Теоретические основы изучения бюджетной политики. Развитие взглядов экономистов-теоретиков на роль государства в экономике В древние и средние века государство активно вмешивалось в хозяйственные процессы, зачастую выполняя те функции, которые в современных экономиках выполняют рыночные механизмы. В процессе развития общества появились различные школы экономических учений со своими взглядами и мыслями по поводу влияния государства на экономику.
Меркантилистская система представляет собой сложную концепцию, возникновение которой тесно связано с последствиями великих географических открытий, обусловивших ускорение первоначального накопления капитала, возникновение новых типов хозяйствующих субъектов - собственников-предпринимателей и наемных работников. По оценке многих экономистов, система меркантилистов была системой практической политики, системой, которая в основном отвечала на вопрос, каким должно быть народное хозяйство и как должна вести себя в отношении его государственная власть. Данная оценка вполне увязывается с мировоззренческими принципами меркантилистов золото и сокровища любого рода как выражение сути богатства регулирование внешней торговли с целью обеспечения притока в страну золота и серебра поддержка промышленности путем импорта дешевого сырья протекционистские тарифы на импортируемые промышленные товары поощрение экспорта, особенно готовой продукции рост населения для поддержания низкого уровня заработной платы.
История экономических учений учебное пособие под ред. Автономова В Ананьина О Макашевой Н М. Инфра-М, 2007 С.29. Классическая политическая экономия предложила концепцию экономического либерализма, базирующейся на принципах невмешательства государства в экономические процессы, неограниченной свободы конкуренции предпринимателей.
К представителям классической экономии относят У. Петти, П. Буагильбер, Ф. Кене, а. Тюрго, А Смита, Ж.Б. Сэя, Ф. Бастия, Риккардо, Д.С. Милля К. Маркса и других.
У. Петти в своей работе О различных видах государственных расходов указал, что государственными расходами являются расходы на оборону государства на суше и на море, расходы по обеспечению мира как внутри страны, так и вне ее, а также расходы на достойный отпор оскорблениям со стороны других государств. Все это мы можем назвать военными расходами Charge of the Militia, которые при обыкновенных условиях, как правило, не уступают по своим размерам никакой другой статье расходов, но в чрезвычайных условиях т.е. во время войны или при угрозе войны намного превосходят все остальные расходы.
Другой статьей государственных расходов является содержание правителей, главных и подчиненных. Третьей статьей государственных расходов являются расходы на содержание пастырей человеческих душ и руководителей их совести. Следующей статьей являются расходы на школы и университеты в особенности, поскольку они учат больше чем чтению, письму и арифметике, содержание сирот, найденных и подкинутых детей, которые также являются сиротами, а также всякого рода немощных людей и, кроме того, таких, которые нуждаются в получении работы, Джон Стюарт Миль - один из завершителей классической политической экономии, автор Основ политической экономии 1848 . Идеи активизации участия государства в социально-экономическом развитии общества и связанные с этим реформы охватывают в его работе многие проблемы.
Государству, по мнению Милля, целесообразно ориентировать центральный банк на рост банковского процента, поскольку за этим последует прилив в страну иностранного капитала и усиление национального валютного курса и будет предотвращена утечка золота за границу. Разделяя принцип невмешательства государства в экономику, Милль подчеркивал необходимость использования возможностей государства в части создания инфраструктуры развития науки упразднения законов, запрещающих деятельность профсоюзов или ограничивающих ее. Как неоклассическое направление в экономической теории, так и неолиберализм своими корнями уходят в экономические воззрения Адама Смита. По мнению представителей этого направления в политической экономии, именно свобода в сфере экономической деятельности выступает главным и необходимым условием быстрого экономического роста, где для сбалансированного развития общества в принципе достаточно действия механизма свободного рынка и свободной конкуренции, автоматически устанавливающих равенство между спросом и предложением.
Роль же государства в экономике должна быть сведена к минимуму, главную и по сути единственную задачу государственных структур они видят в создании и поддержании условий, необходимых для благоприятного развития свободной конкуренции, под которой понимается создание равных возможностей для всех. Государственное вмешательство непосредственно в экономические процессы недопустимо и если оно происходит, то это делается исключительно в интересах государственного аппарата.
