Международные организации

В сегодняшнем мире есть развитая сеть международных правительственных организаций (МПО). Их число выросло в шесть раз в ХХ в. Число ежегодных конференций и конгрессов, поддерживаемых ими, превысило 400 тысяч. Система Объединенных Наций и другие автономные МПО, например, Всемирная торговая организация (ВТО), вместе с режимами международных договоров, далеко не мировое правительство

(Окончание. Начало см. «Социол. исслед.» № 12, 2002 г.)

(они ограничивают суверенитет стран-членов, но лишены монополии на легитимное применение силы), и тем более - демократическое мировое правительство. Но они содействуют мировому управлению и интеграции, повышая внимание к коллективным проблемам политики в экономике, экологии и социальной защите в отличие от традиционного внимания к межгосударственным отношениям. Они также содействуют росту полиархии, умножают число акторов в глобальной политике, - главным образом через Совет Безопасности и агентства в сферах здравоохранения, продовольствия, охраны культурного наследия, промышленного развития, контроля над наркотиками и сохранения мира. МПО часто используются ведущими глобальными акторами в собственных интересах и целях, но они дают возможность и другим акторам быть услышанными, дают слово меньшинствам и поддерживают, по крайней мере, в некоторой степени, принципы, во имя которых их создавали – мир, развитие, права человека.

Эрозия национального суверенитета стимулирует потребность в международной координации, более мощной и демократической Организации Объединенных Наций. Система МПО весьма выросла количественно и качественно, претерпела крупные изменения, но в новом "пост-вестфальском" контексте она не выглядит адекватной реалиям мира. После XIX в. заключено множество многосторонних договоров для совместного регулирования или благ, не принадлежащих никому (всем), - открытое море, воздух, или действий, связывающих, интегрирующих людей и институты, принадлежащие разным государствам (транспорт, почта). Следующим шагом было создание международных институтов, выполняющих новые задачи общего интереса, - Международный Телеграфный союз (1865) или те, что создавала Лига наций (1920 г.), - Международный Суд. ООН создали в 1945 г. с более амбициозными целями, чем Лига наций: поддержание мира и международной безопасности, решение основных мировых проблем путем международного сотрудничества, содействие защите основных прав человека. Кроме специализированных бюро - Детский фонд ООН, Комиссия ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Программа охраны окружающей среды и др., ООН - центр сложной системы автономных специализированных институтов. Они существовали и прежде (Международная организация труда, Всемирный Банк). Но, главным образом, их создала сама ООН: Организация объединенных наций в области образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международный валютный фонд (МВФ). Все они связаны с системой ООН, интегрированы в нее особыми договорами.

Система ООН создана для мира международных отношений суверенных стран путем компромисса между равной демократической представленностью государств в Генеральной Ассамблее, открыто и коллективно регулирующей международную жизнь, и "реальной политикой" силовых отношений, давшей право вето пяти великим державам, практически парализовавшее ООН в ряде важных случаев. Кроме того, поскольку легитимация и эффективность тесно связаны, чем менее сильна страна-член ООН, тем менее легитимной она считает ООН и тем больше уклоняется от передачи ООН части суверенитета по ключевым проблемам, например, защита окружающей среды и права человека.

Несмотря на эти ограничения и вопреки сложной процедуре переговоров, отсутствию ресурсов и праву вето, ООН результативна. Она дала альтернативные принципы глобального управления по сравнению с традиционной геополитикой. В их основе коллективное принятие решений правительствами и неправительственными организациями и цель - консенсусное решение международных проблем.

Системе ООН нужны серьезные реформы, чтобы стать эффективней и легитимней. Хартия ООН содержит предпосылки реформ, но все же остается выражением нерешенного конфликта двух альтернативных принципов мировых дел. Реформа нужна. Сегодня обсуждаются несколько предложений. Среди них создание Форума Глобального гражданского общества с правом голоса по определенным политическим проблемам для транснациональных акторов – кроме национальных государств; создание Ассамблеи Народов мира, избирающей вместе с Генассамблеей ООН Совет Безопасности. Достоинства этих предложений - развитие идентичностей, не связанных с национальными государствами, распространение демократических процедур голосования (выборы в Ассамблею Народов мира) на страны с авторитарными режимами.

