Общие положения

Общие положения. Данная программа утверждена законом Московской области от 12 ноября 2002 г. № 122/2002-ОЗ "Об областной целевой программе "Социальная гарантия" на 2003-2004 годы". Рассмотрим основные по-ложения этой программы.

В течение нескольких последних лет в Московской области прово-дится последовательная работа по созданию "прозрачной" и жестко регламентированной системы финансирования из бюджетов различ-ных уровней выплат социальной помощи отдельным категориям граж-дан, имеющих в соответствии с законодательством право на льготы, компенсационных выплат, а также выплат заработной платы работни-кам бюджетных учреждений и государственным служащим Московской области.

Частью такой работы стало создание рассматриваемой про-граммы. В программно-целевом планировании центральным понятием является цель мероприятий. Итак, целью программы «Социальная га-рантия» является создание эффективной автоматизированной систе-мы по обеспечению социальных гарантий населению Московской об-ласти, сущность которой состоит во внедрении в регионе системы безналичных расчетов с использованием пластиковых карт. Основная цель программы разбивается на следующие подцели: 1. Введение единого порядка регистрации льгот, предоставляе-мых жителям Московской области. 2. Создание и ведение регистра граждан, имеющих право на льготы. 3. Отработка на «пилотном» проекте системы предоставления льгот с использованием пластиковых карт жителям Московской облас-ти. 4. Создание автоматизированной информационной системы (АИС) «Социальная гарантия» по централизованному учету льгот, предоставленных гражданам, и контролю за использованием бюджет-ных средств на оказание гражданам адресной социальной помощи. 5. Создание информационного обеспечения анализа и прогноза использования бюджетных средств на оказание гражданам адресной социальной помощи. 6. Создание развитой технологической инфраструктуры, необ-ходимой для функционирования системы безналичных расчетов. 7. Введение пластиковых карт для безналичных расчетов при получении адресной социальной помощи гражданами Московской об-ласти.

Цели и подцели программы существуют не сами по себе – они непосредственно связаны с результатом, которого необходимо дос-тичь. В данном случае ожидаемые результаты от реализации про-граммы должны обеспечить два эффекта: 1.Социальный: улучшение качества обслуживания населения, обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам учреждений бюджетной сферы, совершенствование взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и органи-заций по оказанию социальной помощи жителям Московской области. 2.Экономический: экономия бюджетных средств (от 7 до 40 млн. руб.) за счет исключения случаев неправомерного назначения граж-данам льгот.

У любой государственной целевой программы есть заказчик в лице какого-либо органа власти.

Заказчиком программы «Социальная гарантия» является Министерство экономики Московской области.

В реализации программы принимают участие ее исполнители.

Ими в данном случае являются: 1) головной исполнитель программы - организация, определяе-мая по конкурсу; 2) Министерство экономики Московской области; 3) Министерство финансов Московской области; 4) Министерство жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики Московской области; 5) Министерство здравоохранения Московской области; 6) Министерство по делам печати и информации Московской об-ласти; 7) Комитет социальной защиты населения Московской области; 8) Московский областной фонд обязательного медицинского страхования (по согласованию); 9) Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Московской области (по согласованию), администрации муниципаль-ных образований Московской области (по согласованию). Т. е. исполнителями данной программы являются учреждения, которые непосредственно оказывают социальные услуги населению или финансово обеспечивают их оказание.

Таким образом, программа обеспечивает единство сферы социальных услуг и материальной ос-новы ее функционирования.

Управление программой «Социальная гарантия» в общих чертах осуществляется по следующей схеме. Государственный заказчик про-граммы является главным распорядителем выделенных на реализа-цию средств, в данном случае средств областного бюджета. Он обес-печивает их использование в соответствии с утвержденными про-граммными мероприятиями, а также организует взаимодействие меж-ду исполнителями различных мероприятий программы.

Эти мероприятия выполняются в соответствии с договорами, за-ключаемыми головным исполнителем программы с ее государствен-ным заказчиком и с исполнителями отдельных мероприятий. В прием-ке выполненных работ для контроля их выполнения обязательно уча-ствует государственный заказчик. С исполнителями отдельных мероприятий программы согласовы-ваются техническое задание и технический проект на разработку АИС "Социальная гарантия", они также вправе участвовать в приемке ре-зультатов выполнения любых мероприятий программы и в работе кон-курсной комиссии по определению ее головного исполнителя.

