Реферат Курсовая Конспект
Бизнес и коррупция: проблемы противодействия - раздел Экономика, Региональный Общественный Фонд "информатика Для Демократии" ...
|
Региональный общественный фонд "Информатика для демократии"
Труды Фонда ИНДЕМ
К.И. Головщинский, С.А. Пархоменко, В.Л. Римский, Г.А. Сатаров
Оглавление
ВСТУПЛЕНИЕ........................................................................................................................ 4
ГЛАВА 1
СПЕЦИФИКА БИЗНЕСА РАЗЛИЧНОГО УРОВНЯ:
КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ ................................... 7
ГЛАВА 2
АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ
АКТОВ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ................................................................................ 12
ГЛАВА 3
АНАЛИЗ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ.........................................22
3.1. Задачи и методика исследования ............................................................................ 22
3.2. Ïîíèìàíèå êîððóïöèè............................................................................................ 23
3.3. Основные проблемы малого и среднего бизнеса ................................... 26
ГЛАВА 4
РЕКОМЕНДАЦИИ..............................................................................................................36
4.1.Группа мер по изменению индивидуальной практики ......................... 37
4.2. Группа мер по коллективному противодействию коррупции ......................... 40
4.3. Группа политических и управленческих мер макроуровня............................... 46
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................................ 49
ПРИЛОЖЕНИЕ................................................................................................................... 50
М.А. Гирка, В.А. Викторова
Результаты анализа на коррупциогенность ряда
нормативно-правовых актов Московской области .................................................... 50
М.А. Гирка, В.А. Викторова
Результаты анализа на коррупциогенность ряда
нормативно-правовых актов Саратовской области ................................................... 71
ГЛАВА 1_______________________________
СПЕЦИФИКА БИЗНЕСА РАЗЛИЧНОГО
УРОВНЯ: КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ
СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ___________
Социологические исследования, проводившиеся Фондом ИНДЕМ в 2001-20021 гг., позволяют провести сравнение бизнесов разного уровня. Такое сравнение полезно не только для выявления различий в стратегиях и установках бизнеса, оно дает возможность власти планировать свою политику по отношению к бизнесу, а бизнесу - по отношению к власти.
Ниже приводятся данные опроса бизнесменов, проводимого в 2001 г. в рамках проекта "Диагностика Российской коррупции: социологический анализ". Все респонденты (700 предпринимателей) были разбиты на четыре группы примерно равной численности исходя из объёма месячного оборота фирмы. Далее сравнивались диспозиции и стратегии коррупционного поведения бизнесов разного уровня.
В исследовании "Диагностика Российской коррупции: социологический анализ" по совокупности вопросов определялись различные установки предпринимателей, в частности, оценка ими коррупции. На рис. 1 отражены данные относительно одной из установок - оценки уровня коррупции в стране как высокого.
426,5 | ||
к | ||
324,6 | ||
р ква | ||
в> « 5 2 О X | 235,7 | |
134,6 | ||
Процент внутри группы |
Рис.1. Частоты появления предпринимателей, оценивающих уровень коррупции в стране как высокий в четырех группах фирм с различным месячным оборотом (чем больше номер группы, тем выше оборот фирмы)
Мы видим, что малый бизнес (группы 1 и 2) более критично относятся к уровню коррупции в стране, нежели средний и крупный.
1 Описание этих исследований можно найти в докладах "Диагностика Российской коррупции: социологический анализ" и "Региональные индексы коррупции" на сайте Фонда ИНДЕМ www.indem.ru.
7
Глава 1. Специфика бизнеса различного уровня
Поскольку оценки могут порождаться не только различием в условиях ведения бизнеса, но и факторами эмоционального характера, то на следующей диаграмме (рис. 2) проводится сравнение доли оптимистов в разных группах бизнеса.
422,0 | |||
h | 319,0 | ||
а а а. | |||
см | 10,3 | ||
X | |||
111,8 | |||
Процент внутри группы |
Рис.2. Доля оптимистов в четырех группах фирм с различным месячным оборотом (чем больше номер группы, тем выше оборот фирмы)
Мы видим, что среди малого бизнеса оптимистов намного меньше. Наиболее правдоподобная гипотеза, вытекающая из двух приведенных соотношений, такова: малый бизнес находится в относительно более тяжелых условиях, что одновременно приводит как к повышению уровня коррупции в их оценках, так и к снижению оптимизма.
Теперь рассмотрим коррупционные практики бизнесов разного уровня. Рис. 3 иллюстрирует распространенность двух типов поведения предпринимателей - "Активная вовлеченность в коррупцию" и "Избегание коррупции" - в каждой из групп.
17,6 |
■ Активная вовлеченность коррупцию
□ Избегание коррупции
Рис.3. Доля предпринимателей, придерживающихся двух типов стратегий:
"Активная вовлеченность в коррупцию" и "Избегание коррупции" в четырех группах фирм с различным месячным оборотом (чем больше номер группы, тем выше оборот фирм)
8
Глава 1. Специфика бизнеса различного уровня
Мы видим, что среди малого бизнеса относительно меньше как активных коррупционеров, так и тех, кто старается не прибегать к взяткам вообще.
В том же исследовании оценивалась успешность бизнеса. Бизнес считался успешным, если он являлся одновременно доходным и перспективным. На рис. 4 отражено присутствие успешного бизнеса в четырех изучаемых группах.
Процент внутри группы |
Рис.4. Доля успешного бизнеса (доходного и перспективного) в четырех группах фирм с различным месячным оборотом (чем больше номер группы, тем выше оборот фирмы)
Мы видим, что доля успешного бизнеса в первой группе (малый бизнес) существенно меньше, чем в других. Может возникнуть предположение, что это связано с пониженным интересом малого бизнеса к активным коррупционным стратегиям. Однако проведенный нами ранее анализ показывает, что успешность бизнеса не коррелирует с его вовлеченностью в коррупцию. Более правдоподобна другая гипотеза: малый бизнес находится в относительно более агрессивной среде и располагает меньшим инструментарием защиты от бюрократии, чем средний и крупный бизнес.
Можно предположить, что относительно более тяжелые условия ведения бизнеса влияют на оценку предпринимателями перспектив решения проблемы коррупции. В анкете, подготовленной для описываемого исследования, задавался вопрос о реакции предпринимателей на такое уникальное явление, как начало борьбы с коррупцией со стороны властей. Один из возможных ответов был такой: "ПОСТАРАЮТСЯ ПРИНЯТЬ УЧАСТИЕ В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ". Частоты выбора этого ответа представлены на рис. 5.
Глава 1. Специфика бизнеса различного уровня |
Рис. 5.Частоты выбора ответа "ПОСТАРАЮТСЯ ПРИНЯТЬ УЧАСТИЕ В
БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ" на вопрос о реакции на начатую властью борьбу с коррупцией в четырех группах фирм с различным месячным оборотом (чем больше номер группы, тем выше оборот фирм)
Мы видим, что среди малых бизнесменов (группа 1) готовность бороться с коррупцией меньше, чем среди остальных. И это при том, что они явно находятся в более тяжелых условиях. Аналогичный результат получается и в вопросах о готовности к тем или иным конкретным действиям (рис. 6). Мы видим, что представители малого бизнеса проявляют еще меньше энтузиазма, когда речь заходит о собственных усилиях в совершенно конкретном виде деятельности. Похоже, что общий скепсис и разочарование проявляются тут наряду с недоверием к власти в целом. Это видно и по тому, как малый бизнес выражает свое отношение к возможным антикоррупционным мерам, которые могла бы предпринять сама власть (рис. 7).
!з | |||
419,7 | |||
314,8 | |||
рква) | |||
<и о 2 | I | 18,3 | |
» | |||
Процент внутри группы |
Рис.6. Частоты выбора ответа, отражающего готовность участвовать в распространении этического кодекса в четырех группах фирм с различным месячным оборотом (чем больше номер группы, тем выше оборот фирмы)
10
Глава 1. Специфика бизнеса различного уровня
Ё 3 а я а а. | |||
434,1 | |||
|зз,1 | |||
ф 12 | 226,2 | ||
118,9 | |||
Процент внутри | группы |
Рис. 7.Частоты выбора ответа, отражающего готовность поддержать усиление государственного контроля за расходами всех граждан в четырех группах фирм с различным месячным оборотом (чем больше номер группы, тем выше оборот фирмы)
Завершая наше печальное повествование, было бы уместно предоставить слово одному из бизнесменов. Вот достаточно типичная, хотя и выраженная нетипично ярко фраза из одного интервью:
"Я вот приведу пример: бандиты уходят из дома и берут с собой одного про запас, чтобы съесть в тайге. Вот чиновники нас так выращивают. Даже не выращивают, а мы сами как сорняки растем, а они нас периодически подстригают. И само внутреннее ощущение сильней становится; перед людьми стыдно становится. Приходится постепенно самому включаться в эту игру и становиться самому активным взяткодателем, чтобы точно знать, что ты этого человека подкормил, подкупил, что в случае чего к тебе придут, и не будет такого жесткого прессинга".
Этот текст отражает ту ядовитую атмосферу, в которой пытается выживать в настоящее время российский бизнес: бизнес приспосабливается, чиновники лютуют, экономика деградирует. Как это выглядит в деталях, видно из результатов глубинных интервью, приведенных ниже.
11
ГЛАВА 2_______________________________
АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ_________________
Российская коррупция носит системный характер, и, как правило, ее возможности заложены на законодательном уровне. Противодействие коррупции непременно должно включать в себя мероприятия по расчистке правового поля от норм, порождающих коррупцию, повышающих вероятность коррупционных сделок. Такие нормы называются коррупциогенными. Однако, как показывает опыт борьбы с коррупцией, даже четко разработанной системы превентивных мер подчас бывает недостаточно. Реформирование сферы услуг, понижение мотивов чиновников для вступления в коррупционные отношения, повышение отчетности перед гражданами следует признать наиболее очевидными целями борьбы с коррупцией, а коррупция, вызванная низким уровнем заработной платы чиновников, закрытостью или даже секретностью финансирования, является самой неопасной. Коррупция становится гораздо опаснее, когда она основана на законе, когда сам закон способствует её возникновению.
О широком распространении в Российской Федерации произвола и коррупции, которые допускаются, а в отдельных случаях и предполагаются законом, свидетельствует тот факт, что даже Конституционный Суд не раз указывал российскому законодателю на необходимость ответственнее подходить к своей основной обязанности - законотворчеству.
В настоящей части для выявления коррупциогенных норм в региональном законодательстве Иркутской, Московской и Саратовской областей была применена методика анализа правовых норм на коррупциогенность.
Методика направлена на выявление в текстах нормативных актов норм права, создающих потенциал для коррупции. Значения основных терминов, используемых в методике, представлены в табл. 1.
