Государственное регулирование экономики в современной России

Государственное регулирование экономики в современной России. Государственное регулирование экономики Вопрос о возможности и формах государственного влияния на экономиче¬ские процессы всегда был одним из самых сложных и дискус-сионных в эконо¬мической науке и практике.

За последнее время диапазон оценок и подходов в этой области расширился, и под влиянием концепций глобализации мирового хозяйства нередко высказывается мнение о том, что государственные функции в экономике должны неизбежно сужаться.

Данная позиция фактически навязывалась западными экспертами странам постсоциа¬листической зоны на старте рыночных реформ.

Именно этот подход представлялся самым рациональным и «единственно правильным» и российским инициаторам рыночных трансформаций в начале 1990-х гг. В его основе лежала аксиома о якобы «несовместимости» рыночной модернизации с государственным управ¬лением экономикой. В России это обернулось стреми¬тельным уходом государства из экономики.

Замещают ли институты рынка функции государства в экономике? Объ¬ективный анализ мировой практики показывает, что так называемый процесс «разгосударствления» экономики ни в одной из высоко¬развитых стран мира не привел к «уходу» государства из экономики. Более того, фактические материалы о масштабах участия различных госу¬дарств в регулировании экономических процессов своих стран показали, что в среднем именно высокоразвитые страны, т. е. страны с давней ориентацией на рыночные механизмы характеризуются наиболее высокими масштабами расходов на государственное управление. Об устойчивости масштабов использования государственных ресурсов на социально-управленческие цели в различных странах свидетельствует таблица 2.1. Из нее видно, что в России уровень государственных расходов существенно ниже, чем в любой из развитых стран.

Таблица 2.1 Расходы консолидированного бюджета относительно объема ВВП но ряду стран мира (в %) Страна 2000 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. Россия Казахстан Чехия Аргентина Великобритания 26,8 31,6 29,9 27,5 23,2 22,1 23,0 22,6 38,3 41,9 41,6 40,0 - 29,3 28,7 27,1 39,2 41,1 42,5 42,9 Германия Дания Финляндия Франция США Канада Австралия ЮАР Япония 47,4 48,0 48,5 47,3 54,3 55,9 56,0 56,1 49,5 49,3 50,5 50,5 50,6 52,5 53,1 52,9 - 34,6 35,2 34,9 - 38,9 38,4 37,5 34,4 35,7 35.0 35,1 32,1 32,0 32,4 33,5 - 35,5 35,0 - Несмотря на то, что в конце XX в. уровень затрат на государственные нуж¬ды у нас был значительно ниже уровня, характерного для большинства разви¬тых стран (составляя порядка 27-29% к ВВП), в официальных проектировках правительства тех лет продолжали настойчиво выдвигаться задачи дальнейшего снижения соответствующих рас¬ходов государственного бюджета с доведением их до 22-23% к ВВП, т. е. ниже планки, характерной в среднем для слаборазвитых стран.

Это было фак¬тическим отстранением государства от функций управления экономикой и об¬ществом. Сегодня среди экспертов и политиков нарастает убеждение в необходимо¬сти перехода к более работоспособной системе государственного управления.

И это связано с назревшими коррективами в содержании и на¬правленности экономического курса.

Под влиянием требований времени Министерство экономического разви¬тия и торговли РФ при формировании программы социально-экономического развития на 2007-2009 гг. впервые на официальном уровне признало настоя¬тельную необходимость «смены модели экономического развития в сторону усиления факторов инновационного роста, активизации энергосбережения, значительного увеличения инвестиционной активности». С такой постановкой задачи можно согласиться, если за этим будут стоять адекватные действия, касающиеся модернизации системы государственного управления.

Хотя принятый 20 июля 1995 г. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Россий¬ской Федерации» (□ 115-ФЗ) несомненно способствовал коррекции сугубо либеральных подходов к функциям государства в экономике, он все же был половинчатым и не ответил на многие насущные вопросы.

В нем, в частности, отсутствуют положения о стратегическом и индикативном планировании, о необходимости научного обеспечения прогнозно-плановой работы и др. Отсутствие стратегического планирования означает на деле почти полное исчезновение ответственности конкретных государственных органов и конкретных лиц за выработку и реализацию стратегии социально-экономического развития страны, приводит к крупным ошибкам и прочетам.

Проводимая в стране административная реформа, существенно изменив¬шая структуру и характер функционирования государственных органов, по за¬мыслу довольно прогрессивна, поскольку базируется на идеях и опыте, прове¬ренных в последнее время мировой практикой. Однако эта реформа буксует и часто приносит отрицательные результаты, по той причине, что не имеет настоящего ответственного руководства. Структура государственных органов, которым вменено выполнение тех или иных функций в сфере экономики, в результате реформ государст-венного управления стала еще более запутанной.

