Законодательная основа федерации

Законодательная основа федерации. Особенности формирования индийской федерации во многом предопределили и ее специфику.

Стало очевидным, что для сохра¬нения независимости и целостности страны понадобится сильный центр. Решение социально-экономических проблем в масштабах всей страны со слаборазвитой эко¬номикой и неравномерностью развития регионов, перевод экономики из состояния стагнации на рельсы ускоренного развития с целью постепенной трансформации экономики колониального типа в современную социально-ориентированную могли осуществляться только в условиях сильной центральной власти, тем более что на решение этих проблем Индии были отпущены не столетия, а десятилетия.

Этими соображениями руководствовались авторы конституции. В то же время присутствовало четкое понимание того, что для такой большой и многоликой страны, как новая Индия, унитарная форма правления не годится; при сохранении сильной центральной власти необходимы главные признаки федерализма — дееспособная региональная власть. Ведь регионы, составившие Индийский Союз, в течение очень длительного времени имели свою собственную субкультуру, систему управления, свои традиции и обычаи, образ жизни и т.д. Поэтому было негласное соглашение относительно того, что многими вопросами должны ведать региональные власти.

Решить вопросы будущего устройства страны предстояло Учредительному со¬бранию, созванному в 1946 г. Б. Р. Амбедкар, являющийся крупным специалисто¬м по конституционному праву, возглавил Редакционную комиссию по выработке конституции и по праву считается одним из основных авторов-творцов индийской конституции, отцом или идеологом индийского федерализма.

Представляя проект конституции Учредительному собранию, Амбедкар обра¬щал внимание на то, что в Индии создается федерация. 1-я статья конституции гласит, что Индия учреждается как Союз Штатов. Индии присущи основные черты федеративного государства: 1. Двойная система управления (в унитарном государстве действует только одно правительство — общенациональное, в федеративном — два федеральное и правительство каждого субъекта федерации); 2. Распределение полномочий между властями федерации в целом и властями ее членов; 3. Юридическое верховенство конституции (это значит, что все полномочия - исполнительные, законодательные и судебные, независимо от того, кому они принадлежат — федеральному центру или субъектам федерации, исходят от конституции и регулируются ею); 4. Разделение полномочий между властями обеспечивается тем, что судам предо¬ставляется окончательное право толкования конституции и признания недей¬ствительными решений властей федерации и штатов и их различных органов в случае нарушения ими положений конституции.

Вместе с тем Индия отличается от типичных федераций мира по способу образования и по положению штатов и федерации.

В отличие от федеративного союза американского типа, образованного на основе добровольного соглашения, заключенного между рядом суверенных и независимых государств для управления некоторыми делами в общих интересах, Индия созда¬валась путем превращения унитарного государства, каковым являлась Британская Индия, в федеративное.

Вхождение в нее провинций Британской Индии было обя¬зательным, а княжеств — добровольным. Концепция индийской конститу¬ции предусматривает сильный центр и пользующиеся реальной, но не безграничной автономией штаты. Притом, что полномочия центра и штатов четко разграничены в конституции, контроль над управлением и законодательной деятельностью в штатах осуществляет центр или Союз. Уклон в сторону централизма, считает известный специалист в области конституционного права Д. Д. Басу, явился благом для Индии, так как он помогает сохранять целостность страны в условиях выступлений сил коммунализма и лингвистического шовинизма, в условиях их борьбы за власть, приводящей к беспорядкам, несмотря на средства контроля, которыми располагает центр. Весьма важным принципом индийской федерации является положение консти¬туции, в соответствии с которым штаты не обладают правом отделения от Индии. Этот тезис стал одним из основополагающих принципов индийской консти¬туции и индийского федерализма. 16-я поправка, принятая в 1963 г внесла еще большую ясность в это положение, подчеркнув, что любые действия и выступления, направленные на отделение от Союза не пользуются защитой со стороны консти¬туции.

А это означает, что в случае возникновения угрозы целостности страны, центральные власти располагают целым набором средств для борьбы с ней. В Индии по конституции существует целый «институт чрезвычайного положе¬ния», как принято в кругах юристов называть часть XVIII конституции, которая включает в себя статьи 352-360. При изучении практики применения чрезвычайных мер в Индийской федера¬ции исследователь чаще всего сталкивается с институтом президентского правления, вводимым в одном или нескольких штатах, либо даже на отдельной территории того или иного штата.

В этом случае вся полнота власти передается губернатору штата, назначаемому президентом и действующему от его имени; может быть приостано¬влена деятельность законодательных органов власти и правительства штата.

Все эти меры, а также порядок и сроки введения президентского правления подробно ого¬вариваются в статьях 356-357 конституции.