Таблица 1
Значения основных терминов, используемых в методике анализа правовых норм
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актов на коррупциогенность
Коррупциогенность нормы права | Совокупность несовершенств норм права, которые повышают вероятность заключения коррупционных сделок |
Процессуальные нормы права | Определяют, в каком порядке необходимо реализовывать материальные нормы права |
Материальные нормы права | Устанавливают, что именно нужно делать для осуществления нормы права |
Диспозитивность | Принцип правового регулирования, согласно которому общественные отношения должны быть урегулированы по соглашению сторон. Правило устанавливается лишь на случай отсутствия такого соглашения |
Норма права | Общеобязательное правило социального поведения, установленное или санкционированное государством, выраженное публично в формально-определенных предписаниях, охраняемое государством |
"Ошибка в праве" | Нормотворческий орган ошибочно полагает какие-либо отношения не подлежащими юридическому воздействию; ошибочно полагает возможным обойтись конкретизацией права в ходе его применения; ошибочно передает решение вопроса на усмотрение правоприменителя; решает вопрос не так, как следовало бы решить в установленной норме |
Пробел в праве | Отсутствие норм в отношении фактов и социальных связей, находящихся в сфере правового регулирования |
Юридический дефект | Понятие, объединяющее "ошибку в праве" и правовой пробел |
Этатизм | Теории и взгляды, отводящие решающую роль государству в регулировании общественных процессов |
Основное содержание методики выявления коррупциогенных норм права:
• определяет три основных случая, когда норма права создает потенциал
для коррупции;
• содержит инструменты, которые помогут обнаружить нормы такого типа
в текстах нормативных актов;
• разбивает процесс анализа законодательства на отдельные стадии и пред
лагает пошаговую методику выявления коррупциогенных норм права;
• предлагает возможные формы анализа и итогового документа,
подготавливаемого по результатам анализа;
• определяет основные квалификационные требования к лицу, в чьи
обязанности входит проведение экспертизы нормативных актов на
коррупциогенность.
13
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность
НОРМЫ ПРАВА, СОЗДАЮЩИЕ ПОТЕНЦИАЛ ДЛЯ КОРРУПЦИИ
1. Завышенные требования нормы права как коррупциогенный фактор.Для
исполнения такого рода норм ее адресат вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание "откупиться" от исполнения. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат (например, непомерный размер штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил.
2. Дискреционные полномочия чиновника как коррупциогенный фактор.Такие
нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между
различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая
(например, из благих побуждений предоставления возможности всестороннего
учёта обстоятельств ситуации), в каких случаях должностное лицо обязано
выбрать тот или иной вариант поведения. Так, норма Кодекса об
административных нарушениях позволяет сотруднику ГИБДД выбрать между
двумя вариантами поведения: оштрафовать нарушителя или обратиться в суд с
требованием посадить его на пятнадцать суток.
3. Бланкетные (отсылочные) нормы как коррупциогенный фактор.Нормы
права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и
принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо
вопроса к другим действующим правовым документам. Такие нормативные
акты имеют название отсылочных, или бланкетных. В данном случае возникает
опасность того, что коррумпированные государственные служащие будут
намеренно принимать (лоббировать в своем ведомстве) такие подзаконные
нормативные акты, которые максимизируют их возможности для коррупции.
Коррупциогенность может проистекать как из недостатков механизма законодательного процесса, юридической техники, так и из самой сущности общественных отношений, которые регулирует та или иная норма права или на создание которых она нацелена. Иными словами, необходимо отличать коррупциогенность как следствие содержания нормы права от коррупции как следствия юридического дефекта ("ошибка в праве", пробел права2 и т.д.). Следует отметить, что первый тип коррупциогенности в некоторой степени выходит за рамки собственно права. Коррупциогенность в данном случае есть атрибут концепции закона, тех или иных общественных отношений, а не правовое явление. В этом случае, в качестве аналитического метода выявления коррупциогенности должны использоваться, скорее, экономические и социологические методики, а не юридический анализ.
Из различий двух основных типов коррупциогенности следует важный вывод: в том случае, когда коррупциогенность обусловлена содержанием нормы, концепцией закона или иного нормативного акта, необходимо менять саму концепцию. Если же коррупциогенность вытекает из юридической ошибки, ошибки в юридической технике, уменьшить коррупциогенность гораздо легче, так как потребуется лишь "тонкая настройка" закона (законопроекта).
2 Нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым действовать по своему усмотрению.
14
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность Как отбирать нормативные акты для анализа?
Экспертиза актов на коррупциогенность связана с временными и материальными затратами. В силу неоднородности норм права (по предмету, методу регулирования, по степени обязывающей силы и т. д.) ошибочно искать в них истоки коррупции. Поэтому настоящая методика содержит критерии определения того, в актах какого рода коррупциогенные нормы права встречаются наиболее часто. Это позволит сконцентрировать усилия и не растрачивать понапрасну время и средства.
По степени коррупциогенного потенциала выделяются три области права:
1. Нормы права, носящие преимущественно конституционно-правовую
окраску, регулирующие права и свободы человека и гражданина.
2. Нормы права, преимущественно принадлежащие публичным отраслям
(административное, финансовое, таможенное и т.д.), регулирующие
взаимоотношения, представителей гражданского общества и представителей
государственного аппарата. Цель регулирования в данном случае -
согласование интереса частного субъекта и некоего публичного интереса
(например, в безопасности).
3. Нормы права, регулирующие взаимоотношения внутри гражданского
общества. Цель регулирования в данном случае - согласовать интересы
нескольких частных субъектов. Принцип регулирования - диспозитивность.
Нормы, входящие в первую группу, имеют по преимуществу антикоррупционную направленность. Дело в том, что они налагают обязанности на граждан, а не на должностных лиц. Экспертиза норм права третьей группы также не приведет к существенным результатам. Они не регулируют деятельность государственного служащего, без которого коррупция, за редким исключением, невозможна. В связи с этим бессмысленно анализировать коррупциогенность, к примеру, Гражданского кодекса или Конституции.
По степени потенциальной коррупциогенности существенно выделяются нормы второй категории, поскольку именно здесь одним из субъектов публично-правовых отношений является должностное лицо, без которого коррупция вообще невозможна.
В экономической сфере наиболее вероятными источниками коррупции будут:
• антимонопольное законодательство (широкие полномочия антимо
нопольного ведомства в отношении ряда хозяйствующих субъектов);
• налоговое законодательство (избыточное налоговое бремя, устанав
ливаемое законом, несовершенство процедуры контроля над налого
плательщиком, процедуры привлечения его к ответственности, противо
речивость норм налогового права и высокая динамика их изменения);
• законодательство о банкротстве (институциональный конфликт функций
регулирующего органа, несовершенство процедуры банкротства, широкие
полномочия регулирующего органа);
• законодательство о рекламе (стремление преодолеть завышенные
ограничения, накладываемые на хозяйствующего субъекта - рекламодателя);
15
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность
• законодательство, регулирующее импортно-экспортные операции
(стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов);
• таможенное законодательство (несовершенство таможенных процедур,
процедуры привлечения правонарушителя к ответственности, избыточные
таможенные пошлины);
• законодательство о валютном контроле (стремление преодолеть завы
шенные требования нормативных актов).
ЗАВЫШЕННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ НОРМЫ ПРАВА КАК КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность
• действующие законы (иные нормативные акты);
• нормативные акты зарубежных стран.
Основная проблема оценки коррупциогенности завышенных требований, обусловленных содержанием нормы права, концепцией закона, состоит в жесткой зависимости законодательного процесса от идеологических ориентации депутатов.
В зависимости от своих намерений (которые так или иначе располагаются на оси "сильный государственный контроль и регулирование - слабый государственный контроль, преимущественное использование экономических мер давления для принуждения к реализации нормы права и саморегуляция") они выбирают более или менее коррупциогенные пути регулирования. Сравнивая последние, объективированные в конкретных законах или законопроектах, можно определить, какой способ регуляции порождает наименьшую (или наибольшую) вероятность заключения коррупционной сделки.
Завышенные требования могут быть обусловлены не только идеологией закона, но и ошибками в юридической технике. В данном случае излишнее правовое ограничение накладывается в результате ошибки нормотворческого органа.
Одной из форм проявления такой ошибки является коллизия норм праваодного и того же правового акта либо норм права, принадлежащих к разным правовым актам. Например, нормативный акт может содержать одинаковые составы правонарушений с разными санкциями за совершение правонарушения. В данном случае правонарушителя можно привлечь к ответственности сразу по двум основаниям, что существенно увеличивает его потери, связанные с подчинением норме права.
Итак, основаниями чрезмерных правовых ограничений являются:
1. "Этатистская" идеология закона, которая ведет к наложению чрезмерных
правовых ограничений.
2. Ошибки юридической техники, которые предусматривают излишний
контроль со стороны государственных органов.
3. Коллизии норм права.
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность
Инструмент анализа№ 1
1.Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта) регла
ментация отношений между государственным органом и физическими (юри
дическими) лицами.
2. Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются
юридических (физических) лиц и могут быть связаны с наложением на них не
которых ограничений, требований (контрольными процедурами, требованием
представить информацию и т.п.).
3. Проделать процедуру, описанную в п. 2, в отношении нескольких зако
нов (законопроектов) со сходной сферой действия.
4. Сравнить степень правовых ограничений в разных нормативных актах
(проектах нормативных актов).
5. Выявить причину коррупциогенности нормы права (вызвана ли она юри
дическим дефектом - если им, то каким именно? - или концепцией закона).
6. Заполнить Оценочный лист№ 1по каждому полномочию, которое связа
но с наложением на граждан и юридических лиц ограничений и обременении.
ДИСКРЕЦИОННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ЧИНОВНИКА КАК КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность
Если завышенные требования закона прямо способствуют вступлению в коррупционные отношения, то дискреционные полномочия создают питательную среду для того, чтобы проявилось коррупционное действие завышенных требований. Другими словами, различие между этими факторами кор-рупциогенности состоит в том, что завышенные требования закона сами непосредственно вызывают коррупцию, а дискреционные полномочия представляют собой коррупциогенный фактор лишь тогда, когда они состоят в возможности выбора между применением завышенных требований закона и отказа от их применения. Так, предоставляя возможность выбора между санкциями различной степени тяжести при отсутствии четких критериев того, когда нужно накладывать конкретную санкцию, норма права позволяет правонарушителю заплатить правоприменителю за менее тяжкую для него санкцию, а правоприменителю - шантажировать нарушителя возможностью наложения более суровой кары.