При расходовании бюджетных средств очень важно правильно и своевременно организовать контроль за их использованием. Поэтому контроль является неотъемлемой частью организации государствен-ных целевых программ. В данном случае система контроля выглядит следующим образом. Контроль за исполнением программы «Социальная гарантия» осуществляется ее государственным заказчиком, Правительством Московской области и Московской областной Думой. Исполнители программы представляют отчеты государственному заказчику в соот-ветствии со своими календарными планами работ.

Губернатор Мос-ковской области ежегодно представляет отчет о реализации програм-мы в отчетном финансовом году в Московскую областную Думу. Он должен содержать данные об общем объеме фактически произведен-ных расходов (всего и по отдельным мероприятиям); перечень завер-шенных в течение года мероприятий; перечень не завершенных в те-чение года мероприятий, процент их выполнения и анализ причин не-своевременного выполнения указанных мероприятий; предложения о привлечении дополнительных источников финансирования и иных способов достижения программных целей.

Итоговый отчет о реализации программы «Социальная гарантия» в целом также представляется Губернатором Московской области в Московскую областную Думу на утверждение. Он должен содержать данные о финансировании программы в целом и по отдельным меро-приятиям с разбивкой по годам реализации, процент реализации про-граммы, оценку результатов ее реализации, уровень достижения про-граммных целей.

Финансирование любых мероприятий, в том числе и целевых программ, с использованием бюджетных средств всегда четко плани-руется заранее. Рассмотрим структуру финансирования программы «Социальная гарантия». 4.2.Анализ структуры финансирования целевой программы «Социальная гарантия» Следует отметить, что далеко не все мероприятия, предусмот-ренные программой, финансируются из областного бюджета.

Напри-мер, проведение конкурса на определение головного исполнителя программы, организация информационной кампании и многие другие мероприятия предполагается осуществлять за счет других источников. В данном контексте важно именно государственное финансирование, поэтому будем рассматривать только те мероприятия, которые фи-нансируются из областного бюджета. Перечень и объем финансирования таких мероприятий приведе-ны в таблице. Причем мероприятия в ней объединены в группы, а их финансирование дается как в общем объеме, так и с разбивкой по го-дам. Это позволяет проанализировать структуру финансирования про-граммы «Социальная гарантия». Таблица Перечень мероприятий целевой программы "Социальная гарантия" № п/п Наименование мероприятия Срок ис-полнения Объем финансирования, тыс. руб. Всего в том числе 2003 2004 1 Организационные мероприятия по реализации программы, а именно обучение практическим навыкам работы с АИС «Соци-альная гарантия» 2003 - 2004 300 100 200 2 Нормативно-правовое и методи-ческое обеспечение, в том чис-ле: 350 350 2.1 Разработка методических мате-риалов по рациональному раз-мещению среди компьютеров АИС «Социальная гарантия» данных единого регистра граж-дан, имеющих право на льготы 2003 50 50 2.2 Разработка кодификатора пре-доставляемых гражданам льгот 2003 250 250 2.3 Разработка основных положений АИС адресной защиты населе-ния Московской области 2003 50 50 3 Создание и внедрение АИС «Социальная гарантия», в том числе: 9350 7400 1950 3.1 Решение технических вопросов по информационному взаимо-действию с фондами обязатель-ного медицинского и пенсионно-го страхования 2003 50 50 3.2 Разработка технического проекта (документация) АИС «Социаль-ная гарантия» 2003 1000 750 250 3.3 Разработка программного обес-печения по информационной защите АИС «Социальная гаран-тия» от несанкционированного доступа 2003 750 750 3.4 Разработка типового программ-ного обеспечения по регистра-ции граждан, имеющих право на льготы 2003 900 900 3.5 Разработка типового программ-ного обеспечения по расчету ус-луг в сфере ЖКХ и здравоохра-нения 2003 2500 2000 500 Продолжение 3.6 Разработка типового программ-ного обеспечения для органов социальной защиты населения в Московской области 2003 2000 1800 200 3.7 Разработка типового программ-ного обеспечения по расчету бюджетных средств, направляе-мых организациям, оказываю-щим услуги гражданам-льготникам 2003 700 700 3.8 Разработка программного обес-печения других системообра-зующих компонент АИС «Соци-альная гарантия» 2003 500 450 50 3.9 Внедрение АИС «Социальная гарантия» 2004 950 950 Итого 10000 7850 2150 Для удобства и наглядности проведения анализа данные табли-цы о структуре финансирования программы по направлениям и по го-дам представлены соответственно на рисунках 1 и 2. Рассмотрим структуру финансирования программы «Социальная гарантия» по направлениям.

Абсолютный максимум затрат – 93% - приходится на собственно создание и внедрение АИС «Социальная гарантия», в первую очередь, это затраты на разработку различных видов программного обеспечения.