Позднее были приняты дополнения или поправки, которые в случае необходимости предусматривали возможность введения войск центрального подчинения на территорию субъекта федерации и ведения воен¬ных действий. Хотя случаи применения столь жестких мер редки, тем не менее, они являются своего рода гарантией от реализации центробежных тенденций. Закрепив конституционным образом государственные границы и выработав механизмы, гарантирующие целостность территории Индийского Союза, авторы конституции предоставили широкие полномочия парламенту по приему в Союз и образованию новых штатов, изменению территорий и границ или названий уже существующих штатов.

Действительно, политическая карта Индии за пять десятилетий претерпела зна¬чительные изменения.

В первоначальном тексте конституции речь шла о 27 штатах. Изменения начались сразу после принятия конститу¬ции и происходят и сейчас. В 2000 году, когда у власти находилась коалиция партий во главе с БДП (Бхаратия Джаната Парти), было были образованы три новых штата: Чхаттисгарх на территории штата Уттар Прадеш в Центральной Индии, Уттаркханд на территории штата Мадхъя Прадеш в предгорьях Гималаев и Джаркханд на юге штата Бихар. На сегодняшний день Индийский Союз состоит из 29 штатов: 1. Андхра Прадеш; 2. Аруначал Прадеш; 3. Ассам; 4. Бихар; 5. Дели; 6. Гоа; 7. Гуджарат; 8. Хариана; 9. Химачал Прадеш; 10, Джамму и Кашмир; 11. Карната¬ка; 12. Керала; 13. Мадхъя Прадеш; 14. Махараштра; 15. Манипур; 16. Мегхалайя; 17. Мизорам; 18. Нагаленд; 19. Орисса; 20. Панджаб; 21. Раджастхан; 22. Сикким; 23. Тамилнаду; 24. Трипура; 25. Уттар Прадеш; 26. Западная Бенгалия; 27. Чхаттисгарх; 28. Уттаркханд; 29. Джаркханд и 6 союзных территорий: 1. Андаманские и Никобарские острова; 2. Дадра и Нагар Хавели; 3. Чанди¬гарх; 4. Даман и Диу; 5. Лакшадвип; 6. Пондишери.

Как для Союза в целом, так и для штатов конституция установила парла¬ментскую форму правления британского типа, с которой страна была знакома на протяжении длительного времени.

Во главе исполнительной власти в центре и штатах стоят президент и гу¬бернатор соответственно, которые в обычное время действуют по совету кабинетов министров, главы которых — премьер-министр в центре и главный министр в шта¬те — и являются исполнительной властью.

При этом президент избирается один раз в пять лет путем непрямых выборов — выборными членами парламента и законодательных органов штатов. Губернатор назначается президентом. Премьер-министром и главным министром становятся лидеры победивших на выборах пар¬тии или коалиции, пользующиеся поддержкой большинства членов нижней палаты парламента и законодательного собрания штата соответственно. В конституцию заложен принцип ответственности кабинетов министров перед парламентом и леги¬слатурой штата.

Широкие полномочия президента, предусмотренные конституцией, фактически осуществляются кабинетом министров. Президент, как правило, лишь оформляет решения, принимаемые кабинетом во главе с премьер-министром. Эта практика постепенно превратилась в неписаный конституционный обычай. Однако вокруг фигуры президента и его реальной роли до сих пор существуют разночтения. Одни авторы считают, что по смыслу конституции совет премьер-ми¬нистра обязателен для президента.

В силу парламентской ответственности кабинета президент является лишь номинальным главой государства. Другие утверждают, что «по конституции президент пользуется гораздо более широкими полномочиями, чем номинальный глава государства в парламентской республике». Третьи полагают, что «роль президента в индийской республике не имеет прямых аналогов в других стра¬нах». Президент объявляет чрезвычайное положение в соответствии со статьей 352 конституции в случае угрозы войны или внутренних беспорядков.

Президент может распустить нижнюю палату парламента на период чрезвычайного положения, и тогда вся полнота прав переходит к исполнительной власти. Весьма значительны права президента как главы исполнительной власти и в отношении штатов. В этой связи достаточно точную характеристику индийской конституции дал сам д-р Б. Р. Амбедкар, назвав ее унитарной в чрезвычайных обстоятельствах — таких как война и прочих чрезвычайных условиях, и федеративной в обычное время. Законодательная власть в Союзе принадлежит двухпалатному парламенту в лице нижней палаты, именуемой Народной палатой (Лок сабха), и верхней палаты — Со¬вета штатов (Раджъя сабха). В нижнюю палату выборы проходят один раз в пять лет на основе всеобщего избирательного права.

Индийская верхняя палата избирается на 6 лет, обновляясь раз в два года на одну треть. Выборы в нее проходят косвенным путем с помощью коллегии выборщиков из зако¬нодательных собраний штатов, а 12 членов назначаются президентом из числа лиц, обладающих специальными познаниями или практическим опытом в области лите¬ратуры, науки, искусства и общественной деятельности. Представительство штатов колеблется от 1 до 85 членов в нижней палате и от 1 до 34 - в верхней палате; важную роль в определении числа депутатов играет численность населения в том или ином штате, однако это не является единственным критерием.