В том случае, когда завышенные требования сопрягаются с возможностью усмотрения, обнаружить коррупцию гораздо сложнее, так как "покупается" вполне законное решение, то есть решение, которое мог бы принять и честный чиновник. В том случае, когда завышенные требования должны накладываться безусловно (и закон чётко закрепляет случаи, когда это должно происходить), взятка платится за совершение чиновником уже нелегальных действий. Таким образом, различные факторы коррупциогенности порождают различные типы коррупции.
Как и в случае с завышенными требованиями закона как коррупциогенным фактором, дискреционные полномочия могут обусловливаться противоречием норм как внутри закона, так и норм разных актов.В этом случае коллизия приводит к отсутствию четких критериев выбора того, какую из противоречащих друг другу норм соблюдать.
Итак, основаниями коррупциогенного потенциала дискреционных полномочий являются:
• пробел, который, оставляя ситуацию вообще неурегулированной, не
ограничивает возможностей чиновника "нарушать интересы патрона";
• "этатистская" идеология закона, которая ведет к легализации такой кон
фигурации органа власти, которая порождает противоречие между основными
функциями и создает конфликт интересов;
• законодатель, который, преследуя те или иные цели (например, спра
ведливость), предоставляет правоприменителю чрезмерные дискреционные
полномочия;
• "ошибка в праве", которая наделяет чиновника коррупциогенными
дискреционными полномочиями;
• противоречивость норм.
Для оценки коррупционного потенциала дискреционных полномочий нужно воспользоваться Инструментом анализа №2.
19
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность
Инструмент анализа №2
1.Определить, входит ли в сферу действия закона (законопроекта) регла
ментация отношений между государственным органом и физическими
(юридическими) лицами.
2. Выписать все полномочия государственного органа, которые касаются
юридических (физических) лиц.
3. Определить, какие полномочия диктуют государственному служащему
единственный вариант, а какие предоставляют государственному служащему
возможность выбора разных вариантов поведения.
4. Для тех полномочий, которые предоставляют государственному служа
щему возможность выбора разных вариантов поведения, определить, есть ли
четкие критерии выбора того или иного варианта.
5. В отношении полномочий, которые наделяют государственного слу
жащего возможностью выбора, заполнить Оценочный лист № 2 по каждому
полномочию, которое связано с наложением на граждан и юридических лиц
ограничений и обременении.
Глава 2. Анализ нормативно-правовых актив на коррупциогенность
ОТСЫЛОЧНЫЕ НОРМЫ КАК КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР Две причины коррупциогенности отсылочных норм
1.Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в
течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы
вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной
лаг можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий
чиновников, полученных на совершенно законных основаниях. Наиболее
характерным примером подобной коррупциогенности является п. 2 ст. 11
Федерального закона "Об основах государственной службы Российской
Федерации" от 31 июля 1995 г., согласно которому "государственный служащий
обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на
время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности
доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в по
рядке, установленном федеральным законом". Никто не станет отрицать, что
эта норма, не будь она бланкетной, сыграла бы определенную роль в раз
решении проблемы конфликта интересов. Но такой порядок до сих пор не
установлен.
2. Отсылочные нормы допускают возможность ведомственного
нормотворчества. Главной особенностью нормотворчества этого вида является
закрытость процедур подготовки и принятия норм права. Другой его
особенностью является непрозрачность: во многих случаях лицо или
организация, которое попадает под регулирование, не ознакомлено в должной
мере с существующим законодательством или не имеет к нему доступа в силу
ведомственной закрытости. Ведомственное нормотворчество часто является
источником конфликта интересов. Госслужащие заинтересованы в том, чтобы
наделить себя (своих коллег) большими дискреционными полномочиями и
наложить на субъектов рынка чрезмерные ограничения, в том числе для того,
чтобы извлекать ренту.
ГЛАВА3_____________________________
АНАЛИЗ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БИЗНЕСА И
ВЛАСТИ_____________________________
3.1. Задачи и методика исследования
Описываемое исследование проводилось в рамках проекта Фонда ИНДЕМ, осуществляемого при поддержке Центра международного частного предпринимательства (Center for International Private Enterprise - CIPE). Çàäà÷à проекта - изучить проблемы малого и среднего бизнеса в серии глубинных интервью, а также с помощью проводившихся ранее Фондом ИНДЕМ социологических исследований. На этой основе предполагалось разработать рекомендации по взаимодействию с властью для представителей малого и среднего бизнеса, а также их ассоциаций. Это взаимодействие должно быть направлено на повышение эффективности администрирования, снижение коррупции, установлению благоприятного предпринимательского климата, снижение коррупционных издержек бизнеса и создание для него благоприятных условий развития.
Серия неформализованных интервью проводилась среди представителей малого и среднего бизнеса Москвы, Московской, Саратовской и Иркутской областей. Также интервью были охвачены представители и активисты ассоциаций бизнеса в данных регионах. Содействие Фонду ИНДЕМ в подборе интервьюируемых оказали ассоциация бизнеса "Опора России" и Торгово-промышленные палаты Саратовской и Иркутской областей.
Интервью проводились в апреле-июне 2004 года. Всего было проведено 56 интервью: в Москве и Московской области - 9 интервью, в Иркутской области - 23 интервью, в Саратовской области - 24 интервью. Все интервью были записаны на диктофоны, затем расшифрованы. В настоящем отчёте приводятся обобщённые характеристики расшифровок интервью.
Каким являлся уровень бизнеса, т.е. малый или средний, определяли сами интервьюируемые. Обычно к малому бизнесу относили себя те, кто имел небольшой штат сотрудников, в котором сам владелец бизнеса осуществляет его управление, а объёмы доходов не столь велики, чтобы владельцы могли считаться высоко обеспеченными гражданами. Для среднего бизнеса обычно было характерно включать в свои штаты специализированные бухгалтерские, юридические, охранные и менеджерские структуры, а владельцы имели возможности решать все житейские проблемы собственные и своих семей и потому могли считаться высоко обеспеченными гражданами.
Проводимые интервью являлись социологическими, но не прокурорскими или какими бы то ни было другими юридическими расследованиями. В интервью не фиксировались конкретные имена, названия организаций, даты совершения тех или иных коррупционных действий и т.п. Сведения, которые интервьюируемые сообщали исследователям, были строго конфиденциальными, чтобы не давать поводов для судебных и иных преследований. Поэтому в отчёте из интервью приводятся только отдельные высказывания и примеры, а также используются только безличные формулировки без указания их источников.
22
В серии проведённых интервью, тем не менее, удалось достаточно полно и объективно описать реальную ситуацию во взаимоотношениях власти и бизнеса, условия, в которых работает бизнес, и методы, которые он использует для решения своих проблем.
Интервью проводились исключительно среди предпринимателей, работающих в городах или довольно крупных посёлках. Поэтому специфика сельскохозяйственного производства и фермерства в этом исследовании не анализировалась.
Многие интервьюируемые занялись бизнесом по необходимости, для того чтобы материально обеспечить себя и свои семьи. Многие имеют высшее образование, некоторые в советский период занимали достаточно высокие хозяйственные должности.
Среди интервьюируемых встретилось несколько предпринимателей, которые сознательно выбрали такой способ самореализации в жизни. В некоторых случаях они проходили специальные стажировки и обучение бизнесу, для того чтобы вести его на уровне мировых стандартов.
В некоторых случаях предприниматели, даже соглашаясь на интервью, в начале вели себя достаточно скованно, не шли на откровенные беседы. Чаще всего к середине интервью эту скованность удавалось преодолеть. Тем не менее, подавляющее большинство интервьюируемых с готовностью говорили о наиболее актуальных для предпринимателей вопросах.
Отмечались определённые различия между предпринимателями по полу, возрасту и образованию. Но, как показали исследования, эти факторы незначительно влияют на взаимоотношения предпринимателей с органами власти, а именно с этими отношениями связаны наиболее существенные проблемы бизнеса.
Глава 3. Анализ взаимодействия бизнеса и власти
С точки зрения такого подхода, понимание коррупции зависит от двух переменных: интереса к проблеме и системности/бессистемности подхода к анализу. Как правило, системное понимание связано, а во многих случаях, продиктовано интересом к проблеме. И наоборот, бессистемное понимание связано с отсутствием интереса либо с пассивным интересом к проблемам коррупции. Именно поэтому представлены лишь три типа понимания коррупции.
Распространенность системного понимания во многом гарантирует успех антикоррупционной программы. Именно такому пониманию коррупции соответствует трезвый анализ, сконцентрированный прежде всего, на:
• причинах коррупции, а не на её внешних проявлениях;
• попытке ухватить все многообразие проявлений коррупции, начиная от
взяточничества, коррупции в бизнесе, и заканчивая качеством системы управ
ления в регионе;
• свободе от морально-этических оценок коррупции;
• нетерпимом отношении к данному явлению.
Анализ глубинных интервью в ходе проекта позволяет в какой-то степени обогатить, а в какой-то - уточнить предложенную типологию. По результатам анализа текстов интервью выделяются следующие типы понимания коррупции.
Моральные оценки коррупции.В данном случае речь идет, скорее, о бытовом понимании коррупции. Коррупция ассоциируется с ложью, нечестностью чиновников. Как правило, доминируют представления о связи коррупции и дохода конкретных коррупционеров: "Ой, коррупция, это те, кто нечестно живет. Это ты со своей честностью, со своим коммунистическим уклоном не можешь так. А коррупция, это те, кто ездит на машинах, кто имеет шикарные дома, откуда у них это все? Откуда? Так и тянут. Как правильно говорят, надо посмотреть, откуда ты взял деньги на коттедж?'*
Отождествление коррупции с взяточничеством.Подобное понимание коррупции представляет собой среднее между системным и бытовым. С одной стороны, отсутствует отожествление коррупции с неэтичностью поведения, с другой - вся совокупность коррупционных проявлений, существующих в России, сводится только к взяточничеству. По выражению одного из респондентов: "Прежде всего, я бы предположила, что это взятки. За предоставление госзаказа. Это "А". "Б" - это взятки, чтобы мне дали кредит". Другой ответ на вопрос о том, что такое коррупция, таков: "Ну, я думаю, это имеет смысл не только в России, а и где угодно, я бы назвал это простым русским эквивалентным словом взятка, это понятней для меня".
Коррупция как слишком "ретивое" взяточничество.В данном случае понимание коррупции тесно связано с вопросом терпимости/нетерпимости к коррупционным проявлениям. В первую очередь оно определяется терпимым отношением к коррупции. Коррупция начинается тогда, когда власть чрезмерно извлекает ренту, когда берет "не по чину". "Я просто считаю, что нельзя зажиратъся и нельзя вымогать сверх меры". А то, что пытаются скрыть свои доходы, налоги, это нормальное человеческое явление, поскольку никто не хочет ни за что другому отдавать свои деньги. По-человечески. Они нам помогли, мы им помогли. Потому что они в силу своих должностных обязанностей могли
3 Здесь и ниже курсивом выделены цитаты из проведенных глубинных интервью. В силу анонимности интервьюирования, ссылка на респондента не дается.