Роль МПО на мировом рынке, - тех, что относятся к ООН (МВФ и ВБ), и связанных с ООН (ВТО), более спорна. Всемирный Банк гарантирует займы на инвестиционные проекты в инфраструктуре, энергетике, транспорте, развитии сельского хозяйства и промышленности. В последнее время речь идет об образовании, контроле над рождаемостью, развитии городов. Итоги противоречивы: предоставив значительную помощь таким странам как Индия, Бразилия, Мексика и Пакистан, Всемирный Банк в основном реагировал на мнение правительств США. Международный валютный фонд вмешивается в финансовые кризисы государств, предоставляет займы на условиях определенной экономической политики получателей займов. Линии МВФ в навязывании налоговой ортодоксии развивающимся странам содействует то, что немногие национальные государства столь компетентны или сильны, чтобы спорить с ним. Эти международные органы не контролируются регламентированными процессами, что имеет место в демократических государствах. Как показал Линдблум, они далеки от избирателей, но легко доступны корпорациям [1, p.241]. Аргентина, где МВФ, наряду с внутренней коррупцией, стал главной причиной кризиса, доказала, что направляемая МВФ политика отвечает интересам иностранных заемщиков и инвесторов, но не нуждам, чаяниям других социальных групп.

Особую позицию занимает Всемирная торговая организация, единственный транснациональный институт, обладающий силой принуждения в регулировании споров. ВТО развилась из ГАТТ (Всеобщее соглашение о тарифах и торговле), расширив свою сферу с промышленных товаров на сельскохозяйственные, на услуги, интеллектуальную собственность, информационные технологии. ВТО, как ВБ и МВФ, критикуют за принятие решений под сильным влиянием мощнейших стран с их идеологией рыночного фундаментализма. С другой стороны, ее хвалят за поддержание стандартов коммерческого соперничества и вклад в рост экономики развивающихся стран.

Близки к МПО другие транснациональные регуляторы – режимы, устанавливаемые международными соглашениями, играющие все более влиятельную роль. Международные соглашения устанавливают прямые или косвенные принципы, нормы, правила и процедуры принятия решений, вокруг которых концентрируются ожидания акторов в определенной предметной сфере международных отношений [2]. Это весьма разнообразные сферы: испытание ядерного оружия, частоты радиовещания, рыболовство в международных водах, орбиты спутников Земли. Некоторые из них можно считать функциональными эквивалентами рынков, поскольку они регулируют поставки и распределение товаров и услуг, содействуют росту институционализации глобальной политики, создают формы глобального управления, отличные от традиционной идеи национального суверенитета. Некоторые из них существуют длительное время, другие появились недавно. Что нового в них, так это их все возрастающие число и важность. Некоторые международные соглашения опираются на одну или несколько межправительственных организаций: глобальный режим международной транспортной системы, где ядро – Международная Ассоциация гражданской авиации и Международная ассоциация воздушного транспорта. Многие основаны на мягких договоренностях, возникших из конкретных договоров, коллективных проблем или межнациональной общности интересов. Так, режим нераспространения ядерного оружия выстроен на международном договоре, дополняемым регулярными международными конференциями. Один из специфических типов международных регуляторов - международный коммерческий арбитраж, организации, следящие за безопасностью и рейтингами акций, например, агентства «Мудиз» (“Moody’s”), «Стардард энд Пур» (“Standard and Poor”). Огромное число профессионалов-аналитиков во всем мире позволяет им сильнее влиять на политику конкретной страны, чем иностранные правительства или свои группы интересов.

