Государственное регулирование транспортной деятельности

Государственное регулирование транспортной деятельности. Одним из первых мероприятий Министерства транспорта Российской Федерации по формированию системы регулирования транспортной дея¬тельности на территории республик в условиях перехода к рынку стало соз¬дание Российской транспортной инспекции (РТИ) - органа, призванного осуществлять лицензирование транспортных и сервисных предприятий, входящих в транспортно-дорожный комплекс республики, контролировать выполнение транспортного законодательства и требований, налагаемых выданными лицензиями, а также осуществлять ряд других функций, свя¬занных с обеспечением нормального функционирования рынка транспорт¬ных услуг.

РТИ является органом принципиально нового типа, деятельность кото¬рою не имеет аналогов в отечественной практике управления транспортом.

Первоначальной задачей подразделений РТИ было лицензирование транспортной деятельности. При этом за процессом лицензирования не просматривались, да и не могли просматриваться основные функции орга¬нов РТИ: - ограничение либо стимулирование притока транспорта в те или иные сектора регионального рынка транспортных услуг; - определение дополнительных льгот и формирование особых усло¬вий для предприятий и предпринимателей, осуществляющих соци¬ально значимые перевозки; - применение к транспортным предприятиям санкций при нарушении требования лицензирования и др. Это предопределили следующие объективные причины: Во-первых - отсутствие у государственных служащих и работников аппарата органов управления транспортом опыта регулирования деятель¬ности транспортных предприятий вне системы прямого ведомственного или местного партийно-административного подчинения.

Важную роль играет и отсутствие у работников самих транспортных предприятий при¬вычки к существованию вневедомственного непрямого регулирования транспортной деятельности. Во-вторых - отсутствие объективной базы данных для оценки теку¬щего состояния транспортных рынков как в части оценки текущего состоя¬ния транспортных рынков и оценки реального спроса на транспортные услуги, так и в части определения фактических провозных возможностей различных транспортных предприятий.

Отсутствие также методов опера¬тивной оценки состояния спроса и предложения на транспортном рынке.

В-третьих - слабое правовое обеспечение транспортно-коммерческой деятельности и несоответствие действующих транспортных правил и уста¬вов изменяющимся экономическим условиям.

В хозяйственном законода¬тельстве нет сейчас полного набора актов, которые бы непосредственно определяли коммерческий статус транспортных предприятий в условиях формирования рынка.

Кроме того, необходимо учитывать, что для отече¬ственной хозяйственной практики традиционным является несоответствие между действующим законодательством и практической деятельностью транспортных предприятий и клиентуры.

Предприятия ориентируются, прежде всего, не на законы, подзаконные и ведомственные акты, а на сло¬жившуюся хозяйственную практику.

Отсутствует и навык разрешения кон¬фликтов между предприятиями "цивилизованными" юридическими право¬выми средствами.

Обращение в арбитраж или в суд рассматривается как чрезвычайное происшествие и сопровождается обычно обострением кон¬фликта, приводящего впоследствии к нарушению или полному разрыву хо¬зяйственных взаимоотношений между предприятиями. В-четвертых - существование в регионах органов, которые так или иначе уже осуществляют практическое регулирование транспортной дея¬тельности. В первую очередь, это транспортные подразделения местной администрации, а также, в известной степени, ТПО автомобильного тран¬спорта общего пользования, которые, несмотря на свой объективно произ¬водственный характер, тем не менее, всегда работали в контакте с местны¬ми властями и стремились за счет имеющихся административных рычагов способствовать решению конкретных транспортных проблем региона.

В некоторых регионах уже созданы или создаются новые органы транспорт¬ной администрации (транспортные департаменты), особые структуры типа служб единого заказчика транспортных услуг. В ряде мест существуют межведомственные координационные органы, призванные способствовать нормальной работе транспорта.

По мере развития рыночной экономики в РФ и устранения вышепере¬численных причин, тормозящих развитие системы государственного регу¬лирования, функции и задачи РТИ значительно расширятся. При этом важнейшими из них будут следующие: 1. Разработка правил допуска новых предприятий к работе в различ¬ных секторах рынка. В мировой практике подобные правила сводятся ино¬гда лишь к простой регистрации.