Запределен уровень бюрократизации в выработке и прохождении управленческих реше¬ний. Коррумпированность чиновничества побила все рекорды ис¬тории. Если в 2003-2004 гг. коррупционные процес¬сы в деятельности государственного аппарата, судя по социоло¬гическим исследованиям, тревожили примерно 30% граждан, то в 2004 г. уже 40%, а в 2006 г. более 50%. Из всех министерств, прямо или косвенно замкнутых на решение задач, связанных с экономическим развитием, самым значимым и по названию и по масштабам является Министерство экономиче¬ского развития и торговли (МЭРТ). Именно здесь вырабатываются и представ¬ляются в Правительство РФ экономические проектировки – концепции и про¬граммы социально-экономического развития, крупные прогнозные проработки, национальные проекты, федеральные целевые программы и т. д. Именно МЭРТ выглядит отчитывающимся как перед «верхами», так и перед обще¬ственностью за реализацию экономических проектировок.

Но это министерство именно только «выглядит» ответст¬венным и деятельным. На самом деле «коэффициент управляемости» нацио¬нальной экономики от тех или иных действий или бездействия МЭРТ (как «экономического штаба») есть величина, которую даже в принципе едва ли возможно хотя бы приблизительно определить.

Такая неприметная результативность определяется множеством причин, и одна из главных та, что экономические решения, вырабатывае-мые в МЭРТ, не имеют ресурсного стержня.

Все решения по балансировке, распределению и перераспределению государственных ресурсов по факту до сих пор предопре¬делялись совсем другим органом – Министерством финансов РФ. Но Минфин РФ даже в силу своей особой посвященности в тайны бюджетных взаимоотношений не имеет, наверное, оснований для присвоения функций государственного стратега. Думается, что его главное пред¬назначение – осуществлять технологические функции управления госбюдже¬том и контроль за финансовыми потоками в соответствии с решениями законо¬дательной и исполнительной власти в стране.

Сегодня особенно четко должна быть обозначена (и закреплена в юридиче¬ских актах) степень ответственности в области экономической стратегии и по¬литики страны кабинета министров в целом, а также определено то, что деле¬гируется конкретным министерствам, агентствам и службам в составе прави¬тельства. В данный момент у нас практически изжито отраслевое государственное управление экономикой.

Исключением можно считать (и то лишь в какой-то мере) наличие Министерства сельского хозяйства. Не четкой (из-за не очень продуманных в ряде случаев слияний мини¬стерств и ведомств) стала и система функционального регулирования экономи¬ческих и социальных процессов. Чего стоит в этом плане такой пример, как ликвидация министерства труда и социальной политики? В мировой практике едва ли можно отыскать аналог решению (в ходе административной реформы) о включении функций регулирования трудовых отношений, а также вопросов подготовки и переподготовки кадров государственной службы, проблем соци¬альной защиты людей и др. в структуру министерства здравоохранения.

Вряд ли взвешенной реформацией является также соединение функций управления наукой и сферой образования в одном министерстве. Назревшая модернизация системы государственного управления приз-вана обеспечить более эффективное решение ключевых проблем российс-кой эконо¬мики. Поэтому вопросы собственно управления не могут быть отделены от на¬сущных вопросов содержания экономической политики.

Стране сегодня нужна долговременная экономическая стратегия, четко выражающая в содержательной, ценностной плоскости критериальный вектор экономического и социально-культурного развития. Среди ключевых целей стратегии государства должна быть ясно представлена совокупность ориенти¬ров, связанных с расширенным воспроизводством производительных сил нации как базы усиления конкурентоспособности страны на мировой арене и устой¬чивого повышения благосостояния народа России. [3] 2.2. Развитие социальной сферы: приоритеты регулирования Одним из ключевых направлений государственного регулирования эконо¬мики является социальная сфера и ее развитие.

Состояние данной сферы во многом определяет процессы воспроизводства трудовых ресурсов, их количе¬ство и качество, уровень научно-технического развития производительных сил, культурную и духовную жизнь общества. Базовые составляющие социальной сферы: здравоохранение, образование, культура, системы социального обеспе¬чения и социальной защиты населения, жилищно-коммунальное хозяйство.