Международные соглашения и устанавливаемые ими режимы содействуют образованию транснациональных общностей интересов и политических сетей, соединяющих чиновников в схожих правительственных департаментах с членами конкретных МПО и неправительственных организаций. Они создают систему «управления без правительства» [3]. В результате национальные правительства оказываются в расширяющейся сети глобальных, региональных и многосторонних систем управления. А юридические процессы и правотворчество конкретных стран все больше переплетены с международными правилами. Само существование соглашений о правах человека подразумевает атаку на суверенитет национальных государств и считается многими правительствами вмешательством во внутренние дела.

Наконец, международные правительственные институты, подобные системе ООН или Всемирного Банка, содействуют интеграции мирового общества, применяя принцип власти к глобальному управлению, но, подобно транснациональным корпорациям и банкам, принимают важнейшие решения при незначительном демократическом контроле. Вопрос в том, как сделать их власть более легитимной, а принятие решений - подотчетным и прозрачным. Но как достигнуть демократического контроля над международными институтами? Едва ли с помощью выборов несколькими миллиардами людей с различными устремлениями и пониманием идеи мирового правительства в рамках реформированной ООН. Мировое правительство в настоящее время - утопия. Иное дело глобальное управление, как управление многослойное. Его можно осуществить путем диффузии политической власти над и под национально-государственным уровнем. Снизу это может быть наделение полномочиями самоуправляемых сообществ по принципу субсидиарности. Сверху – развитие региональных наднациональных правительств подобных Европейскому Союзу (ЕС).

ЕС - модель наднационального правительства.

В ситуации, когда мировое правительство - утопия и наличные международные правительственные и неправительственные институты лишь частично эффективны, ЕС и сходные типы наднациональных союзов могут стать заметным вкладом в глобальное демократическое управление. Ведь они создают механизмы сотрудничества в ряде политических сфер, вводят новые механизмы реализации прав человека, концентрируют ресурсы достижения общих целей путем добровольной передачи государствами-членами части своего суверенитета. Покажу это, поскольку считаю Евросоюз возможной моделью.

Первые пан-европейцы видели в интеграции Европы путь к окончанию долгой вереницы европейских войн и установлению демократии в противовес “анти-Европе” нацизма и фашизма: мир, а не война, свобода, а не угнетение, сотрудничество вместо агрессии и конфронтации. Это была и есть благородная, мощная цель, дающая рядовому гражданину, однако, эмоционально менее привлекательную мотивацию, чем единство против общего врага. Общий враг частично присутствовал в европейской интеграции после второй мировой войны. Советская угроза помогала этому прямо (синдром общего врага) и косвенно – содействуя благожелательности США. Но помимо того, что крупные коммунистические меньшинства в странах, подобных Италии и Франции, в холодной войне были на стороне СССР, после смерти Сталина советская угроза утрачивала очевидность и способность вызывать сильные чувства идентификации.

В нынешнем строительстве Европы исходный военно-политический фактор заменен экономическим, рыночной интеграцией, - более нейтральным и более общим мотивирующим рядового гражданина фактором. Это привело к тому, что создать Европейское оборонительное сообщество не удалось и общая внешняя политика не стала приоритетом европейской интеграции – в том числе из-за особого статуса оккупированной Германии и гегемонии США в сфере влияния Запада. В то же время все больше акцентровались рыночная либерализация и согласованная экономическая политика.

