибольшей степени общественной опасности, одновременно предусматривая для менее тяжких правонарушений санкцию со строго фиксированными пределами, не ставя размер наказания в зависимость от стоимости предмета правонарушения (или от размера неуплаченных платежей). 3. Если одна статья предусматривает помимо штрафа возможность наложения предупреждения, а другая нет, то: а) при равных размерах штрафа применяется статья, предусматривающая возможность наложения предупреждения; б) при разных размерах штрафа применяется статья, предусматривающая предупреждение, но штраф налагается в пределах санкции статьи с наименьшим верхним пределом. 4. Если обе сопоставляемые статьи предусматривают помимо штрафа возможность наложения предупреждения, то определение смягчающей ответственность статьи производится на основании критериев, приведенных в пункте 1. 5. Если санкциями статей предусмотрена возможность наложения дополнительного взыскания (наказания) в виде конфискации или взыскания стоимости товаров, следует исходить из соотношения минимально и максимально возможного размера взыскания (наказания) по каждой статье, руководствуясь при сравнении критериями, приведенными в пункте 1. При этом для определения минимального и максимального пределов санкции дополнительного взыскания (наказания) следует условно рассматривать как дополнительные 100% стоимости непосредственного объекта (предмета) правонарушения.

Например, при сравнении санкций статьи 278 ТК России (штраф 100% - 300% с обязательной конфискацией или взысканием стоимости) и статьи 16.1 КоАП России (штраф 50% - 300% с конфискацией или без или только конфискация) предложенная схема показывает, что по статье 278 ТК России условно могло налагаться взыскание от 200% (100% штраф + 100% обязательная конфискация) до 400% (300% штраф + 100% конфискация) стоимости непосредственного объекта правонарушения, а по статье 16.1 КоАП России –от 50% до 400% (300% штраф + 100% конфискация) стоимости предмета правонарушения.

Таким образом, учитывая подход, изложенный в пункте 1, статья 16.1 КоАП России смягчает ответственность.

Если санкция статьи ТК России предусматривает возможность наложения дополнительного взыскания в виде отзыва лицензии или квалификационного аттестата, то применяется статья КоАП России, не предусматривающая такого дополнительного наказания.

Исключение отзыва лицензии или квалификационного аттестата из перечня видов административных наказаний должно рассматриваться как обстоятельство, во всяком случае улучшающее положение лица, привлекаемого к ответственности, поскольку с учетом специфики данного вида взыскания лицо на определенный период времени лишалось возможности осуществлять определенную деятельность в таможенной сфере (а например, юридическое лицо зачастую создается именно для целей осуществления этой деятельности).