Уровень потребления материальных благ и услуг, уро¬вень удовлетворения духовных потребностей, здоровье, продолжительность жизни, условия окружающей среды, морально-психологический климат, ду¬шевный комфорт – включает в себя такая обобщающая социально-экономическая категория как качество жизни. Оценка качества жизни строится на минимальном наборе базовых показате¬лей, каждый из которых количественно представляет одно из основных на¬правлений человеческого развития: долголетие, образованность и собственно уровень жизни.

Рассмотрим состояние основных параметров, характеризующих качество жизни в России. Образованность оценивается как способность к получению и накоплению знаний, общению, обмену информацией. Необходимо отметить такую специ¬фику российского экономического пространства, как региональный разброс уровня образования.

Если в районных центрах и мегаполисах 23-25% населения имеют высшее образование, то в поселках го¬родского типа и сельских поселениях - 13-14%. Отток из науки активных специалистов продолжается, приток молодежи минимален, возрастная структура научных кадров ухудшается: 48% ученых старше 50 лет, средний возраст кандидатов наук составляет 53 года, докторов наук - 61 год. В настоящее время интеллектуальные профессии становятся массовыми и теряют присущую им ранее исключительность. Долголетие характеризует способность прожить долгую и здоровую жизнь, что составляет естественный жизненный выбор и одну из основных универсальных потребностей человека.

Разрыв средней продолжительности жизни в нашей стране и развитых странах мира составляет: с США - 9 лет, Ве¬ликобританией и Германией - 10, Японией - 13 лет. Характерной особенностью демографического развития в среднесрочном периоде является вступление страны в период усиления абсолютного сокраще¬ния численности населения трудоспособного возраста. Сокращение трудоспособного на¬селения, происходящее на фоне старения населения и увеличения демографи¬ческой нагрузки на трудоспособных, приводит к дефициту трудовых ресурсов и усилению миграционных процессов.

Уровень жизни характеризует доступ к материальным ресурсам, необхо¬димым для достойного существования. Для оценки уровня жизни используется косвенный базовый показатель - валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения. По России этот показатель составляет только 10-20% уровня разви¬тых стран. Государство на разных уровнях предпринимает меры по стабилизации и улучшению положения социальной сферы.

При этом оно вынуждено баланси¬ровать между двумя крайностями. С одной стороны, если распределение в обществе полностью обеспечивается рыночным механизмом, то невозможно достичь главного условия развития общества - устойчивости экономической системы, так как ценовой механизм не в состоянии справиться с «фиаско» (провалами) рынка. С другой - если государство полностью берет на себя «содержание» социальной сферы, то может возникнуть проблема социального иждивенчества, что также не обеспечивает эффективность распределения ресурсов.

Государство должно руководствоваться следующим принципом: поощрять конкурентные отношения там, где это целесообразно, и сохранять государственный контроль там, где это необходимо. В 2006 г. доля федерального бюджета в финансировании социальной сферы со¬ставляет 27,2% (табл. 2.2) таблица 2.2 Структура бюджетного финансирования отраслей социальной сферы в 2006 г. (в млрд. руб.) Отрасль социальной сферы Федеральный бюджет Бюджеты территорий Консолидирован-ный бюджет млрд. руб. в% к 2005 г. млрд. руб. в% к 2005 г. млрд. руб. в% к 2005 г. Образование … ………… 206 133,3 678,5 106,4 884,5 111,7 Здравоохранение и спорт… Культура, кинематография, 145,6 176,4 461,6 115,7 607,2 137,2 средства массовой инфор- мации ….………… Социальная политика… 50,4 130,8 103,9 130,6 154,4 130,8 209,9 122 397,6 109,4 607,5 113,4 Всего социальных расходов 611,9 - 1641,6 - 2253,6 - В % … 27,2 - 72,8 - 100 - С 2006 г. в стране реализуются национальные проекты, направленные на существенное повышение качества жизни граждан.

Приоритетными названы: «Здоровье», «Качественное образование», «Развитие АПК». Однако, даже при условии успеш¬ной реализации национальных проектов величина социальных расходов госу¬дарства достигнет 15,5% ВВП. Это существенно меньше уровня финансирова¬ния социальных функций государства не только центральными правительства¬ми развитых стран (21,6%), но и стран с переходной экономикой (18%»). Базовыми составляющими социальной сферы являются: образование, здра¬воохранение, жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), культура, системы социального обеспечения и социальной защиты населения.

Последние полно¬стью нуждаются в государственной поддержке. Реформирование сферы образования должно учитывать интересы всех экономических агентов.

Однако объем и уровень востребуемого образования, а значит и ответственность, различны.