24
Глава 3. Анализ взаимодействия бизнеса и власти
"Невидимые руки" коррупции.В данном случае коррупция понимается как деперсонализированная система отношений, безличностая круговая порука, где одна "невидимая рука" по А. Смиту "моет" другую "невидимую руку" По мнению ряда респондентов, коррупция превратилась в деперсонализированный институт, который выполняет все присущие общественным институтам функции, в том числе и функцию координации. "Это такой коллективный ум, что ли, изворотливость коллективная. Взаимная поддержка: одни лоббируют интересы других, интересы пересекаются. Как будто друг о друге заботятся. Сами могут этого не осознавать. Люди деньги зарабатывают".
3.3. Основные проблемы малого и среднего бизнеса
Основные проблемы малого и среднего бизнеса оказались примерно одинаковыми во всех регионах, в которых проводились интервью. Специфика проблем малого и среднего бизнеса чаще всего определялась экономической специализацией регионов и личностными особенностями руководства регионов.
ДОСТУП К НЕЖИЛЫМ ПОМЕЩЕНИЯМ И ОТВОД ЗЕМЕЛЬ ДЛЯ
ПРОВЕРКИ БИЗНЕСА ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ РАЗЛИЧНЫХ
Глава 3. Анализ взаимодействия бизнеса и власти
Валютный, таможенный, лицензионный контроль, банковский и страховой надзор, оперативно-розыскные мероприятия, а также налоговый контроль под действие данного Постановления не подпадают. Поэтому к проверяющим инстанциям для бизнеса следует отнести также:
1. Налоговые службы.
2. Таможенные службы.
3. Отделения Госнаркоконтроля.
4. Подразделения милиции.
5. Общественные организации защиты прав потребителей.
6. Специализированные подразделения региональных и местных адми
нистраций, занятых регулированием потребительских рынков, аренды поме
щений, регистрации прав собственности на недвижимость и т.п.
Коррупционной следует признать практику проведения такими проверяющими инстанциями, как пожарные службы, санэпидстанции и, возможно, другими, обучения работников малого или среднего бизнеса в качестве условия получения их организациями разрешений на ведение предпринимательской деятельности. Причина такой оценки в том, что участие в подобного рода обучении ставится обязательным условием получения соответствующих разрешений и это обучение должно обязательно оплачиваться предпринимателями.
Отдельные сотрудники контролирующих органов используют своё служебное положение для получения денег или каких-то товаров в ходе проверок по личной инициативе. Нередко они производят такие неофициальные проверки к праздникам, своим дням рождения и т.п.
Практически все предприниматели уверены, что поддержание хороших неформальных отношений с представителями различных проверяющих инстанций является абсолютной необходимостью. Предприниматели обычно не ждут от хороших неформальных отношений с представителями проверяющих инстанций каких-то особых преференций для себя, потому что такие отношения не освобождают бизнес от неформальных выплат при проверках. Но определённое лояльное отношение к себе при проведении таких проверок они ожидают. Как правило, поддержание хороших отношений с проверяющими инстанциями не оценивается предпринимателями как коррупция или возможности проявлений коррупции. Намного чаще как коррупционные действия они оценивают требования взяток при проверках их бизнесов проверяющими инстанциями.
В большинстве организаций среднего бизнеса, а в некоторых случаях и малого, за обеспечение неформальных связей с представителями проверяющих инстанций отвечают либо специально выделенные сотрудники, либо бухгалтеры, менеджеры или другие работники, непосредственно по своей профессиональной деятельности связанные контактами с теми или иными проверяющими инстанциями. Например, чаще всего, с представителями налоговых органов и банковских структур поддерживают отношения главные бухгалтеры. Поддержание хороших неформальных отношений с проверяющими инстанциями чаще всего выражается в неформальных визитах в эти организации с небольшими подарками или сувенирами перед праздниками, перед или при сдаче отчётности и т.п.
28
Глава 3. Анализ взаимодействия бизнеса и власти
СЕТЕВЫЕ СТРУКТУРЫ ОСУЩЕСТВЛЯЮТ НЕДОБРОСОВЕСТНУЮ КОНКУРЕНЦИЮ С МАЛЫМ БИЗНЕСОМ В ТОРГОВЛЕ И СФЕРЕ УСЛУГ
Органам власти городов и районов проще и легче работать с сетевыми структурами в торговле и сфере услуг. Большое число мелких предпринимателей создаёт проблемы для органов власти и со сбором налогов, и с получением незаконной ренты. А сетевые структуры в этом смысле более управляемы. Поэтому сетевые структуры поддерживаются во всех городах, особенно в Москве, в ущерб развитию малого бизнеса. Основными сферами вытеснения сетевыми структурами малого бизнеса являются торговля, общественное питание, игровой бизнес и казино, в частности, службы бытового обслуживания населения, аптечный бизнес и некоторые другие.
Процесс вытеснения малого бизнеса средним в торговле и предоставлении услуг является, по-видимому, вполне закономерным. Но предприниматели отмечают, что содействие такому вытеснению малого бизнеса со стороны органов власти и государственного или муниципального управления имеет коррупционный характер, потому что осуществляется не в конкуренции за потребителя, а в результате административных предпочтений.
Проблема недобросовестной конкуренции сетевых структур, близких к органам власти муниципального или регионального уровня, во многом связана с предоставлением нежилых помещений для ведения бизнеса и разрешениями на отвод земель под строительство. В этой сфере сетевые структуры, близкие к органам власти муниципального или регионального уровня, почти всегда получают существенные преимущества. Нередко обычному предпринимателю в Москве в том или ином окружном управлении Департамента имущества могут предложить для ведения бизнеса только несколько подвалов, в том числе и полузатопленных. Но для отдельных сетевых структур необходимые помещения находятся в более выгодных местах, на самых престижных магистралях, даже в центре города. Так сравнительно недавно, одна из сетевых структур, занятых игровым бизнесом сумела пристроить свой объект к зданию центрального магазина "Детский мир". Кроме того, когда для объектов сетевых структур, близких к московским органам власти и управления, не находится помещений на первых этажах зданий, им нередко разрешают вывести отдельные входы из подвалов и полуподвалов на улицу. Получить подобное разрешение для предпринимателя, не входящего в такие сетевые структуры, просто невозможно.
Сетевые структуры, близкие к органам власти муниципального или регионального уровня, обычно получают существенно более выгодные условия по платежам за используемые нежилые помещения, затраты на оплату которых являются для любого бизнеса в городских условиях важнейшей статьёй расходов.
Такие организации получают за счёт использования административного ресурса высокий уровень капитализации своего бизнеса, что является существенным преимуществом в их конкуренции с другими малыми и средними биз-несами. Такие сетевые структуры, как правило, получают очень комфортные условия для своего развития от органов власти и управления: имеют возможности получать кредиты и гарантии по кредитам, к ним применяется льготный режим проверок различными структурами, они получают возможности утверждать планы своего развития, когда можно планировать бизнес на несколько лет вперед, и т.п. Такой режим благоприятствования со стороны региональных и
30
НЕДОБРОСОВЕСТНАЯ КОНКУРЕНЦИЯ БИЗНЕСОВ, БЛИЗКИХ К
АССОЦИАЦИИ БИЗНЕСА РАБОТАЮТ НА СВОИ ИНТЕРЕСЫ, А НЕ НА
РЕГИСТРАЦИЯ И ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
Проблемы регистрации и лицензирования чаще всего мало волнуют малый и средний бизнес, потому что выполняются довольно редко, обычно через посредников. Этим посредникам предприниматели платят деньги по официальным договорам, а как посредники осуществляют регистрацию и лицензирование - уже не знают. Фактически получается, что малый и средний бизнес
31
Глава 3. Анализ взаимодействия бизнеса и власти
во всех регионах уже решил проблемы регистрации и лицензирования, но эти решения являются во многом коррупционными, заметны тенденции институ-циализации решений такого рода, в первую очередь, через посредников между властью и бизнесом.
Настоящая ситуация с проблемами регистрации и лицензирования не позволяет считать их решёнными, но методы их решения, которые предлагают структуры власти, фактически не снижают уровень коррупции в этих сферах. Например, во многих регионах была организована регистрация малого и среднего бизнеса по системе так называемого "одного окна", т.е. с помощью процедур сдачи тех или иных наборов документов для регистрации одному чиновнику, обычно в налоговой службе, и получения от него же через некоторый период времени удостоверения о регистрации или обоснованного отказа в ней. Реализация регистрации бизнеса по системе "одного окна" оказалась далёкой от соответствующих деклараций должностных лиц органов государственного и муниципального управления: вместо одного подхода к "окну" необходимо было осуществлять четыре, перед этим и между подходами к этому "окну" необходимо было собирать дополнительные справки и документы, необходимые для регистрации и т.п. В итоге пока система регистрации в "одно окно" уровень коррупции ни в одном регионе не снизила.
РОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ПРАКТИКЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
ВОЗМОЖНОСТИ БИЗНЕСА ПРОТИВОСТОЯТЬ КОРРУПЦИОННЫМ
Глава 3. Анализ взаимодействия бизнеса и власти
те или иные проблемы своих бизнесов без взяток и иных коррупционных практик. Причина в том, что при попытках отказа от применения коррупционных практик предприниматели начинают явно проигрывать своим конкурентам на рынках товаров и услуг, на которых они ведут свои бизнесы.
В итоге, с помощью некоррупционных практик решать свои проблемы и отстаивать свои права отдельным предпринимателям крайне затруднительно.
В-третьих, в ситуации затруднений в отстаивании своих прав отдельными предпринимателями, их ассоциации также оказываются неспособными это сделать. Ассоциации бизнеса в регионах включают довольно много членов-предпринимателей, нередко один и тот же предприниматель является членом не одной, а одновременно нескольких ассоциаций бизнеса. Но эти ассоциации бизнеса нередко оказываются неспособными выработать общие позиции по проблемам развития бизнеса, обеспечения честной конкуренции и в сфере взаимодействия с органами власти и государственного или муниципального управления. Органы власти пользуются этой особенностью ассоциаций бизнеса в регионах, содействуя тому, чтобы предприниматели отстаивали свои права и решали свои проблемы поодиночке, поскольку это способствует получению чиновниками их своеобразной административной ренты.
34
ГЛАВА4________
Глава 4. Рекомендации
демонстрировать чиновникам и другим представителям государственных, муниципальных и частных структур, что участники антикоррупционной инициативы приступают к реальным организованным действиям и дальнейшее взаимодействие должно строиться на новых принципах.
