Для бюджетной политики большинства государств ХХ века одной из важнейших задач стало решение проблемы сбалансированности и дефицита бюджетов различных уровней.Современные западные финансовые теории полагают, что бюджетный дефицит является оправданным на определенном этапе экономического развития страны, поскольку содержание антициклической фискальной политики государства заключается в допущении дефицитности бюджета во время спада и наличии профицита в период инфляции. Иначе говоря, достаточно, чтобы бюджет был сбалансирован на протяжении экономического цикла.
Признание возможности применения несбалансированных государственных бюджетов для целей стабилизации экономики привело к расширению использования государственного кредита и росту государственного долга. 1. Государственный кредит. Государственный долг представляет собой совокупность финансовых отношений, где одной из сторон является государство, а кредиторами или заемщиками – физические и юридические лица. Существенным отличием государственного кредита от банковского является то, что средства, взятые взаймы государством, чаще всего не имеют производительного использования, т.е. не направляются на обеспечение процесса расширенного воспроизводства и создания новой стоимости, а, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы, используется для покрытия вей совокупности государственных расходов.
Как правило, государство является заемщиком средств, а население, предприятия, банки – кредиторами. Источниками погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают бюджетные средства.
Таким образом, функционирования механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга. Представители западной экономической мысли дают определение государственного долга посредством анализа дефицита государственного бюджета.С. Брю считает, что «государственный долг»- общая сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального правительства, за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране» . Финансово – кредитный словарь дает следующее определение: «Государственный долг – сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам (включая начисленные по ним проценты)» . Однако, учитывая современную российскую специфику, можно дать и расширенное понятие государственного долга – как суммы всех неоплаченных финансовых обязательств государства с процентами, начисленными на них к определенному моменту времени.
Иначе говоря, государственный долг – это вся сумма задолженности по обязательствам государства, проценты по ней, и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики (т.е неоплаченный государственный заказ, задолженность по заработной плате перед бюджетниками и т.д так как практически эта задолженность представляет собой некорректно оформленный государственный долг, на который вдобавок, не выплачиваются проценты). Отсюда и задачи по управлению государственным долгом можно ставить как в узком, так и в широком смысле слова.
Государственный долг может быть предназначен на капитальный и текущий.
Капитальный включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату; текущий состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик обязан погасить в отчетном периоде. Государственный долг подразделяется также на внутренний и внешний.В течении длительного времени в СССР разделение государственного долга на внешний и внутренний проводилось на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним долгом считалась сумма обязательств государства, номинированная в иностранной валюте, а внутренним долгом – сумма обязательств государства, номинированная в национальной валюте.
Однако с повышением степени интегрированности национальной экономики в мировой хозяйство и выпуском внутренних займов, номинированных в свободно конвертируемой валюте (СКВ), разделение государственного долга на внутренний и внешний по этому принципу стало не корректным. На сегодняшний день корректным является определение внутреннего долга как совокупности обязательств федерального правительства перед резидентами, а внешнего долга – как совокупности обязательств федерального правительства перед нерезидентами (вне зависимости от того, в чьей национальной валюте номинировано обязательство). Практическим воплощением механизма государственного кредита, приводящим к образованию государственному долгу являются государственные займы. Наиболее распространенной формой государственных займов являются облигации.
Государственная облигация (ценная бумага, удостоверяющая долговое обязательство государства) дает ее держателю право получить при погашении в определенный срок основную сумму долга и процента.
Номинальная ценна государственной облигации устанавливается эмитентом – то есть, государством; она выражает сумму, которую эмитент получил на временное пользование. Именно эта сумма подлежит возврату с начисленными на нее процентами в установленный срок. Реальная доходность от облигации инвесторов может отклоняться от номинального процента, поскольку сделки с облигациями заключаются по курсовой цене, складывающейся на основе рыночной конъюнктуры.
Под курсом облигации в мировой практике понимается ее цена на рынке, сложившаяся на основе спроса и предложения. 2. Методы управления государственным долгом. Управление государственным долгом представляет собой комплекс мер, предпринимаемых государством в лице его уполномоченных органов по определению мест и условий размещения и погашения государственных займов, а также обеспечению гармонизации интересов заемщика, инвесторов и кредиторов.
Целью управления государственным долгом является оптимизация затрат, связанных с финансированием дефицита государственного бюджета.В управлении государственным долгом страны можно выделить следующие основные принципы: • безусловности – обеспечение режима безусловного выполнения государством всех перед инвесторами и кредиторами, которые государство, как заемщик, приняло на себя при заключении договора заимствования средств; • единства – учет в процессе управления государственным долгом всех видов обязательств, эмитированных как сувереном, так и субъектами РФ; • снижения рисков – размещение и погашение займов таким образом, чтобы максимально снизить влияния колебаний конъюнктуры рынка капиталов и спекулятивных тенденций рынка ценных бумаг на рынок государственных обязательств; • оптимальности структуры – поддержание оптимальной структуры долговых обязательств по срокам обращения и погашения; • сохранения финансовой независимости – поддержание оптимальной структуры долговых обязательств государства между инвесторами – резидентами и инвесторами – нерезидентами; • прозрачности – соблюдение открытости при выпуске займов, обеспечение доступа международных рейтинговых агентств к достоверной информации об экономическом положении в стране для поддержания высокой кредитной репутации и рейтинга страны–заемщика.
Одним из широко распространенных методов управления государственным долгом является рефинансирование государственного долга, т. е. погашение основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов.