В области дошкольного и общего среднего образования ответственность на себя должно брать государство. Если переложить финансовую нагрузку на домохозяйства, то это право может быть нарушено из-за ряда причин: экономических - мобилизация частных средств в систему об¬разования наталкивается на ограничения, обусловленные низкими доходами основной части семей. В области высшего образования ответственность должна быть распределе¬на между всеми экономическими агентами, так как реализуются интересы как государства, так работников и работодателей.

В области послевузовского образования основное бремя финансовой на¬грузки ложится на государство. Поскольку научный потенциал страны хотя еще и высок, но он сокращается. Необходим приток активных специалистов в фундаментальную науку. Участие бизнеса в основном заключается в финансировании научных исследо¬ваний и разработок, имеющих практическую значимость. Развитие фундамен¬тальной науки — задача государства.

В сфере здравоохранения расходы государства должны составлять от 5% ВВП (минимально допустимый уровень, рекомендуемый Всемирной организацией здравоохранения) до 10% (уровень наиболее благо¬получных стран). Однако, на 2007 год рас¬ходы на здравоохранение не превысили 2,8% ВВП. Таким образом, государст¬венные обязательства и гарантии по оказанию бесплатных услуг в значитель¬ной мере не покрывают объективные потребности населения. На основе проведенного анализа экономики России можно сделать следующие выводы: - модель социального блока бюджетов последних лет – это модель суженного воспроизводства населения: уменьшения его численности, ухудшения каче¬ства жизни основной его части в основном из-за хронического недофинансиро¬вания социальной сферы; - существует необходимость активного вмешательства государства в процесс развития отраслей социальной сферы.

Наибольшую активность государст¬во должно проявить в регулировании развития здравоохранения и функциони¬рования систем социальной защиты и социального обеспечения.

В настоящее время намечается модернизация межбюджетных отношений, касающаяся прежде всего передачи многих государственных социальных обя¬зательств с федерального на субфедеральные уровни. Вместе с тем при суще¬ствующем распределении доходов между федеральными и субфедеральными бюджетами возникает проблема территориальной дифференциации доступно¬сти и качества социальных благ и услуг. Основная задача федеральной власти в такой ситуации – способствовать повышению эффективности системы соци¬альной защиты населения.[4] 2.3. Модернизация государственного управления экономикой Значимость государственного сектора в современной России Наша страна вступает в новый этап развития, в основном исправлены ошибки переходного периода, накоплены возможности и созданы заделы даль¬нейшего развития экономики, получен значительный де¬нежный капитал, позволяющий реализовать намеченный в стране курс на ин¬новационное развитие.

Проблема в том, как эффективно его использовать.

В свете новых вызовов и условий возрастают роль и задачи по форми-рованию эффективного государственного сектора экономики. В большинстве развитых стран именно этот сектор является авангардным элементом экономи¬ки в проведении политики, направленной на повышение конкурентоспособно¬сти инноваций, технологий и производств, увеличения покупательной способ¬ности и в целом благосостояния этих стран. [1] Кроме того, в каждом государстве имеются нужды безопасности и социальные проблемы, с которыми рынок самостоятельно справиться не может.

Поэтому акту¬альным вопросом для Российской Федерации является оптимальное государственное регулирование экономики, и преж¬де всего – деятельности государственного сектора. В России выбрана североамериканская модель государственного сектора. Для нее характерен государственный сектор спе¬циализирующийся главным образом на чисто государственных функциях, обо¬роне и социальной инфраструктуре исходя из системы экономного финансиро¬вания.

Размеры российского госсектора за про¬шедшие годы стали незначительными, его финансирование урезано до предела, однако, результаты деятельности крайне неудовлетворительные. Формально государственный сектор по-прежнему остается доминирующим в топливно-энергетическом и оборонном комплексах, медицинской и микро¬биологической промышленности, в сфере транспорта и связи. Но если рассматривать текущее положение промышленности, то вклад государственного сектора в общие объемы промыш¬ленного производства в России уже опустился ниже своей естественной отмет¬ки. По сути, российское правительство лишило себя основного рычага управления и модернизации национальной промышленности.

Оборотной стороной объемов государственного сектора выступает его эффек¬тивность. Если она высокая, то значительные объемы можно считать оправ¬данными. В противном случае госсектор представляет собой проблемный элемент национальной экономики. Можно сравнить показатели относительной производительности труда и фондоотдачи государственного и негосударствен¬ного секторов промышленности.