Основными проблемами отдельных предпринимателей, на разрешение которых ориентированы рассматриваемые меры, являются:
1. Тактическое удобство использования коррупции и нарушения законов
самими предпринимателями как способа индивидуального приспособления
при абсолютной стратегической бесперспективности.
2. Постоянный прессинг поборов, которые загоняют предпринимателя в
порочный круг нарушений закона и уклонения от ответственности, что лишает
бизнес существенной доли прибыли и не позволяет ему развиваться.
3. Многочисленные "законные" платежи различным контрольным службам
и "монополистам" вроде электриков или "Водоканала", которые осложняют не
только начало нового бизнеса, но и реорганизацию или развитие любого су
ществующего.
4. Отсутствие доступного инвестиционного финансирования, которое в
большинстве случаев связано с теневым характером работы и учета
большинства существующих коммерческих организаций.
5. Неадекватный характер арендных отношений, связанный с неимо
верными поборами и дискриминацией и приводящий к дополнительному
усложнению начала работы новых или развитию существующих бизнесов.
6. Трудности приобретения и оформления собственности (недвижимость,
земля), которые усложняют развитие и функционирование не только произ
водственных предприятий, но и многих предприятий сектора обслуживания
или сферы услуг.
7. Неопределенность и неурегулированность прав собственности, которые
создают дополнительные условия для роста поборов и, по сути, нелегального
подчинения независимых бизнесов заинтересованными лицами.
Для снижения остроты вышеуказанных проблем необходим целый комплекс мер, последовательная и систематическая реализация которых является необходимым условием успеха антикоррупционной стратегии. Далее будет предложена именно комплексная концепция противодействия коррупции, поскольку, как уже отмечалось, для успеха необходимы меры разных уровней. Часть упомянутых проблем может быть разрешена только при внедрении предпринимателями в свою рабочую практику следующих принципов управления:
1) максимально стремиться следовать действующим нормам - это
единственный способ лишить оснований требования взяток и обрести
независимость от власти4;
2) знать законы и иные нормативные акты, регулирующие деятельность
своего бизнеса и контрольные функции властных органов - очень часто чинов
ники оказываются не очень хорошо осведомлены о деталях правового регули
рования своей деятельности и деятельности предпринимателей, и в случае аргу-
4 Практика показывает, что, когда бизнес работает в правовом поле, у предпринимателя оказывается значительно больше шансов отстоять свои позиции без использования коррупционных механизмов. В противном случае единственным способом разрешения проблемы остается коррупция.
38
Глава 4. Рекомендации
4.2. Группа мер по коллективному противодействию коррупции
Эта группа мер является наиболее важным элементом антикоррупционной стратегии. Дело в том, что борьба с коррупцией является классическим общественным товаром. В данном случае под общественным товаром имеется в виду изъян рыночного механизма, предполагающий следующую проблему. Инициативный бизнесмен, который предпринимает антикоррупционные меры, улучшает общую обстановку не только для себя, но и для других предпринимателей, которые тоже получают возможность работать с более эффективным и честным государственным аппаратом. Но другие предприниматели ничего не делали для улучшения ситуации, а инициативный бизнесмен сталкивался со всеми проблемами - дополнительными проверками, судебными тяжбами, административным давлением.
С другой стороны, если инициативный бизнесмен находит единомышленников, которые объединяются и сообща решают возникающие вопросы, то издержки распределяются уже между большим числом людей, и проблемы оказываются не такими неподъемными.
Таким образом, противодействие коррупции со стороны предпринимателей в их взаимоотношениях с органами власти и государственного или муниципального управления может быть эффективным только если оно будет коллективным. Наибольшего эффекта противодействие коррупции достигнет при согласованных усилиях в этой сфере деятельности предпринимателей и чиновников различных уровней управления, но работа с чиновниками, к сожалению, не входит в сферу деятельности настоящего проекта. Предлагаемые ниже меры ориентированы, в первую очередь, на организации предпринимателей (ассоциации, объединения и т.п.).
Нельзя сказать, что на настоящий момент в регионах и на федеральном уровне не существует таких организаций. Проблема заключается в неполном использовании их потенциала. Ассоциации бизнеса в регионах для достижения определенных успехов в противодействии коррупции должны изменить практику своей деятельности. Самое главное - ассоциации бизнеса должны оказаться способными выработать представление об общих интересах бизнеса в каждом регионе. Общий интерес обобщённо можно сформулировать следующим образом: коррупция приводит к повышению уровня издержек любого бизнеса и не даёт ему развиваться, не позволяет предпринимателю реализовать свой потенциал, ради которого большинство из них и начинают заниматься бизнесом. Поэтому бизнес-сообщество должно в течение относительно короткого периода времени приложить определённые дополнительные усилия, в частности, осуществить финансовые затраты и провести в своих бизнесах некоторые изменения в процедурах взаимодействия с органами власти и государственного или муниципального управления, чтобы заменить коррупционные практики на некоррупционные. При этом ожидать существенного эффекта от внедрения некоррупционных практик в сферу взаимодействия бизнеса и власти можно только в тех случаях, когда некоррупционные практики будут не менее, а более эффективными в решении проблем, для которых в настоящий период используются коррупционные практики.
Важнейшим критерием и, одновременно, важнейшей целью отказа от коррупционных практик и замены их некоррупционными является улучшение взаимодействия и взаимопонимания бизнеса и власти в развитии своих реги-
40
Глава 4. Рекомендации
Важными целями реализации коллективных мер антикоррупционной стратегии являются:
• сокращение до минимума возможностей чиновников получать
административную ренту;
• обеспечение возможностей честной конкуренции за потребителей то
варов и услуг, а не за доступ к административному ресурсу;
• обеспечение реальной защиты прав собственности не только отдельных
или всех предпринимателей, но и всех граждан;
• расширение возможностей развития малого и среднего бизнеса в реги
оне, возможностей перехода малого бизнеса в средний, а среднего - в крупный.
• защита интересов предпринимателей в ситуациях возникновения
разногласий с государственными, муниципальными властями или другими
организациями, связанными с властью. Это должно позволить пред
принимателям снизить тяжесть возможного давления на отдельных биз
несменов, подменив индивидуальную ответственность коллективной;
• поддержка предпринимателей в их усилиях решения задач,
рассматривавшихся в группе индивидуальных антикоррупционных мер - это
позволит повысить эффективность мер и снизить индивидуальные затраты
предпринимателей на их внедрение;
• создание эффективных постоянных механизмов лоббирования групповых
интересов в местных (муниципальных) и региональных органах власти;
• обеспечение и защита автономности предпринимательства от власти -
достаточно часто успешный бизнес отбирают или скупают для извлечения
прибыли без особых усилий или для последующей распродажи по частям с из
влечением прибыли, что обычно разрушает успешный бизнес и мешает раз
витию здоровой конкуренции на рынке;
• снижение издержек законопослушного поведения предпринимателей -
коллективные стратегии позволяют компенсировать издержки, связанные с
изъянами рынка.
Предлагаемые коллективные меры противодействия коррупции призваны помочь в решении следующих основных проблем:
• низкая степень готовности предпринимателей к объединению,
потребность в совместных действиях возникает и реализуется только в кри
тических ситуациях, после разрешения проблемы объединение распадается;
• плохая защита частной собственности в стране - право собственности
дискредитировано и часто отрицается из-за множества формальных
нарушений, которых практически невозможно избежать при оформлении;
• слабый учет мнений предпринимателей в процессе законодательства;
• нестабильность законодательства5;
• закрытость власти и властных процедур, государство работает "отдельно"
от общества.
5 "Что будет у нас? Законы меняются достаточно часто, и что будет через год, никто не знает. Если бы можно было заглянуть в будущее и быть уверенным, что ничегоо не изменится, с удовольствием бы сделал так, чтобы никаких вопросов и претензий со стороны органов власти к нам не было. И мы бы выполняли все такие условия, которые сейчас есть".
42
Глава 4. Рекомендации
государственных структур8. На таких семинарах можно добиваться практической информации и рекомендаций по легальному решению тех или иных вопросов. Также это позволит раньше узнавать и лучше подготавливаться к предстоящим изменениям в практике работы органов.
9. Социально-психологические тренинги для руководителей малого бизнеса
по созданию нужного климата в коллективе.
10. Коллективные организации предпринимателей должны предоставлять
информационные и консультативные услуги бизнесу в большем объеме.
Например, поиск новых сфер деятельности для малого бизнеса и помощь в их
освоении - многие предприниматели ожидают от коллективных организаций
бизнеса консультативных услуг по анализу конъюнктуры рынка и пр.
11. Поддержка ассоциациями бизнеса, фондами и отдельными
предпринимателями деятельности негосударственных некоммерческих
организаций, занятых правозащитной деятельностью, в частности, помощью
гражданам и бизнесу в отстаивании прав собственности. Отстаивание прав
собственности для всех граждан привела бы к решению важнейших проблем
бизнеса и к более позитивному отношению граждан к бизнесу. Опыт
показывает, что такой деятельностью более эффективно занимаются
некоммерческие организации, а не непосредственно организации бизнеса.
12. Усиление влияния на общественное мнение и чиновников через СМИ.
СМИ и общественное мнение - это один из основных ресурсов гражданского
общества, посредством которого оно влияет на власть.
Среди мер, требующих больше времени на подготовку или реализацию, можно обозначить следующие:
1. Противодействие "доильному" бизнесу, создаваемому властью, в т.ч. по
средством: а) коллективного бойкота (лишить их доходов); б) предоставления
альтернативных (конкурирующих) услуг от имени ассоциаций бизнеса;
в) судебных преследований в случае обнаружения нарушений законов.
2. Централизация социальной благотворительности на местном уровне -
финансирование праздников, благоустройства территорий и т.п. через центра
лизованный фонд, как описывалось выше.
3. Давление на власть с целью обеспечения прозрачности и доступности
информации по следующим проблемам: а) муниципальная и региональная
собственность на недвижимость; б) муниципальная и региональная
собственность на землю; в) сделки с землей; г) перевод из жилого жилищного
фонда в нежилой; д) распределение нежилых помещений.
4. Создание специальных экспертных советов предпринимателей при
законодательных и исполнительных органах власти с задачами проведения
оценок и экспертиз всех решений этих органов власти, касающихся бизнеса.
Насколько влиятельными будут такие экспертные советы, будет зависеть от
того, насколько эффективно, профессионально и активно ассоциации бизнеса
отстаивают интересы бизнес-сообщества.
8 Согласно действующему законодательству, чиновники имеют право осуществлять научную и преподавательскую деятельность. Таким образом, приглашение на такие семинары может быть официальным. В некоторых случаях возможна выплата гонорара. Хотя необходимо учитывать, что в последнем случае должностное лицо может попасть в ситуацию конфликта интересов.