Интеграция Европы шла неровно. Повторявшиеся кризисы преодолевались путем расширения ее, увеличения функциональной сферы кооперации и политической гармонизации – через Единый Акт, маастрихтское и амстердамское соглашения. ЕС был в бóльшей мере исполнением плана просвещенных элит, чем массовых коллективных движений. Успех общеевропейского рынка получил поддержку большинства граждан стран-членов. Монетарный союз и единая валюта двинули вперед процесс интеграции. Но вопрос политического союза больше откладывать нельзя. Его надо двигать вперед с политическим и социологическим воображением, поскольку разные экономические и налоговые системы стран-членов парализуют действие. Фраза Мэдисона: «федерализируйте (federate) их кошельки, а их сердца и умы последуют за ними», - может быть и верна. Но нужны федеральные институты кроме нынешней координации политики национальных правительств и полная реализация голосования большинством в Совете Государств, чтобы уйти от риска паралича ЕС, расширенного до 25-30 стран-членов. Можно хвалить решение переноса функций, – таких как монетарная политика, - на более высокий уровень принятия решений некоторых стран, готовых отказаться от части суверенитета. Свершив это, Евросоюз сделал устаревшей концепцию суверенитета как неделимой, неограниченной, исключительной и вечной формы публичной власти, воплощенной в рамках индивидуального государства. Но недавно сформированному Конвенту (Convention), включающему представителей и парламентов и правительств стран-членов, придется уточнять компетенции и сферы ответственности на разных уровнях (федеральный, национальный, суб-национальный). Ведь передача функций правительства на более высокий уровень требует и передачи власти демократическим институтам наднационального государства, перемен, способных совладать с дефицитом демократии в институтах ЕС сейчас.

Сегодня спорят сторонники национальных государств и сторонники федеральной модели. Как и последние, я убежден, что народы Европы заинтересованы в превращении нынешней наднациональной общности в подлинно федеральный союз. Но достичь этого можно медленно, шаг за шагом, начав с устранения единогласия при голосовании по крупным политическим решениям и передачи на уровень Евросоюза внешней и оборонной политики. Институциональное устройство должно включать компоненты федерального государства. То есть, кроме существующего Европейского Суда, нужны парламент с палатой, избираемой всеми гражданами ЕС, и второй палатой, члены которой назначены странами-членами, а также правительство, подотчетное парламенту и облеченное реальной возможностью принятия решений.

У плана федерального ЕС сильные оппоненты. С одной стороны, те, кто считают, что сегодня в Европе демократия может функционировать только на уровне национальных государств, так как нет ни европейского общественного мнения, ни европейского общественного пространства. С другой – те, кто считают, что европейское федеральное государство нецелесообразно, поскольку оно воспроизведет исключающую установку нынешних национальных государств.

Думаю, последнее возражение можно опровергнуть, выяснив, какую модель политического союза следует принять. Она не может и не должна следовать исторической модели строительства нации, породившей нынешние национальные государства. Современная Европа лишена для этого базового компонента, - охватившего массы национализма на основе сильной национальной идентичности, как и включения элит в проект политической и военной гегемонии.

Если неприемлема традиционная европейская модель строительства нации, то же относится к американской модели «плавильного котла», хотя он и ближе нам. США называют «первой новой нацией». Она - модель успешного, хотя конфликтного, формирования единой нации путем интеграции миллионов иммигрантов с очень разными исходными культурно-социальными биографиями и характеристиками. Но интеграция в плавильном котле шла при гегемонии англо-саксонской либеральной, демократической, ориентированной на свободный рынок культуры. Она, встречая растущие вызовы, и сейчас доминирует в Америке. Американский федерализм, как и другие формы федерализма, например, в Индии, важный урок, но Европейскому Союзу нужен свой путь.

Модель ЕС должна быть специфической и новаторской, - институционально и культурно. Это должен быть наднациональный союз, где решения принимаются и органом, представляющим правительства стран-членов и регионов (реформированный совет глав государств и правительств), и органом, представляющим народы стран членов и регионов (реформированная Еврокомиссия, члены которой избраны Европарламентом). Он должен также быть мультикультурной единицей с ядром общих ценностей – демократические институты, основные права человека, гражданская ответственность, мирное сосуществование со всеми народами Земли, свободная конкуренция, лежащие в фундаменте общих институтов, уважение разных культур, языков и наследия.

В этой модели единство достигается многообразием. Уже в древнегреческой философии есть понятие гармонии противоречивых элементов. Если постулировать единство в начале, последует тенденция возврата к утраченной исходной модели. Если, напротив, постулируешь разнообразие в начале, единство видится непрерывным усилием, проистекающим из конфликта и конкуренции, никогда не предопределенных.