История экономических учений учебное пособие под ред. Автономова В Ананьина О Макашевой Н М. Инфра-М, 2007 С.754-756. Основоположник кейнсианской экономической школы Джон Мейнард Кейнс делит экономические факторы на независимые и зависимые.
К независимым он относит склонность к потреблению, предельную эффективность капитала и норму процента.
Именно они определяют размер эффективного спроса. К зависимым факторам или зависимым переменным относятся объем занятости и национального дохода. Задачу государственного вмешательства Кейнс усматривает во влиянии на независимые переменные, а через их посредничество - на занятость и национальный доход.
Другим словами, задачей государства является увеличение эффективного спроса и снижение остроты проблем реализации. В его работе бюджетная политика является основным методом увеличения инвестиций. Она предполагает активное финансирование, кредитование частных предпринимателей из государственного бюджета. Кейнс назвал такую политику социализацией инвестиций. В целях увеличения объема ресурсов, необходимых для увеличения частных капиталовложений, в рамках бюджетной политики предусматривалась также организация государственных закупок товаров и услуг.
Также для оживления экономической конъюнктуры Кейнс рекомендовал увеличение государственных капиталовложений, которые играли бы роль ключа зажигания, запускающего механизм мультипликатора. Решение о стимулировании инвестиций должно взять на себя государство. При этом главный критерий успеха для государственной стабилизационной бюджетной политики, по мнению Кейнса увеличение платежеспособного спроса, даже если траты денег государством по внешней видимости будут бесполезны.
Более того, государственные расходы на непроизводительные цели предпочтительнее, так как они не сопровождаются ростом предложения товаров, а мультипликационный эффект тем не менее обеспечивают. История экономических учений учебное пособие под ред. Автономова В Ананьина О Макашевой Н М. Инфра-М, 2007 С.485-490. Из представителей теории монетаризма следует отметить экономиста Милтона Фридмана и главным образом его работу Роль денежной политики 1967 . Фридмен является приверженцем тезиса о невмешательстве государства в экономику. Он принимает государственное вмешательство только в таких формах, которые в наименьшей степени ограничивают свободу человека, в том числе и свободу тратить деньги.
Отсюда вытекают и рекомендации Фридмена по предоставлению пособий малоимущим в денежной, а не натуральной форме и введение вместо непосредственных выплат малообеспеченным людям доходы которых не достигают установленного минимального уровня системы налогов на личные доходы, которая не снижает активности людей по улучшению их материального положения, так называемой системы отрицательных налогов.
Однако в целом Фридмен выступает противником чрезмерного расширения сферы предоставления социальных благ, считая, что это порождает так называемую институциональную безработицу и новую бедность. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе М. Дело Лтд, 1994 С.647-661. Первые из известных сочинений по финансовым вопросам в России появились во времена царствования Иоанна Грозного.
Их автором был некий И.С. Пересветов, который занимался разработкой рекомендаций по увеличению государственной казны и обоснованием налоговой политики, которую проводил царь. Другим крупным представителем русского научного мировоззрения в области финансов в конце XVI - начале XVII в. был Ермалай Еразм. В условиях преимущественно натурального хозяйства он предлагал формировать государственные доходы преимущественно за счет различного рода натуральных повинностей.
Однако уже в XVII в в связи с изменениями социально-экономических условий - созданием централизованного государства и нового дворянского типа хозяйства, развитием товарно-денежных отношений, увеличением контактов с зарубежными странами зарождением капиталистических отношений - появляются и соответствующие теоретические разработки в области финансов.
Прежде всего представляют интерес работы Ю. Крижанича Разговоры объ владетельству , А.Л. Ордын-Нащокина, И.Т. Посошкова и других. Важнейшей особенностью финансовой науки в России явилось то, что она формировалась на национальной почве, не копируя зарубежный опыт. Особенности становления и развития Российского государства обусловили и особенности формирования его финансовой системы. К примеру, важнейшей особенностью налоговой системы было посошное обложение, с присущей ему коллективной ответственностью общины в целом за выполнение налоговых обязательств.