44
Глава 4. Рекомендации
Также очень важен символический элемент. Например, офисы (помещения) бизнеса, входящего в ассоциации, должны на видных для контролеров местах иметь яркие оповещения типа:
Член ассоциации X
Находится под защитой "Скорой юридической помощи"
Такие оповещения позволят мгновенно отличать предпринимателей, входящих в объединение, и обеспечат дополнительную символическую защиту от незаконных притязаний.
Конкретные предложения по решению описанных выше проблем взаимоотношений малого и среднего бизнеса с органами власти и государственного или муниципального управления необходимо специально разрабатывать с учётом условий развития бизнеса в каждом конкретном регионе.
Глава 4. Рекомендации
приниматель), либо оформлять их только при достижении удовлетворительных условий деятельности того или иного бизнеса.
Для определения возможностей мотивирования региональных и муниципальных администраций собирать в регионах больше налогов и направлять их на решение проблем своих территорий необходимо провести специальное исследование по следующим направлениям:
• провести анализ пояснительной записки к Налоговому Кодексу РФ и к
законопроектам о поправках к нему, принимавшихся Государственной Думой
РФ после его утверждения;
• провести анализ программы экономического развития Российской
Федерации, разработанной в 2000 году Минэкономразвития РФ;
• провести серию интервью с экспертами по экономике и финансам.
Это специальное исследование должно позволить сформировать:
• матрицу налоговых поступлений на федеральный, региональный и мест
ный уровни с указанием реально проводимых, а не декларируемых,
финансовых транзакций;
• декларированные в Налоговом Кодексе РФ, федеральных законах и в
других нормативных документах мотивов проявления активности регионов и
муниципалитетов по собственному развитию, в частности, по повышению на
своих территориях прибылей бизнесов, привлечения инвестиций и т.п.;
• предложения по увеличению налоговых поступлений в бюджеты реги
онов, связанные с реализацией мотивов их развития, а также проводимой анти-
коррупцонной политикой. Предполагается, что в этих предложениях и власть,
и бизнес, и граждане получат варианты возможного роста бюджетов регионов
за счёт роста налоговых поступлений с бизнеса, снижения уровня не
формальных выплат бизнеса органам власти и повышения уровня открытости
бюджетного процесса;
• предложения по системе показателей позитивных изменений в развитии
регионов за счёт проведения антикоррупцонной политики в них;
• обоснование возможностей мотивирования органов власти и госу
дарственного и муниципального управления на развитие регионов и насе
лённых пунктов за счёт расширения в них налоговых баз, повышения уровней
бюджетных доходов за счёт повышения уровней легальных прибылей бизнеса
наилучшим образом способствовало бы проведению в регионах и на муни
ципальном уровне антикоррупционной политики. Разработка предложений
такого рода могла бы стать логическим продолжением настоящего проекта.
48
Приложение
Приложение
Ниже приводятся наиболее коррупциогенные нормы права Московской области по сферам деятельности.
Налогообложение:
• уполномоченные органы (центральный исполнительный орган госу
дарственной власти Московской области или Думы) могут устанавливать для
каждой льготируемой категории налогоплательщиков дополнительные условия
предоставления налоговых льгот помимо указанных в законе;
• дискреционные полномочия в области предоставления налоговых льгот в
сфере производственных инвестиций.
Инвестиционная деятельность:
• органы исполнительной государственной власти Московской области и
органы местного самоуправления обладают дискреционными полномочиями в
области предоставления земельного участка при осуществлении инвес
тиционного проекта на праве бессрочного пользования или на основании
договора аренды;
• дискреционные полномочия в области предоставления инвестиционного
налогового кредита, причем в законе говорится, что кредит может выдаваться
на срок от 1 до 5 лет без указания четких критериев, которые обусловливают
срок предоставления кредита.
Обслуживание областных финансовых ресурсов:
• наличие "других возможных критериев", которые можно предъявить к
кредитной организации в ходе выбора уполномоченного банка;
• областная администрация имеет право отказать кредитной организации,
выигравшей открытый конкурс, возместив ей при этом только прямые затраты;
• контроль над деятельностью уполномоченных банков может осуществ
ляться большим количеством органов исполнительной власти Московской
области.
Лизинг в агропромышленном комплексе:
• возможность усиления требований к лизинговой компании за счет при
нятия дополнительных нормативных актов.
Отношения собственности:
• возможность передавать областную собственность в аренду без прове
дения торгов.
Автомобильные дороги Московской области:
• возможность установления дополнительных требований к исполь
зованию земель, занятых автомобильными дорогами (перечень требований
открыт).
Недвижимое имущество:
• возможность увеличения количества органов и организаций, которые
освобождаются от платы за предоставление необходимой информации из
реестра.
51
Приложение
Ведение реестра собственности:
• региональным законодательством могут устанавливаться дополнительные
требования к сведениям, которые должны предоставляться объектами учета.
Чрезмерное количество требований может провоцировать желание их избежать;
• устанавливается твердый, единый для всех типов документов срок их
предоставления в Мособлкомимущество (5 дней). Выполнение этого срока по
некоторым типам документов нереально, что провоцирует взяточничество.
Регистрация субъектов предпринимательской деятельности, имущественных прав и связанных с ними неимущественных прав и сделок:
• Московская областная регистрационная палата обладает неогра
ниченным кругом полномочий из-за нечеткого определения понятия "предмет
деятельности".
Платаза землю:
• вследствие нечеткости формулировки определения "природоохранная и
экономическая ценность территории", могут устанавливаться выгодные заинте
ресованным лицам ставки земельного налога.
Собственность Московской области:
• управомочивающий, а не обязывающий характер нормы совместно с не
четким определением понятия "излишнее имущество" провоцирует вступление
в коррупционные отношения по поводу распоряжения имуществом.
Перевод жилых помещений в нежилые:
• большое количество документов, которые необходимо предоставить для
перевода, причем 12 документов должны быть датированы сроком не более
двух месяцев до дня подачи заявления.
Вклады собственности Московской области:
• отраслевая администрация анализирует документы, представленные
лицом-инициатором вклада с точки зрения целесообразности и эффективности
проекта, понятия которых определены нечетко;
• отсутствие в законе регулирования случаев отчуждения и изъятия
вкладов, хотя такое указание в законе имеется (пробел в праве).
Пожарная безопасность:
• уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправ
ления могут самостоятельно устанавливать дополнительные требования пожар
ной безопасности.
Закупка сельскохозяйственной продукции для государственных нужд:
• дискреционные полномочия в области предоставлении финансовых
льгот (финансовых ресурсов), авансовой оплаты поставок, выплаты ежеме
сячных дотаций;
• возможность размещения областного заказа на бесконкурсной основе;
• государственный заказчик может предъявлять неограниченное коли
чество требований к участникам конкурса.
52
Приложение
Закупка и поставка продукции для государственных нужд:
• в ход проверки поставок может вмешиваться координатор по собст
венной инициативе;
• решение о выборе иного способа размещения областного заказа, нежели
открытый конкурс, может быть принято государственным заказчиком по согла
сованию с координатором.
Застройка поселений:
• главный архитектор имеет право беспрепятственного осмотра любых зе
мельных участков;
• в состав комиссии по выбору земельных участков под застройку могут
входить "другие необходимые службы и организации", что заставляет отку
паться от их чрезмерных требований;
• сроки остановки работ, которые ведутся с нарушениями земельного за
конодательства, устанавливаются ведомственными актами органами архитек
туры и градостроительства.
Промышленная деятельность:
• из-за отсутствия четких критериев определения понятия "необходимый
случай" субъект промышленной деятельности получает возможность сократить
собственные расходы на инвестиционный проект за счет бюджетных средств,
которые предоставляются в обмен на вознаграждение.
Отходы производства и потребления:
• наличие множества контролирующих органов;
• возможность ведомственного нормотворчества в отношении сроков хра
нения материалов учета субъектами, чья деятельность связана с обращением с
отходами.
Недропользование:
• возможность предоставления недр на бесконкурсной основе;
• отсутствие четких критериев отбора претендентов на предоставления
недр на бесконкурсной основе (недра могут быть предоставлены "по иным
основаниям");
• необходимость ведения "иной документации", которую может потре
бовать контролирующий орган;
• лицензия может быть дополнена "иными условиями", не противо
речащими федеральному законодательству;
• требования к составлению проектов опытно-промышленной добычи мо
гут предъявлять одновременно 4 государственных органа, причем эти требо
вания могут противоречить друг другу;
• наличие "соответствующих объективных обстоятельств", благодаря кото
рым недропользователь может заплатить меньшую сумму за пользование недрами;
• отсутствие четких характеристик уровня рентабельности разработки
месторождения;
53
Приложение
• в зависимости от определенной степени истощения запасов недр
недропользователям могут предоставляться 3 варианта скидок (как
определяется степень - не указано);
• законодательством Московской области могут быть сформулированы
"иные основания" для освобождения отдельных категорий недропользователей
от платы за пользование недрами;
• дискреционные полномочия в отношении передачи части бюджетных
средств отдельным недропользователям;
• осуществление государственного контроля природоохранными и "иными
контрольными органами".
Малое предпринимательство:
• из-за того, что в понятие "субъекты предпринимательства" попадает не
только малое предпринимательство, но и средний и крупный бизнес, уполно
моченный орган может обеспечить финансирование программ из Фонда
поддержки малого предпринимательства тех проектов, которые не относятся к
малому предпринимательству.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в законодательстве Московской области присутствуют все типы корруп-циогенности. Помимо этого, несколько законов отличаются не только типологическим разнообразием, но и очень высоким потенциалом корруп-циогенности их норм. Это следующие законы:
1. Закон о недрах и недропользовании в Московской области.
2. Закон о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия для государственных нужд Московской области.
3. Закон об участии кредитных организаций в обслуживании областных
финансовых ресурсов.
4. Закон о поддержке малого предпринимательства.
5. Закон о льготном налогообложении в Московской области.
С учетом того факта, что доминирующим типом коррупциогенности являются дискреционные полномочия, целесообразным является:
• уточнение полномочий различных органов/лиц;
• четкое законодательное регламентирование выбора той или иной
стратегии поведения уполномоченного субъекта.
Несмотря на относительно небольшое количество завышенных требований закона, они обладают высоким потенциалом коррупциогенности. Учитывая то, что эти нормы регулируют непосредственные взаимоотношения между государственными органами и юридическими/физическими лицами, на них также необходимо обратить внимание.