Однако чаще всего при подаче заявки на лицензии существует принципиальная возможность отказа, связанная с двумя основными причинами. Первой причиной является существование таких секторов транспорт¬ного рынка, где предложение и так уже превышает спрос. Поэтому появление там таких новых конкурирующих предприятий является нецелесооб¬разным, и органы государственного регулирования должны ограничивать появление новых предприятий в данном секторе рынка. Подобная ситуация для отечественного автотранспортного рынка пока в целом нехарактерна, хотя отдельные виды перевозок с высокой конкуренцией уже существуют. Другим возможным мотивом отказа предприятию или предпринима¬телю в выдаче лицензии может быть его несоответствие определенным тре¬бованиям (платежеспособность, репутация предпринимателя, его профес¬сиональная пригодность, наличие необходимой технической базы и т.д.). Эти требования направлены, в конечном счете, на достижение главной цели регулирования транспортной деятельности: клиентура должна получать достаточное и квалифицированное транспортное обслуживание. 2. Непосредственное осуществление деятельности по допуску новых предприятий на различные сектора транспортного рынка или расширение прав действующих предприятий (лицензирование транспортной деятель¬ности). В настоящее время основным содержанием деятельности региональ¬ных отделений РТИ является именно непосредственное лицензирование ав¬товладельцев, и большинство практических вопросов, возникающих у со¬трудников инспекций, касается техники лицензирования. 3. Контроль выполнения транспортными предприятиями требований, налагаемых на них выданной лицензией, и применение предусмотренных законодательством санкций в случае нарушения этих требований.

В данном случае должно проверяться, прежде всего, соответствие деятельности пред¬приятия тем требованиям, которые определены выданной ему лицензией.

На органы РТИ также возложены определенные контрольные функ¬ции, причем задача эта является чрезвычайно важной и непростой.

По-видимому, как и в большинстве развитых стран, контрольная деятельность РТИ должна осуществляться по трем основным направлениям: - контроль на линии.

В основном, это проверка наличия на автомо¬биле лицензионной карточки и соответствия вида лицензии выполняемой в данный момент перевозке. Этот метод контроля невозможен без содействия органов ГАИ, что и предусмотрено положением о транспортной инспек¬ции; - контроль на предприятиях. Это могут быть как плановые, так и ра¬зовые проверки предприятий-автовладельцев, цель которых - уточнить или подтвердить соответствие предприятия требованиям, налагаемым на него выданной лицензией.

Данный контроль ни в коем случае не должен дубли¬ровать контроль финансовых, санитарных и других контрольных органов, однако может осуществляться комплексно во взаимодействии с этими ор¬ганами; - проверка жалоб клиентуры или конкурирующих предприятий. За¬рубежный опыт показывает, что этот канал получения информации о на¬рушениях правил транспортного обслуживания является наиболее эффек¬тивным. Несомненно, работа по "жалобам" станет одним из основных ви¬дов деятельности органов РТИ, как только клиентура поймет, что тран¬спортная инспекция стоит на страже ее интересов и в состоянии применить реальные санкции, а предприятия транспорта убедятся в возможностях РТИ по недопущению недобросовестной конкуренции и защите законных прав действующих перевозчиков. 4. Контроль ценообразования и применения тарифов. Данная функ¬ция является одной из важнейших.

К сожалению, нынешняя кризисная си¬туация характеризуется общим ослаблением контроля за финансовой дис¬циплиной, отсутствием четких инструкций по применению тарифов и вы¬нужденным (вследствие роста цен на все ресурсы) повсеместным освобож¬дением транспортных тарифов.

Результатом является практически бесконтрольное ценообразование на транспорте, причем в ряде случаев увеличе¬ние цен на транспортные услуги значительно превышает необходимую ве¬личину. Видимо, в перспективе будет создана новая тарифная система, сочетающая централизованный контроль за общим уровнем тарифов с доста¬точной свободой формирования тарифов в конкретных регионах, на от¬дельных видах перевозок, конкретными предприятиями. 5. Налоговое регулирование транспортной деятельности.

Налоги, в отличие от тарифов, уровень которых важен и для клиентуры, и для тран¬спортных предприятий, являются рычагом "однонаправленного" воздей¬ствия и применяются для стимулирования выполнения определенных видов деятельности или же, напротив, для "ограждения" тех секторов рынка, где уровень конкуренции излишне высок.