Менее населенные штаты пользуются некоторыми преимуществами. Кроме того, резервируется определенное число мест за представителями зарегистрированных каст и племен.

Законодательная власть в штатах осуществляется легислатурой (законодатель¬ным органом) штата. В большинстве штатов существует двухпалатная легислатура. Нижняя палата штата – законодательное собрание – избирается прямым голо¬сованием, как и нижняя палата парламента на основе всеобщего избирательного права. Срок полномочий законодательного собрания установлен в 5 лет. Верхняя палата штата – законодательный совет – так же, как и верхняя палата парламента, избирается косвенным путем сроком на 6 лет, при этом каждые 2 года обновляется одна треть депутатов.

Характерной чертой индийской федерации является четкое размежевание пол¬номочий Союза и полномочий штатов. В особую группу выделены совместные полномочия Союза и штатов. Все эти вопросы оговорены в Приложении седьмом конституции. Компетенция Союза включает обширный перечень из 97 пунктов. Сюда от¬носятся в первую очередь оборона, вооруженные силы, производство вооружений и оборонная промышленность, атомная энергия.

В компетенцию Союза входят отношения с иностранными государствами, заключение международных договоров и соглашений, дипломатические, консульские и торговые представительства, объ¬явление войны и заключение мира, вопросы гражданства, разведка и контрразведка. Союз ведает железными дорогами, шоссейными дорогами общесоюзного значения, речным и морским судоходством, портами общесоюзного значения, воздушными сообщениями и аэродромами, почтой, телеграфом.

В области финансов к компе¬тенции Союза относится денежное обращение, чеканка монет, государственный долг, иностранные займы, резервные банки Индии, целый ряд налогов, таможен¬ные пошлины. Последний пункт перечня оговаривает, что все полномочия, не включенные в список полномочий штатов или совместных полномочий Союза и штатов, так называемые остаточные полномочия, составляют исключительную компетенцию Союза. Перечень вопросов, отнесенных к компетенции штатов, состоит из 66 пунктов.

Он включает обеспечение общественного порядка, полицию (включая и сельскую, и железнодорожную), отправление правосудия, местное самоуправление, здраво¬охранение, образование всех ступеней, за исключением объявленных парламентом учреждений национального значения, пути сообщения с той же оговоркой. Важ¬ное место среди вопросов, относящихся к компетенции штатов, занимает сельское хозяйство, аграрные отношения, а следовательно, и законодательство об аграрных реформах. Однако законы, предусматривающие отчуждение частных земель, подле¬жали утверждению президента.

Перечень вопросов, отнесенных к совместной компетенции Союза и штатов, состоит из 47 пунктов. Он включает уголовное право (за некоторыми исключени¬ями), уголовный процесс, поддержание общественного порядка, законодательство о браке, семье и опеке, значительную часть вопросов гражданского права, эконо¬мическое и социальное планирование, законодательство о профсоюзах, конфликты в промышленности и трудовые конфликты, трудовое законодательство и т.д. «Анализ полномочий Союза и штатов приводит к выводу, что хотя штатам предо¬ставлены довольно широкие права, решающие позиции в области законодательства и управления сохранены за Союзом». Конституция Индии, в отличие от многих других федеративных конституций, признает единое индийское гражданство: штаты не имеют своего гражданства.

Важнейшей проблемой для любой федерации является сведение к минимуму препятствий, мешающих людям разных штатов чувствовать себя гражданами одной страны.

Главным средством достижения этой цели являются гарантии каждому гражданину свободы передвижения и выбора местожительства. Такие гарантии предоставляет статья 19 (пункты «d» и «е»). Не менее важной является свобода коммерческих операций и перемещение товаров из одной части страны в другую. Свобода торговли в Индии обеспечивается статьями 301-307 конституции. Официальным языком Союза был объявлен язык хинди со шрифтом деванагари (ст. 343). Окончательно вопрос о государственном языке не решен и сегодня, теперь их18 (Приложение восьмое Конституции). Гарантом соблюдения конституционных законов выступает судебная власть Ин¬дии, действующая независимо от законодательной и исполнительной власти Союза и штатов.

Важно, что по всей Индии действует одно судебное право, а конститу¬ционный надзор осуществляется Верховным судом Союза и Высшим судом штата. Главный судья Индии и члены Верховного суда, а также главный судья Высшего суда и его члены назначаются приказами президента страны.

Одни и те же консти¬туционные нормы и законы распространяются на всех граждан и должностных лиц, независимо от занимаемого ими положения. Именно конституция во многом помогала сохранять до сих пор целостность Индийского союза. Во-первых, в ней самой заложе¬ны механизмы, предотвращающие его распад, а во-вторых, существует возможность изменения конституции путем внесения поправок, отвечающих требованиям жизни. 1.3.