54
Таблица 2 Результаты анализа на коккупциогенность ряда нормативно-правовых актов Московской области
СОДЕРЖАНИЕ НОРМЫ | ТИП КОР-РУПЦИОГЕН- ности | В ЧЕМ КОРРУПЦИЯ? | ПРИЧИНА КОРРУПЦИОГЕННОСТИ | СТЕПЕНЬ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ |
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ О ЛЬГОТНОМ НАЛОГООБЛОЖЕНИИ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 9 ИЮЛЯ 1997 ГОДА | ||||
Каждой льготируемой категории налогоплательщиков могут устанавливаться дополнительные условия предоставленияналоговых льгот помимо указанных в законе | Дискреционные полномочия | С учетом того, что инициатором установления дополнительных условий предоставления налоговых льгот могут быть депутаты Думы, налогоплательщики и объединения налогоплательщиков, есть вероятность неформального взаимодействия и установления таких льгот, которые экономически нецелесообразны и необоснованны | Центральный исполнительный орган государственной власти Московской области или Думы может самостоятельно устанавливать дополнительные условия предоставления налоговых льгот | Средняя |
Если производственные инвестиции в сумме, эквивалентной не менее чем одному миллиону долларов США, не вложены или вложены не полностью, но их планиру-ется вложить в течение периода продолжительностью не более трех лет со дня первого инвестиционного взноса, налоговые льготы могут быть предоставленына основании налогового соглашения, заключаемого пользователем с Правительством | Дискреционные полномочия | Налоговые льготы могут быть предоставлены, а могут и не быть предоставлены | Центральный исполнительный орган государственной власти Московской области или Думы может самостоятельно решать, предоставлять ли налоговые льготы | Низкая |
Продолжение таблицы 2
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АРЕНДЕ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В СОБСТВЕННОСТИ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 5 ФЕВРАЛЯ 2003 ГОДА |
Областная собственность может передаваться уполномоченным органом в аренду без проведения торгов"в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации или законами МО"
Бланкетная норма
Областная собственность может передаваться не в условиях конкуренции, на основании установленных личных связей
За уполномоченным органом оставлена возможность передавать областную собственность в аренду без проведения торгов
Высокая
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 24 СЕНТЯБРЯ 2003 ГОДА
Использование земель, занятых автомобильными дорогами, должно соответствовать градостроительным, экологическим требованиям, санитарным и иным нормам,установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Московской области
Завышенные требования закона и бланкетная норма
Наличие множества требований ведет к тому, что появляется желание откупиться от их выполнения
Существует возможность установления как на федеральном, так и на региональном уровне дополнительных требований к использованию земель, занятых автомобильными дорогами
Средняя
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ О ГАРАНТИЯХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ |
При осуществлении инвестиционного проекта земельный участок может быть закреплен за инвестором на праве постоянного (бессрочного) пользования или арендыс заключением соответствующего договора
Дискреционн
ые
полномочия
Право бессрочного пользования более привлекательно для инвестора, чем договор аренды, поскольку, согласно Гражданскому законодательству, договор аренды всегда носит срочный характер. Возможность выбора между этими двумя вариан-
Возможность органов исполнительной государственной власти Московской области и (или) органов местного самоуправления в Московской области выбирать между заключением договора на право бессрочного пользования и договором аренды
Средняя
тами заставит инвестора искать пути заключения договора именно на право бессрочного пользования | ||||
Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен юридическому лицу на срок от одного года до пяти лет | Дискрецион-ные полномочия | Возможность извлечения ренты за предоставление инвестиционного на максимальный срок | В законе не прописаны критерии, на основании которых принимается решение о сроке, на который предоставляется кредит. Другими словами, уполномоченный финансовый орган исполнительной государственной власти Московской области, занимающийся предоставлением инвестиционного кредита, может назначить любой срок в вилке от 1 до 5 лет | Средняя |
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ О ПОРЯДКЕ ПОЛУЧЕНИЯ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР, СОДЕРЖАЩИМИ МЕСТОРОЖДЕНИЯ ОБЩЕРАСПРОСТРАНЕННЫХ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ, ИЛИ УЧАСТКАМИ НЕДР МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ ОТ 17 ДЕКАБРЯ 2003 ГОДА | ||||
Участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участки недр местного значения для целей разведки и добычи полезных ископаемых, а также участки недр местного значения, используемые для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, на территории Московской области, пре- | Дискреционные полномочия | Возможность извлечения ренты за организацию именно аукциона, а не конкурса | Поскольку участие в конкурсе, как правило, предполагает гораздо больше отборочных критериев и предварительных процедур, чем участие в аукционе, для заявителя выгодно проведение именно аукциона. Поскольку в законе пропи- | Высокая |
Продолжение таблицы 2
доставляются в пользование субъектам предпринимательской деятельности по результатам конкурса или на бес-конкурсной основе
саны случаи, только когда происходит передача в пользование участков недр на бесконкурсной основе, и нет указаний, когда нужно проводить конкурс, а когда - аукцион, у уполномоченного органа возникает возможность неформализованного выбора между, соответственно, конкурсом и аукционом
ЗАКОН МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ УЧЕТА И ВЕДЕНИИ РЕЕСТРА СОБСТВЕННОСТИ МОСКОВСКОЙ
Приложение
Результаты анализа на коррупциогенность ряда нормативно-правовых актов Саратовской области
М. А. Гирка, В. А. Викторова
Диагностика коррупциогенности законов и постановлений Саратовской области проводилась на основе анализа 27 законов, принятых Саратовской областной Думой, и 14 положений. Перечень законов и положений был сформирован на основе экспертной оценки их потенциальной коррупциогенности.
Особенность выявленных в нормативно-правовых актах Саратовской области норм права, создающих потенциал для коррупции, заключается в том, что они, как правило, носят характер юридических дефектов. Коррупциогенные нормы продиктованы либо правовыми пробелами, либо так называемыми "ошибками в праве". Иными словами, основными причинами коррупциогенности является то, что:
• нормотворческий орган ошибочно полагает какие-либо отношения не
подлежащими юридическому воздействию;
• нормотворческий орган ошибочно полагает возможность обойтись
конкретизацией права в ходе его применения;
• нормотворческий орган ошибочно передает решение вопроса на
усмотрение правоприменителя.
Тем самым, уровень возможной коррупции может быть снижен "подчисткой" правового поля, которая не затрагивает подхода к регулированию тех или иных общественных отношений.
В ходе диагностики законодательства Саратовской области была выявлена следующая картина коррупциогенности:
Завышенные требования закона 9% | ||
Бланкетная | ||
норма 30% | Т ~-—■ | J Дискреционные ——-""^^ полномочия |
^^У 61% | ||
Рис. 9. Соотношение причин коррупциогенности законодательства Саратовской области
Ниже приводятся наиболее коррупциогенные нормы права Саратовской области по сферам деятельности.
71
Приложение
Благотворительность:
• отсутствие четких критериев принятия решения органами
государственной власти области и органами местного самоуправления
относительно оказания благотворительной помощи;
• возможность ведомственного нормотворчества.
Автомобильные дороги Саратовской области:
• отсутствие четкого списка плательщиков, которым могут быть предо
ставлены налоговые льготы;
• возможность предоставления исключительного права прокладки
инженерных коммуникаций.
• приватизация государственного жилищного фонда:
• открытый список документов, необходимых для государственной
регистрации права государственной собственности на жилое помещение;
• срок действия справки о лицах, зарегистрированных в жилом
помещении, и лицах, сохранивших право пользования жилым помещением, а
также справки организации БТИ относительно короток.
• предоставление жилья:
• открытый список документов, прилагаемых к заявлению для принятия на
учет граждан, нуждающихся в получении жилья;
• открытый список категорий граждан, которым предоставляются жилые
помещения в первую очередь;
• повторное предоставление тех же документов, что и при первоначальной
подаче заявления.
• повторная проверка жилищных условий претендента на жилье.
Земельные отношения:
• открытый список случаев, когда земельные участки передаются в собст
венность физических лиц бесплатно.
Собственность Саратовской области:
• отсутствие четкого списка субъектов, которые могут получить поощрение
в виде безвозмездной передачи государственной собственности Саратовской
области;
• ведомственное нормотворчество, направленное на увеличение числа
коммерческих объектов, которым допускается передача государственной
собственности области в безвозмездное пользование.
• Перевод жилых помещений в нежилые:
• необоснованно длинный список документов, необходимых для перевода
помещения из жилого в нежилое.
Лицензирование деятельности:
• отсутствие четких критериев предоставления льготных условий
лицензирования;
72
Приложение
• неясность самой формулировки положения.
Энергосбережение:
• неограниченный круг полномочий у Саратовской областной Думы,
Правительства Саратовской области и органов местного самоуправления в
отношении регулирования деятельности в области энергосбережения;
• широкие полномочия региональной энергетической комиссии в области
предоставления различного типа льгот.
• Закупки товаров, продукции, сырья и продовольствия для областного
продовольственного фонда:
• отсутствие четких критериев принятия решения относительно лишения
права товаропроизводителя на получение льгот;
• возможность размещения областного заказа на бесконкурсной основе;
• государственный заказчик может предъявлять неограниченное
количество требований к участникам конкурса.
Государственное регулирование производства и оборота спиртосодержащей продукции:
• неограниченный круг полномочий Правительства области в отношении
регулирования производства и оборота спиртосодержащей продукции;
• возможность увеличения перечня видов деятельности, подлежащих
лицензированию за счет принятия ведомственных нормативных актов;
• неограниченный круг полномочий органов лицензирования в отношении
предоставления льгот;
• отсутствие четких критериев при принятии решения о кратном
снижении лицензионного сбора либо полного освобождения объекта
лицензирования от его уплаты;
• неоправданно большой список документов, необходимых для получения
лицензии;
• противоречие между полномочиями установления порядка
лицензирования и непосредственным лицензированием деятельности
Правительством Саратовской области.
Здравоохранение:
• отсутствие четкого списка льгот и категорий граждан, которые имеют на
них право;
• порядок предоставления льгот не прописан;
• возможна разработка областных и отраслевых стандартов совместно с за
интересованными лицами.
Градостроительная деятельность:
• неограниченный список органов, осуществляющих контроль за стро
ительством объектов недвижимости;
• широкие дискреционные полномочия органов местного самоуправления
относительно принятия решения о реализации намерений заказчика;
73
Приложение
• открытый список требований, предъявляемых к объекту строительства.
Государственная служба:
• дискреционные полномочия в области оказания материальной помощи
государственным служащим;
• отсутствие четких критериев выбора того или иного размера надбавки за
особые условия государственной службы;
• принятие решения о материальном стимулировании единоличным или
коллегиальным органом.
Недропользование:
Разработка месторождений углеводородов:
• широкие полномочия органов власти в области законодательного
регулирования, установления государственных стандартов, норм и правил, а
также порядка предоставления прав недропользования.