Для успешного применение механизма рефинансирования необходима высокая финансовая репутация страны-заемщика.
Ее достижение и подержание является важным фактором для управления государственным долгом.В настоящее время репутация заемщиков на мировом финансовом рынке выражается в рейтингах, присваиваемых соответствующей стране специальными агентствами в соответствии с международными правилами рейтингования.
С точки зрения инвесторов, наиболее предпочтительным вариантом является полное, безусловное и своевременное выполнение государством своих обязательств.Однако в условиях невозможности для государства по каким-либо причинам обеспечить погашение займов и выплат процентов по ним, могут быть приняты решения о новации, унификации, конверсии, консолидации, отсрочке погашения займов или аннулировании государственного долга.
Новация – соглашение между заемщиками и кредиторами по замене обязательства по указанному финансовому кредиту другим обязательством. Унификация – это решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов. При этом облигации и сертификаты ранее выпущенных займов подлежат обмену на облигации и сертификаты нового займа.Конверсия – это одностороннее изменение доходности займов, т.е. государство объявляет о снижении для кредиторов доходности по займам, полученным государством.
Консолидация – это изменение условий обращения займов в части срока их погашения, т.е. решение о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок. Отсрочка погашения займов – это консолидация при одновременном отказе государства от выплаты доходов по займам.Аннулирование государственного долга – это отказ государства от всех обязательствах по ранее выпущенным займам.
Необходимо отметить, что применение этих методов нарушает первый принцип управления государственным долгом – принцип безусловности. Поэтому их применение требует глубочайшей предварительной проработки и анализа всех дальнейших экономическо-политических последствий. 3. Эволюция рынка государственных обязательств в России.Государственный долг России с учетом гарантированных правительством железнодорожных и ипотечных займов накануне Октябрьской революции составлял 41,6 млрд. рублей, в том числе внешний 14,86 млрд. По размеру внешнего долга Россия занимала первое место в мире . После октябрьской революции 1917 года государственная задолженность была аннулирована декретом президиума ВЦИК от 21.01.1918г. эта мера негативно сказалась на доступе Советской России на мировой кредитный рынок, однако институт государственного долга сохранился. Первый государственный заем, проведенный правительством Советской России – хлебный заем 1922г. Советское правительство нуждалось в финансовых ресурсах, и, поскольку мировой кредитный банк был закрыт для страны, основные усилия по развитию механизма государственных заимствований были перенесены на внутренний рынок.
Для достижения успеха были приняты шаги по выпуску привлекательных для населения займов. Цель была достигнута путем продажи облигаций ниже номинала и высокий процентных доходов, выплачиваемых инвесторами.
Интерес к этим займам был достаточно велик, но расходы по их обслуживанию довольно высоки.Такое управление государственным долгом привело к росту государственной задолженности; она увеличилась с 2,5 млн. руб. на 01.10.1922г. до 662 млн. руб. на 01.10.1925г. В конце 20-х годов правительство отошло от принципов рыночного управления государственным долгом, доходность займов резко снизилась.
К 1930 году ликвидируются фондовые биржи, а новые займы размещаются среди населения уже в принудительном порядке. 19 апреля 1957 года органами государственной власти в одностороннем порядке было принято решение об отсрочке начала выплат по облигациям до 1977 года, т.е. на 20 лет, что еще более порвало доверие населения к правительству.
В 1980-х годах были предприняты новые попытки размещения государственных займов.В рамках этих попыток был выпущен 3%-ный внутренний заем. В 1990 году Министерство финансов попыталось вновь привлечь средства внутренних инвесторов для финансирования дефицита государственного бюджета и выпустило облигации 5%-ного займа для предприятий и казначейские обязательства для населения.
Эта попытка не имела успеха, поскольку условия выпуска не учитывали реальной экономической ситуации в стране. Не принесли успехов в тот период и другие выпуски государственные ценных бумаг, так как предложенные условия не были привлекательны. Для финансирования расходов правительство активно задействовало кредиты Государственного банка СССР. Как правило эти кредиты выделялись бесплатно и безвозвратно.Практически, в данном случае выполнялась скрытая эмиссия под видом государственного долга.
Так же на государственные нужды были израсходованы средства населения в Сбербанке и Госстрахе СССР, которые привлекались путем займов у соответствующих учреждений, а сами владельцы не были информированы о таком их использовании. Займы у Сбербанка и Госстраха СССР на 1 июля 1991г. составили 207.2 млрд. руб. Эти займы были сделаны через Государственный банк и отражены в его балансе.К началу 1992г. внутренний долг достиг размера в 1050 млрд. руб а внешний долг СССР оценивался в 96,6 млрд. долларов США . Решение проблемы внешнего долга заключалась в выплате западным кредиторам во второй половине 90-х годов ежегодно 15-18 млрд. долларов, однако, учитывая реальное положение дел в экономике страны, такой путь был невыполним.
Долговое бремя усугубилось проблемой нехватки финансовых ресурсов для финансирования расходов государства, что обусловило необходимость поиска скорейшего решения этого блока проблем. 4. Рынок государственных обязательств в промышленно развитых странах. Необходимость отказа от финансирования государственного долга за счет кредитов Центрального банка мотивировалось тем, что использование его кредитных ресурсов сужает возможности регулирования ссудного рынка, и поэтому практически во всех странах с рыночной экономикой установлены ограничения на доступ правительства к этим ресурсам.