Остальные затраты, к которым от-носятся расходы на организационные мероприятия по реализации программы и нормативно-правовое и методическое обеспечение, со-ставляют незначительные доли. Такое положение дел вполне закономерно.

Естественно, что большинство выделенных из бюджета средств тратится именно на непосредственную реализацию программы, а на вспомогательные и организационные мероприятия приходится незначительная часть рас-ходов.

Таким образом, структуру расходов на осуществление програм-мы «Социальная гарантия» можно признать закономерной и логичной.

Однако в данном конкретном случае у нее могут быть свои недостат-ки. Например, к вспомогательным мероприятиям было отнесено обу-чение практическим навыкам работы с АИС «Социальная гарантия». На долю этой статьи приходится всего 3% расходов, или 300 тыс. руб. Очевидно, что этих средств явно недостаточно для глубокого и ком-плексного изучения новой операционной системы.

В результате может существенно снизится эффективность использования системы.

Такую ситуацию можно объяснить лишь недостаточностью средств бюджета.

Однако имеющиеся средства распределены рацио-нально, так чтобы обеспечить реализацию программы с максимальной эффективностью. Обратимся теперь к рисунку 2, на котором представлена струк-тура финансирования программы «Социальная гарантия» по годам ее реализации.

Первый столбец диаграммы показывает объем финанси-рования в 2003 году, второй – в 2004. На 2003 год приходится значительно больший объем финанси-рования, чем на 2004. Это связано с тем, что данная целевая про-грамма рассчитана всего на два года. Причем задачей на втором году является в большей степени внедрение АИС «Социальная гарантия», чем ее разработка. Основной комплекс мероприятий по разработке системы приходится на 2003 год. Очевидно, что затраты на подготовку и разработку системы значительно превышают затраты на ее внедре-ние (9050 и 950 тыс. руб. соответственно). Хотя на 2004 год и перено-сится некоторая часть расходов на разработку АИС, большая их доля осуществляется в 2003 году. Такая ситуация характерна для всех целевых программ, рассчи-танных на сравнительно недолгий срок (1 – 2 года). При более мелкой разбивке мероприятий по срокам наблюдается следующая тенденция.

Сначала объем финансирования сравнительно невелик, затем он на-чинает возрастать и к концу первого года достигает своего максимума.

Во втором году объем финансирования резко снижается, что связано с переходом от разработки системы к ее внедрению. Этот процесс представлен на графике на рисунке 3. Таким образом, были рассмотрены плановые данные о реали-зации областной целевой программы «Социальная гарантия». К сожа-лению, срок реализации данной программы еще не закончился, и по-этому нельзя провести анализ ее выполнения. Однако уже на этом этапе можно сделать определенные выводы о рациональности со-ставления программы и сделать прогноз ее выполнения.

Рассмотрим эти вопросы в следующем подразделе. 4.3.Прогноз выполнения целевой программы «Социальная гарантия» При отсутствии фактических данных о реализации программы прогноз ее выполнения можно сделать, лишь применив существую-щие научные разработки к исходным данным программы. Итак, как показывает практика, при разработке и реализации це-левых программ недостаточно проработан вопрос об их финансовом обеспечении.

Имеется в виду и недостаток средств, рассмотренный выше, и трудности, возникающие при объединении средств, посту-пающих из различных источников. Во многом это связано с тем, что администрации регионов и муниципалитетов не имеют достаточных правовых и экономических рычагов для воздействия на предприятия, участвующие в финансировании целевой программы. Перенесем эти сведения на программу «Социальная гарантия». Как уже было отмечено, объем финансирования этой программы из областного бюджета очень невелик, его даже можно считать недоста-точным.

Необходимо привлечение средств из других источников, ко-торое, исходя из указанных выше положений, тоже вряд ли будет дос-таточным. Таким образом, несмотря на рационально разработанную систе-му мероприятий, финансирование программы «Социальная гаран-тия», скорее всего, будет недостаточным. В итоге результаты реали-зации программы окажутся несколько хуже запланированных. Так, хо-тя и будет наблюдаться экономический эффект, экономия бюджетных средств окажется меньше предусмотренной.

Работа с новой инфор-мационной системой в первое время также будет малоэффективной вследствие недостаточно качественного обучения персонала. Однако через некоторое время, когда пользование АИС «Соци-альная гарантия» станет привычным, она будет приносить предусмот-ренный ее разработчиками эффект. Таким образом, несмотря на не-достатки программы, ее реализация оправдывает себя. Тем не менее, процесс осуществления целевых программ требует своей дальнейшей разработки.