Разработка общераспространенных полезных ископаемых и резервов грунта:
• отсутствие четких критериев принятия решения относительно сроков, на
которые может быть выдана лицензия;
• возможность предоставления лицензии по конкурсу, если в нем приняла
участие только одна заявка.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в законодательстве Саратовской области присутствуют все типы коррупциогенности. Они содержатся в следующих законах:
1. Закон об энергосбережении в Саратовской области.
2. Закон о порядке управления и распоряжения государственной собствен
ностью.
3. Временное положение о лицензировании отдельных видов деятельности
на территории Саратовской области.
4. Закон о предоставлении жилья в Саратовской области.
5. Положение о порядке предоставление в пользование участков недр в це
лях разработки общераспространенных полезных ископаемых и резервов грун
тов на территории Саратовской области.
6. Закон о денежном содержании и материальном стимулировании лиц,
замещающих государственные должности государственной службы Сара
товской области.
С учетом того факта, что доминирующим типом коррупциогенности являются дискреционные полномочия, целесообразным является:
• уточнение полномочий различных органов/лиц;
• четкое законодательное регламентирование выбора той или иной страте
гии поведения уполномоченного субъекта.
Несмотря на относительно небольшое количество завышенных требований закона, они обладают высоким потенциалом коррупциогенности. Учитывая то, что эти нормы регулируют непосредственные взаимоотношения между государственными органами и юридическими/ физическими лицами, на них также
74
Таблица 3 Результаты анализа на коррупциогенность ряда нормативно-правовых актов Саратовской области
СОДЕРЖАНИЕ НОРМЫ
ТИП КОР-
РУПЦИОГЕН-
НОСТИ
В ЧЕМ КОРРУПЦИЯ?
ПРИЧИНА КОРРУПЦИОГЕННОСТИ
Приложение
Приложение к анализу на коррупциогенность ряда нормативно-правовых актов Саратовской области.
Комментарий к Постановлению Саратовской областной Думы "О внесении изменений в Положение о порядке перевода жилых домов и жилых помещений в нежилые и перевода нежилых домов и нежилых помещений в жилые в Саратовской области, утвержденной постановлением Саратовской областной думы îò 30 ÿíâàðÿ 2001 ãîäà ¹50-2315".
Повесть о 18 документах и исключительных случаях...
Новая редакция Положения не решает основной проблемы, которая перед ней была поставлена, и в то же время предоставляет чиновникам широкие возможности коррупции.
Ключевой вопрос процесса перевода жилых помещений в нежилые - выбор между "казнить" и "помиловать", между двумя вариантами решения: разрешить или не разрешить перевод жилья. Посмотрим, как регулируются критерии принятия решения в Положении. Согласно абз. 2 п. 4, перевод жилого помещения в нежилое допускается в исключительных случаях в целях:
• улучшения социально-бытового обслуживания населения;
• увеличения налогооблагаемой базы;
• создания дополнительных рабочих мест.
Ни один из "критериев принятия решения" не позволяет выбрать того или иного заявителя и ему разрешить перевод жилья, ведь деятельность любого предприятия сопровождается улучшением обслуживания и созданием рабочих мест. Следовательно, одним из наиболее важных критериев принятия решения будет взятка.
Всего для перевода помещения из жилого в нежилое необходимо собрать 18 документов. Добрая половина из них носит не просто информативный характер, но требует принятия решения другим органом власти. Причем в данном случае вообще отсутствуют какие бы то ни было указания на критерии и сроки принятия решений. Например, чем руководствуется жилищная инспекция при принятии решения о возможности изменения функционального назначения переводимого помещения? Или санитарный и пожарный надзоры при выдаче своих заключений? В какие сроки они выдают заключения? Неопределенность сроков вкупе с п. 18 Положения, согласно которому документы должны быть предоставлены не позднее шести месяцев с момента их оформления, создают настоящую коррупционную ловушку, от которой не защищен ни один гражданин. Другая коррупционная ловушка -обязанность добыть заверенную выписку из устава ТСЖ. А если нет в ТСЖ такого права? Не прописано и все тут. Что делать? Менять устав ТСЖ?
Заметим, что большинство документов носит дублирующий характер: они дают те сведения, которые можно получить на основе анализа других документов. Тем самым, требования п. 10-16 представляют собой классические административные барьеры, или правила, установленные с целью извлечения ренты.
87
Приложение
Например, в чем смысл согласия собственников или нанимателей сопредельных помещений, если лицо, переводящее жилье в статус нежилого, обязано обеспечить отдельный вход? Тем самым, основная угроза интересам соседей -возможные посетители, шум и т.д. будет нейтрализована. Причем согласие соседей должно быть еще нотариально заверено, что означает дополнительные затраты нервов, времени и денег.
В результате настоящий нормативный акт ставит заявителя в интересное положение: после того, как были потрачены неимоверные усилия на сбор всех необходимых документов, нужно ждать решения, которое принимается в "исключительных случаях" и в соответствие с крайне размытыми критериями. Тем самым, создаются чрезвычайно удобные условия для вымогательства взяток, ведь заявитель, уже инвестировав уйму ресурсов на предварительной стадии, с трудом пойдет на отказ в предоставлении разрешения.
Приложение
Результаты анализа на коррупциогенность ряда нормативно-правовых актов Иркутской области
В. А. Солодов
Входе проведенного анализа было рассмотрено 20 законодательных актов Иркутской области, регламентирующих взаимодействие органов государственной власти и субъектов частного предпринимательства в различных сферах (проблемы экологии, охраны труда, функционирования государственной собственности, размещения и выполнения государственных заказов и т.д.). В результате было выявлено более 70 норм права, которые потенциально могут способствовать развитию коррупции в органах государственной власти. При этом все коррупциогенные нормы, в соответствие с методикой диагностики, были распределены на три большие группы:
• нормы права, предусматривающие наложение необоснованных
ограничений;
• нормы права, предусматривающие дискреционные полномочия
должностных лиц;
• нормы права, предусматривающие широкие возможности
ведомственного нормотворчества.
Анализ структуры коррупциогенных норм показывает, что подавляющее большинство этих норм связано с предоставлением чиновникам дискреционных полномочий (55 норм). Две остальные группы гораздо менее значимы как в количественном (20 бланкетных норм, всего 4 случая чрезмерных полномочий), так и в качественном смысле.
дискреционные
полном очия
70%
чрезмерные
полномочия
5%
бланкетные
нормы
25%
Рис. 10. Соотношение причин коррупциогенности законодательства Иркутской области
Такой результат во многом обусловлен тем, что анализировались нормы законов. Именно в них основное внимание уделяется процессу решения тех или иных проблемных вопросов представителями органов государственной власти. Если же подвергнуть анализу правовые акты, содержащие разного рода нормативы, требования к санитарной и иной безопасности, то доля коррупциогенных норм, предоставляющих чиновникам чрезмерные полномочия, может существенно возрасти. Следует также отметить, что очень распространенной причиной коррупциогенности норм в проанализированных законодательных актах являются ошибки юридической техники. Среди наиболее распростра-
89
Приложение
ненных можно отметить следующие:
• неурегулированность процедур, зафиксированных в законодательстве
(например, в п. 2 ст. 7 Закона об охране труда подразумевается, что рабочее
место может быть ликвидировано "по решению компетентного органа"; при
этом вопросы о том, какие органы управомочены ликвидировать рабочие
места, по каким основаниям, с применением какой процедуры, остаются на
усмотрение администрации);
• управомочивающий, а не обязывающий характер формулировок
(заказчиком в конкурсной документации могут быть определены
дополнительные требования, предъявляемые к участникам конкурса,
конкурсная комиссия вправе отстранить участника конкурса от участия в кон
курсе в случае выявления недостоверных сведений и т.д.).
В связи с выявленными коррупциогенными нормами особые опасения вызывают несколько предметных областей, а именно:
1. Поставка товаров и услуг для государственных нужд (госзаказ).С большой
вероятностью в сфере распределения и осуществления госзаказа может
сложиться следующая ситуация. Губернатор, стоящий во главе администрации
и имеющий фактически неограниченные дискреционные полномочия,
назначает своих доверенных лиц в конкурсную комиссию. Государственные
заказчики полностью контролируют процедуру распределения госзаказов,
которые распределяются между узким кругом фирм-поставщиков,
подконтрольных администрации или выплачивающих ей "вознаграждение".
При этом часть "сверхприбыли" госзаказчики выделяют губернатору, который
обеспечивает нормативную поддержку их деятельности через "удобный"
порядок осуществления функций госзаказчика. В нормативных актах,
издаваемых губернатором, предусмотрено "нужное" количество адми
нистративных барьеров для исключения "случайного" распределения госзаказа.
2. Приватизация государственного имущества. Взаконе не урегулированы
такие важнейшие процедуры, как разработка прогнозного плана, принятие
решения приватизации, проведение самого конкурса и подведения его итогов,
контроль. Через "удобные" процедуры администрация может создать
дополнительные барьеры и другие условия для оказания "платных услуг". В
коррупционных целях могут также использоваться присвоение/снятие объекту
государственной собственности статуса имеющего особое социальное и эконо
мическое значение.
3. Привлечение инвестиций.Основным инструментом извлечения
коррупционной ренты в данной сфере могут быть внесение инвестиционного
проекта в перечень особо важных проектов и последующее оказание ему госу
дарственной поддержки.
4. Охрана труда.Неурегулированность процедуры проверки условий охраны
труда и полно-мочия "неизвестного" органа ликвидировать рабочие места в слу
чае обнаружения несоответствия фактически полностью развязывают руки
соответствующим органам в деле привлечения коррупционных доходов.
Таким образом, помимо существенных изменений механизмов взаимодействия государства и бизнеса, возможны меры оперативного вмешательства, локального характера, которые будут способствовать снижению коррупции. Среди них можно отметить точечное определение процедур и полномочий
90
Таблица 4 Чрезмерные ограничения в законодательстве Иркутской области
ИСТОЧНИК
СОДЕРЖАНИЕ НОРМЫ
В ЧЕМ КОРРУПЦИЯ?
ПРИЧИНА
КОРРУПЦИОГЕН-
НОСТИ
СТЕПЕНЬ
КОРРУПЦИО-
Таблица 6 Бланкетные нормы в законодательстве Иркутской области
ИСТОЧНИК
СОДЕРЖАНИЕ БЛАНКЕТНОЙ НОРМЫ ПРАВА
В ЧЕМ КОРРУПЦИЯ?
СТЕПЕНЬ
КОРРУПЦИО-
– Конец работы –
Используемые теги: бизнес, коррупция, проблемы, противодействия0.07
Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: Бизнес и коррупция: проблемы противодействия
Если этот материал оказался полезным для Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:
Твитнуть |
Новости и инфо для студентов