Результаты расчетов (по данным Росстата за 2005 г.) приведены в табл.2.3. Таблица 2.3 Относительные показатели эффективности государственного и негосударственного секторов России в промышленности (в %) Отрасль промышленности Относительная производительность труда Относительная фондоотдача Интегральная эффективность Государственного сектора Негосударственного сектора Государственного сектора Негосударственного сектора Государственного сектора Негосударственного сектора Вся промышленность 67,8 105,6 84,9 102 76,3 103,8 В том числе: Электроэнергетика 89.4 101.2 131 97.6 110.2 99.4 Топливная 28.7 111.2 81.3 100.9 55 106.1 черная металлургия 45.6 103.3 66,7 101,4 56,1 102,3 цветная металлургия 93,4 101,3 57,4 115,9 75,4 108,6 химическая и нефтехимическая 55,2 107,6 59,3 106,4 57,2 107 машиностроение и металлообработка 96,3 101 101,5 99,6 98,9 100,3 лесная, дерево-обрабатывающая и целлюлозно-бумажная 49,5 105,9 547 104,8 52,1 105,3 производство строительных материалов 72,9 101,7 66,2 102,4 69,5 102 Стекольная 38,6 102,8 23 106,2 30,8 104,5 Легкая 79 101,4 87,5 100,7 83,3 101,1 Пищевая 71 103 53,2 106,6 62,1 104,8 Микробиологическая 96,6 102,4 81,5 117,9 89,1 110,2 мукомольно-крупяная и комбикормовая 69,1 106,7 68 107,1 68,5 106,9 Медицинская 86,3 103,1 67,8 109,8 77,1 106,4 Полиграфическая 109,6 91,2 88,4 117 99 104,1 Примечание: под относительным показателем понимается показатель эффективности соответствующего сектора, деленный на среднеотраслевой показатель эффективности и выраженный в процентах. Можно выделить отрасли с высокой эффективностью государственного сектора (выше 100%), среди которых оказывается только электроэнергетика; отрасли с умеренной эффективностью этого секто¬ра (выше 90% и ниже 100%): полиграфическая промышленность и машино¬строение, и прочие 12 отраслей-аутсайдеров по эффек¬тивности (ниже 90%). По критерию показателя эффективности «право на существование» отстоял государственный сектор только в отраслях с высокой и умеренной эффективностью, с определенной натяжкой сюда можно приплюсовать микробиологическую и легкую промышленность.

Таким образом, соотношение эффективности государственного и негосударствен¬ного секторов в России «перевернуто» относительно ситуации в большинстве стран мира. Россия в ряде отраслей идет вразрез с общемировыми тенден¬циями.

Основная причина состоит, в неадекватной системе управления отечественным государственным сектором.

Изменить сложившуюся ситуацию можно за счет совершенствования политики в отношении предприятий госу¬дарственного сектора.

Стоит отметить, что только при достаточном финансировании государственный сектор может превратиться в высокоэффективный сегмент национальной экономики, если же ему недодавать финансы, то он довольно бы¬стро оказывается низкоэффективным.

Похоже, что в России на правительственном уровне эта проблема до сих пор не осмыслена: от государственного сектора ждут великих достижений, а на его нужды выделяют недостаточные средства.

Помимо всего прочего в России в управлении государственным сектором были допущены грубые ошибки. Так, разрушение государствен-ного сек¬тора в ходе масштабной приватизации явилось одной из причин инвестицион¬ного кризиса и производственного спада в 1990-х гг. Здесь наблюдается пара¬докс в области государственной политики: масштабная приватизация, призван¬ная стабилизировать обще-хозяйственную ситуацию, повлекла за собой ухуд¬шение всех основных макроэкономических параметров.

Меры государственного воздействия в пользу приватизированной собственности привели к прямо противоположному результату, нежели тот, который изна¬чально предполагался. Налицо классическая ошибка системы государственного регулирования. Также грубые ошибки были допущены и при приватизации топливно-сырьевых от¬раслей экономики. Фактически государство выпустило из рук сверхприбыль¬ные и притом рентные сферы деятельности.

Аргумент, что оно якобы не имело средств для финансирования данных предприятий, несостоятелен. Таким образом, Россия в своем отношении к государственному сектору экономики, все еще идет вразрез с мировыми тенденциями. В составе государственного сектора должны быть ос¬новные сырьевые ресурсы, энергетика, металлургия, сфера обороны и поддер¬жания порядка, значительная доля здравоохранения, науки и образования. Управление экономикой должно осуществляться не только рыночными ме¬тодами, но и планово-экономи¬ческими или программно-целевыми методами.

Использование планирования и программирования развития - наиболее эффективный способ управления госу¬дарственным сектором, который должен быть флагманом проведения государ¬ственной экономической политики.[1]