Налоговая система Российской Федерации, как и система тарифов, находится в стадии формирования. Однако уже сейчас законодательство представляет региональным органам власти возможность определенного "маневра" с помощью местных налогов. Это означает, что региональные отделения РТИ в принципе получают возможность участия в подготовке решений об изменении местного налогообложения транспортных пред¬приятий с учетом специфики их работы, важности для региона выполняе¬мых перевозок и т.д. 6. Контроль и анализ транспортного обслуживания в различных сек¬торах рынка.

Эта задача является в настоящее время чрезвычайно важной для всей системы регулирования транспортной деятельности в Российской Федерации, а может быть и первоочередной. Дело в том, что отечественная транспортная статистика никогда не была ориентирована на анализ соотношения спроса и предложения на транспортном рынке и информировали. в основном, об объемных показателях работы транспорта.

Между тем, для подготовки целенаправленных решений в области регулирования транспортной деятельности совершенно необходима достоверная информация о потребностях в транспортных услугах и степени их удовлетворения. В получении данных о состоянии транспортного обслуживания на местах региональным отделениям РТИ будет принадлежать ведущая роль. При этом, помимо анализа официальной отчетности и статистики, тран¬спортный инспектор должен иметь представление о состоянии транспортного обслуживания на важнейших секторах транспортного рынка своего региона, составляя точную картину на основе своего общения с транспортниками, клиентурой, представителями властей и т.д. Новая система официальной отчетности транспортных предприятий, как и методика анализа соотношения спроса и предложения в различных секторах транспортного рынка, находятся еще в стадии разработки.

Тем не менее, в практике работы отделений РТИ могут использоваться простей¬шие методические приемы для анализа состояния транспортного рынка. 7. Финансирование отдельных проектов в области транспорта, имеющих общегосударственное значение, а также оказание государственной помо¬щи различным предприятиям в обеспечении такого финансирования.

Практика развитых стран показывает, что финансовые ресурсы, не¬обходимые для обустройства транспортных систем (дорог, терминалов, ав¬товокзалов и т.д.) не всегда оказываются доступными даже для крупных тран¬спортных предприятий.

В России сегодня из-за резкого падения финансовых возможностей предприятий эта проблема стоит чрезвычайно остро. Разумеется, региональные отделения РТИ не обладают ресурсами для финансирования развития транспортных систем. Однако в тех ситуациях, когда при обсуждении местного бюджета решается вопрос о размерах и структуре ассигнований на развитие регионального транспорта (строительство автовокзала, улучшение дорог и мостов и т.д.), транспорт¬ной инспекции должна быть предоставлена возможность дать свое обосно¬вание по поводу того, какие объекты с учетом сложившейся транспортной ситуации должны финансироваться в первую очередь. 8. Покрытие текущих убытков транспортных предприятий, повыше¬ние рентабельности которых за счет самоокупаемости является по тем или иным соображениям невозможным (дотации транспортным предприятиям). Чаше всего объектами дотации являются системы городского пасса¬жирского транспорта, рентабельность которого не может быть обеспечена при разумном уровне цен. В развитых странах соответствующая дотация предусматривается как на уровне государственного бюджета, так и на уровне местных бюджетов.

Величина соответствующих ассигнований со¬гласовывается центральными и региональными властями.

Роль отделения транспортной инспекции в данном случае та же, что и в решении вопросов о финансировании развития транспорта. 9. Разработка и контроль выполнения экологических стандартов.

Данная функция государственного регулирования приобрела особую акту¬альность в последние годы, когда общепризнанной стала значительная роль транспорта в загрязнении окружающей среды (считается, что на его долю приходится более трети всех загрязнений). Задача региональных отделений РТИ при осуществлении данной функции заключается в контроле за экологическим состоянием транспорт¬ных предприятий. 10. Разработка и контроль выполнения норм безопасности труда на транспорте и технических стандартов безопасности.

Участие региональных отделений РТИ при реализации данной функ¬ции заключается в организации совместно с органами ГАИ системы кон¬троля за соблюдением установленных норм и стандартов. 11. Разработка и применение административно-экономических мер по экстренной концентрации транспортных ресурсов в чрезвычайных ситуа¬циях. Государство должно иметь "механизмы" для оперативного привлече¬ния провозных возможностей различных видов транспорта для ликвидации последствий катастроф, стихийных бедствий, обеспечения убор¬ки урожая, завоза грузов на Север, а также для проведения подготовитель¬ных мероприятий в "особом периоде". В период административно-командного управления транспортом проблема привлечения транспорта в экстренных ситуациях решалась адми¬нистративными предписаниями транспортным предприятиям.