Натуральное хозяйство и относительная оторванность от европейских рынков послужили причиной задержки в развитии товарно-денежных отношений и, как следствие, тормозом развития финансов России. Усиление централизованной государственной власти требовало изыскания новых форм доходных источников и их теоретического обоснования. Отечественная финансовая наука в этих условиях пыталась дать ответы на самые злободневные вопросы, однако как самостоятельная отрасль экономических знаний она окончательно сформировалась лишь в XIX веке. Нет необходимости доказывать, что современная финансовая система России значительно более устойчива, нежели финансовая система Российской империи.
Однако, как показывает опыт начала XX столетия, незавершенность институциональных реформ, недостаточная готовность бюджетно-налоговой системы к выполнению задач финансирования расходов государства в условиях инфляции могут оказаться критическим фактором для устойчивости государственных финансов.
Ковалёва Т.М Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации Учебное пособие М. Гросс-Медиа, 2005 С.5-19 Э. А. Вознесенский наиболее полно обосновал сущность финансов как экономической категории в условиях государственного планового хозяйства, выделив такие ее содержательные и отличительные признаки, как перераспределительный и фондовый характер соответствующей части денежных отношений, объективных по содержанию и императивных государственно-властных по форме финансы выражают систему денежных отношений натуральные отношения выпадают их сферы влияния финансы опосредуют только процесс перераспределения различных частей стоимости уже распределенного валового общественного продукта точнее, национального дохода финансы непосредственно обусловлены существованием государства, что придает им императивную форму финансы выражают отношения, связанные с формированием и использованием централизованных общегосударственных и децентрализованных на уровне предприятий и отраслей фондов денежных средств.
Вознесенский В.А. Методологические аспекты анализа сущности финансов Финансы. 1985 - с.84-91. Обобщая результаты исследования сущности категории финансов отечественными экономистами, нельзя не заметить определенную стереотипность подходов, выражающуюся в поиске отличительных черт, границ сферы действия финансов, денег и других стоимостных категорий финансовых и денежных отношений, финансовых и денежных ресурсов.
Это выражается в попытках придания финансам отличной от денег сущности императивности финансовых отношений, фондового характера, исключительности в опосредовании стоимостных распределительных перераспределительных отношений и т.п. 1.2 Советский опыт становления бюджетной системы, бюджетная политика в условиях административно-командной экономики СССР Бюджетная система СССР просуществовала более шестидесяти лет. За это время она прошла несколько этапов развития.
После установления Советской власти в России первые полугодовые и годовые бюджеты составлялись как единые.
Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик. Образование в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств.
Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства. Бюджетное устройство, состоящее из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов, зафиксированное в первой Конституции СССР 1924 г было коренным образом изменено только в 1991 г. Особое значение в тот период имели взаимоотношения между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик.
Не все союзные республики располагали достаточными для сбалансирования их бюджетов источниками доходов, поэтому бюджетное законодательство было пересмотрено в целях устойчивого закрепления за союзными республиками доходных источников, достаточных для того, чтобы обеспечить необходимыми средствами все расходы бюджетов союзных республик.
Основными доходными источниками государственного бюджета того периода были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9 всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения - 17,9 и прочие доходы - 7,2 . Илларионов А. Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 годах Вопросы экономики. 1998 - 2 с.24. Периоды 1 2 3 4 5 Вице-премьеры, курировавшие финансовую политику А. Шохин А. Чубайс В. Каданников В. Потанин, А. Лившиц А. Чубайс Министры финансов С. Дубинин В. Пансков В. Пансков А. Лившиц А. Чубайс Месяцы, годы Показатели февраль-декабрь 1994 г. январь-декабрь 1995 г. январь-август 1996 г. сентябрь 1996-март 1997 гг. Апрель-ноябрь 1997 г. Наличными деньгами и суррогатами Все доходы в том числе 12,1 12,1 10,3 13,0 10,6 налоговые доходы 12,0 10,5 8,7 12,5 8,6 неналоговые доходы 0,1 1,6 1,7 0,6 2,1 Денежными суррогатами Налоговые доходы 0,1 1,2 1,5 5,2 0,7 Наличными деньгами Окончание таблицы Все доходы в том числе 12,0 10,9 8,8 7,8 9,9 налоговые доходы 11,8 9,9 7,1 7,2 7,9 неналоговые доходы 0,1 0,9 1,7 0,6 2,1 Удельный вес в налоговых доходах, наличных денег 99,0 88,7 82,3 58,0 91,7 денежных суррогатов 1,0 11,3 17,7 42,0 8,3 Таблица 1. Доходы федерального бюджета в среднем за период, в к ВВП Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия.
Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в дальнейшем. Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР было мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд. руб. или 69 всех ресурсов единого финансового плана.
Остальная часть ресурсов частично перераспределена через кредитную систему, но в основной массе непосредственно распределялась между отдельными отраслями народного хозяйства.
Илларионов А. Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 годах Вопросы экономики. 1998 - 2 с.28 Периоды 1 2 3 4 5 Вице-премьеры, курировавшие финансовую политику А. Шохин А. Чубайс В. Каданников В. Потанин, А. Лившиц А. Чубайс Министры финансов С. Дубинин В. Пансков В. Пансков А. Лившиц А. Чубайс Месяцы, годы Показатели февраль-декабрь 1994 г. январь-декабрь 1995 г. январь-август 1996 г. сентябрь 1996-март 1997 гг. Апрель-ноябрь 1997 г. Расходы федерального бюджета в к ВВП 23,2 17,4 18,0 21,1 16,0 Просроченная задолженность по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования на конец периода млрд. руб. 915 2736 6107 11305 4940 во всей задолженности по оплате труда 17,3 17,3 17,0 21,5 10,1 в фонде оплаты труда, 4,4 6,6 14,9 27,7 9,1 Прирост просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования за период, млрд. руб. 548 1822 3371 5198 -6365 Окончание таблицы в среднем за месяц, млрд. руб. в ценах сентября 1994 г. -18 69 419 675 -762 Индекс просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования в текущих ценах 249,8 747,5 1668,6 8088,8 1349,0 в постоянных ценах 93,6 121,0 232,4 389,5 161,5 Среднемесячные темпы прироста просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования за период, в текущих ценах 8,7 9,6 10,6 9,2 -8,8 в постоянных ценах -0,6 2,2 8,5 7,7 -9,3 Просроченная задолженность покупателей по государственным заказам на конец периода, млрд. руб. 7483 9868 12779 10456 Темпы прироста просроченной задолженности покупателей по государственным заказам в постоянных ценах в среднем за месяц, 1,6 2,3 -3,3 Таблица 2. Выполнение бюджетных обязательств В рамках системы централизованного планирования в бывшем Советском Союзе государственный бюджет и централизованные фонды отраслевых министерств осуществляли массированное перераспределение ресурсов между государственными предприятиями согласно предписаниям народнохозяйственного плана страны.
Формирование и осуществление бюджетной политики в СССР характеризовалось централизацией средств в союзном бюджете, что должно было обеспечить соответствие этой политики целям выполнения плановых заданий.
Структура доходов бюджета в течение всего послевоенного периода менялась весьма незначительно.
Доходная база государственного бюджета СССР формировалась за счет следующих источников платежи из прибыли отчисления от прибыли государственных предприятий и организаций, плата за основные производственные и нормируемые оборотные средства, фиксированные рентные платежи, свободный остаток прибыли платежи из доходов предприятий подоходный налог с кооперативных предприятий и организаций, подоходный налог с колхозов, лесной доход, плата за воду платежи, включаемые в себестоимость отчисления на геолого-разведочные работы сборы и платежи за оказываемые государственными организациями услуги государственная пошлина, сбор ГАИ, другие сборы и неналоговые платежи платежи, уплачиваемые населением подоходный налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, сельскохозяйственный налог платили колхозники, владельцы приусадебных участков, налог с владельцев строений, земельный налог не платили колхозы и граждане, облагавшиеся сельскохозяйственным налогом, налог с владельцев транспортных средств.
Принятый в октябре 1991г. Закон Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР провозгласил независимость бюджетов всех уровней власти.
Формально был положен конец автоматическому покрытию дефицита бюджетов нижестоящего уровня из вышестоящего.
Все территориальные органы власти получили право сохранять за собой неизрасходованные к концу года остатки бюджетных средств.
Ермилов В.Г. Аспекты реформирования управления государственными финансами Финансы. 2007 5 С.58 1.3