Единство вызывает к жизни новое определение идентичностей, и у народов Европы, и у иммигрантов из других частей света, но не навязывает их отмену. Гражданам следует различать разные идентичности – город, регион, народ, наднациональная единица. Но признание множества культурных идентичностей в рамках единого государства может дестабилизировать национальное единство, поскольку меняется деликатный баланс между ethnos и demos.

Поэтому, хотя политическое объединение Европы нужно строить вокруг понятия единства, проистекающего из разнообразия, и множественного гражданства, в ходе строительства следует развивать и элементы традиционных национальностей, совместимые с мультикультурной наднациональной моделью. Рассмотрим с этой целью основные компоненты национальности как их определяют специалисты по этничности и национальности [4, 5]: ethnos, logos, topos, ethos и epos. Нельзя полагаться на ethnos, то есть – на этническое происхождение предков, поскольку это содействует закрытию, исключению, дискриминации и противоречит ядру ценностей ЕС. И на logos не слишком много надежд. Если брать за основу logos язык, граждан Европы не нужно принуждать говорить на одном языке, поскольку мультикультурализм – основная предпосылка уважения разных культурных идентичностей. Topos, символическая трансфигурация пространства проживания европейцев, в некоторых отношениях полезен. Реально существуют выраженные общие черты европейских городов, зданий, площадей, публичных и частных мест. Но это сопровождается столь заметной разницей в природных и человеческих ландшафтах, что его едва ли можно считать сильным элементом идентификации.

Остаются ethos и epos. Конечно, можно больше надеяться на этос – основное ядро ценностей, видение мира, практическое знание, определяющее европейскую идентичность, основные права и ответственности демократического гражданства, и на эпос – великие образы и события, свидетельства общеевропейского наследия в искусстве, науке, культуре. И ethos и epos должны быть базовыми компонентами образовательных программ последующих поколений, ориентируя действия СМИ и проявления публичного дискурса, чтобы создать реальное европейское публичное пространство, основанное на общей политической культуре, способной ориентировать выбор людей в вопросах общих забот. Более того, процессу создания союза помогут рост однородности социальной ткани Европы и расширение европейского публичного пространства. Усиление общей культуры, подчеркну это еще раз, не нужно рассматривать как средство исключения других. Скорее как необходимую базу диалога цивилизаций.

Если этот проект провалится, получит импульс теория, что национальные государства и впредь должны строиться или на однородной культуре или на культуре-гегемоне, способной интегрировать иммигрантов в «плавильном котле». Если же проект удастся, ЕС может стать моделью формирования в других регионах мира крупных наднациональных и мультикультурных союзов и тем самым внести значимый вклад в глобальное демократическое управление.

В любом случае, мы уже можем извлечь из опыта Европы несколько фундаментальных уроков формирования наднациональных союзов в других регионах мира:

1. способ начать – ряд межправительственных соглашений;

2. общие экономические интересы – более жизненный путь, чем военно-оборонительные цели. То есть, интеграция регионального рынка преодолевает логику конкурентных преимуществ, ведет к региональному валютно-финансовому союзу;

3. слияние суверенитета должно происходить путем добровольного отказа от части национального суверенитета национальных государств-членов союза;

4. моделью наднационального союза не может быть национальное государство;

5. единство должно основываться на разнообразии, а не достигаться за его счет. В то же время, его надо строить на определенной модели развития, такой как азиатская модель этнических сетей при логике рынка.

Показанные институциональные акторы могут считаться разными формами рынков и правительств, относящимися в основном, хотя и не исключительно, к принципам обмена и власти. Теперь о двух глобальных акторах, которых можно считать типами сообществ, относящимся к категориям солидарности и идентичности: международные коллективные движения и эпистемные сообщества. На первый взгляд, нелепо считать сообщества акторами и факторами глобальной интеграции, поскольку любое определение сообщества подразумевает критерии включения и исключения, "мы" против "них". Но характер обсуждаемых ниже сообществ в их нацеленности на формирование транснациональных сообществ и даже на глобальное государство и мировое гражданство - понятия, ставшие анафемой у неопопулистских национальных и локальных движений.