В настоящее время еще предстоит выбрать механизмы нового типа, сочетающие адми¬нистративно-правовые рычаги со средствами экономического стимулиро¬вания и полной компенсацией дополнительных издержек транспорта.

Ре-тональные транспортные инспекции, взаимодействуя с местными властя¬ми, должны помогать в поиске и отработке таких механизмов с учетом конкретных особенностей транспортной системы своего региона. Для реализации возложенных на РТИ функций предполагается, что отделения транспортной инспекции предоставляют: Автотранспортным предприятиям: - защиту от появления конкурентов, не имеющих лицензий; - защиту от недобросовестной конкуренции, т.е. пресечение попыток конкурентов получить преимущество на рынке за счет нарушения установленных правил обслуживания; - рассмотрение в качестве арбитражной инстанции конфликтных си¬туаций, возникающих во взаимоотношениях между транспортни¬ками и клиентурой, а также между различными транспортными предприятиями; - информацию транспортным предприятиям о наличии групп клиен¬туры или секторов рынка, где могли бы быть реализованы избы¬точные провозные возможности данного предприятия; - возможность получения официального разрешения на применение повышенных тарифов в тех случаях, когда это объективно соответ¬ствует условиям выполнения перевозок и предусмотрено дей¬ствующими правилами; - обоснование, подготовку и проведение (совместно с органами влас¬ти и вышестоящими органами управления транспортом) мер по экономической, материально-технической и социальной поддержке транспортных предприятий, выполняющих важные социально-экономические функции в данном регионе.

Клиентам А ТП: - гарантии достаточной квалификации транспортников; - обеспечение (совместно с другими органами технического и адми¬нистративного контроля) безопасности и экологической чистоты транспортного процесса; - подготовку и реализацию (совместно с региональными органами власти) мер для привлечения транспортных предприятий в те сек¬тора рынка, где транспортное обслуживание недостаточно; - контроль тарифной дисциплины.

Запрет применения предприятия¬ми неоправданно высоких тарифов или использования прейскуран¬тов, не разрешенных для данного транспорта или региона; - применение в отношении транспортников санкций за отказ в об¬служивании невыгодных клиентов или за другие нарушения правил обслуживания, установленных для данного транспортного пред¬приятия; - выполнение "квазиарбитражиых" функций, то есть рассмотрение в качестве арбитражной инстанции конфликтных ситуаций, возни¬кающих между клиентурой и транспортными предприятиями.

Местным органам власти: - оперативные сведения о решениях Министерства транспорта Рос¬сийской Федерации, касающихся формирования транспортной по¬литики на местах; - объективную информацию о состоянии транспортного обслужива¬ния на территории региона и в отдельных секторах транспортного рынка; - конкретные предложения по изменению условий работы транспорт¬ных предприятий и рациональному использованию местного бюд¬жета для улучшения транспортного обслуживания; - подготовку и совместное обоснование ходатайств в федеральные органы власти о материально-техническом обеспечении решения острых проблем транспортного обслуживания региона; - прямое управление работой транспортных предприятий (за счет применения дополнительных лицензионных требований) в целях обеспечения обслуживания "невыгодных" для транспортников сек¬торов рынка и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; - контроль состояния экологической чистоты и безопасности тран¬спортной системы региона.

Министерству транспорта Российской Федерации: - достоверную общую информацию о состоянии транспортного об¬служивания в регионах; - возможность непосредственного проведения транспортной полити¬ки в регионах республики, а также контроля и анализа эффектив¬ности предпринимаемых мер в области регулирования работы транспорта; - получение опережающей информации о неблагополучии в отдель¬ных секторах рынка и необходимости принятия конкретных мер; - сведения о практическом опыте транспортного регулирования на местах и о наиболее эффективных методах, применяемых, найден¬ных в отдельных регионах - конкретные предложения по совершен¬ствованию действующего лицензирования предприятий, тарифной системы, разделения транспортного рынка на сектора; - информацию об актуальности и "работоспособности" действующих законодательных и нормативно-правовых актов в области тран¬спорта и предложения по их совершенствованию. Необходим определенный период становления, накопления опыта, а также подкрепления всех перечисленных функций РТИ соответствующими административными и правовыми актами, что происходит в настоящее время.