РЕФОРМА СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

 

То, что надо сделать, столь же ясно с экономической стороны, как неясно в политическом смысле. Демократиям хуже всего удается политическое решение отдельных вопросов, где большие группы избирателей борются за перераспределение доходов (71). Те, кто лучше всех знакомы с политикой, наши избранные политические деятели, всегда стремятся исключить престарелых из бюджетных сокращений; они уже решили, что политическое решение этого вопроса невозможно. Но проблему все‑таки придется решать, потому что ни в каком обществе невозможно отдавать престарелым 100 процентов налоговых поступлений.

, Ни одно общество не может позволить себе, чтобы все большая часть его населения в течение все более длительного времени жила в бездействии, как бы оно ни платило за это. Общество может гарантировать определенное число лет пенсионного обеспечения (десять, пятнадцать или двадцать лет), но больше невозможно гарантировать пенсию в определенном возрасте, например, в шестьдесят пять лет, если все время возрастает математическое ожидание продолжительности жизни. Нет также причины отдавать некоторой группе (какова бы ни была система государственного вспомоществования) столько ресурсов, чтобы она в конечном счете получала доходы выше среднего. Это приводит к социальному абсурду, когда более бедные члены общества субсидируют своими налогами более богатых.

Чтобы ответить на этот вопрос, надо поставить себе некоторые отчетливые цели. Какую часть дохода человека до ухода на пенсию следует заменить системой принудительных государственных пенсий? Вот зеркальное отражение этого вопроса: сколько сбережений должен делать человек, желающий сохранить после ухода на пенсию тот же уровень жизни, что и до ухода на пенсию? Я намечу возможный набор целей — просто для стимуляции мышления.

Пусть максимальной льготой будет государственная пенсия, гарантирующая вышедшей на пенсию супружеской паре не более двух третей среднего совместного заработка работающего мужчины и работающей женщины (23 876 долларов в 1992 г), поскольку средняя пара содержит семью из трех человек (72). Пусть минимальной льготой будет пенсия, обеспечивающая всем семьям престарелых доход, не меньший уровня бедности.

Каковы бы ни были заработки семьи до ухода на пенсию, пусть ей будет гарантирована пенсия на уровне бедности. Пусть, сверх этого уровня, семьи получат пенсию, равную половине их предпенсионных заработков в течение десяти лет перед выходом на пенсию. Если предпенсионные заработки семьи не менее чем вдвое превышали национальное среднее, пусть ей гарантируется пенсия в размере двух третей среднего совместного заработка работающих мужчины и женщины. Еще более высокие заработки не должны давать добавочных пенсий. При этом предполагается, что, за исключением работающих бедных, все желающие сохранить свой предпенсионный доход будут делать сбережения.

В этих предположениях легко вычислить возраст выхода на пенсию. Сначала надо установить, сколько налогов люди согласны платить. Затем — во что обойдутся главные государственные службы и главные государственные инвестиции. Вычитание двух последних чисел из первого дает сумму, какую можно израсходовать на поддержание системы социального обеспечения. Вычтем теперь все остальные расходы, необходимые в системе социального обеспечения, — кроме расходов на престарелых. Если теперь взять полученную сумму, принять годовой доход пенсионера равным годовому доходу не престарелого и учесть число престарелых, то легко сосчитать, сколько лет можно содержать на пенсии среднего престарелого. Если вычесть это число из ожидаемой продолжительности жизни для шестидесятипятилетнего (составляющей теперь семьдесят лет), то получится пенсионный возраст, который общество может себе позволить.

Возраст выхода на пенсию должен быть повышен, а ранний выход на пенсию устранен. Когда Бисмарк установил в германской пенсионной системе 1891 года пенсионный возраст в шестьдесят пять лет, средняя продолжительность жизни немца была меньше сорока пяти лет (73). В наши дни это было бы примерно равносильно тому, чтобы государственная пенсия начиналась с возраста в девяносто пять лет. Если бы в самом деле было такое правило, то не было бы никакой проблемы.

Повышение пенсионного возраста будет непопулярно. Раньше наибольшее число людей уходило на пенсию в возрасте шестидесяти пяти лет, теперь же этот возраст составляет шестьдесят два года и продолжает снижаться (74). К возрасту шестьдесят один год количество работающих уже на 10% ниже, чем в пятьдесят пять лет. Но невозможно финансировать систему, в которой средняя продолжительность жизни растет, а пенсионный возраст убывает."

Конечно, некоторые ученые мужи говорят, что надо предоставить людям добровольно заботиться о своей старости, но про‑стая истина состоит в том, что слишком многие не станут этого делать. При выходе на пенсию шестнадцать миллионов американцев не имеют никаких добровольных сбережений и могут рассчитывать только на свою пенсию (75). Средняя американская семья имеет чистую сумму сбережений всего лишь в 1 000 долларов, а между тем, чтобы финансировать будущий пенсионный доход, равный тому, какой теперь получают выходящие на пенсию, понадобились бы сбережения в размере одиннадцати ее текущих годовых доходов (76). Для достижения такой цели те, кому осталось тридцать лет трудовой жизни, должны были бы откладывать в каждом году из этих тридцати лет одну треть своего дохода (без вычета налогов).

Те, кто собирается выйти на пенсию в возрасте от пятидесяти четырех до шестидесяти пяти лет, имеют в момент перехода на пенсию менее 7 000 долларов чистых активов и оказываются в еще худшем положении (77). Конечно, многие имеют активы в виде домов и домашнего имущества, но с учетом выплаты займов на покупку домов этот капитал после выхода на пенсию и отдаленно не будет возрастать с прежней быстротой. Включая дома и домашнюю собственность, среднее американское домохозяйство в возрасте от пятидесяти одного до шестидесяти одного года имеет лишь 9 9 350 долларов накопленного капитала (78). Если бы это нынешнее поколение пожилых людей должно было само финансировать свое пенсионное обеспечение, ему пришлось бы резко сократить свое нынешнее потребление.

Как только американцы получают шанс поживиться за счет своих пенсионных программ, они это делают. Тридцать восемь процентов меняющих место работы и имеющих при этом возможность взять деньги со своих пенсионных программ берут эти деньги без возврата (79). Рабочие вообще и низкооплачиваемые рабочие в частности не используют преимущества своих не облагаемых налогами доходов для сбережений. Поколение «бэ‑би‑бума» систематически использует займы на приобретение домов, чтобы повысить свое текущее потребление — а это должно резко понизить их ресурсы в пенсионный период, поскольку к моменту выхода на пенсию они в конечном счете истратят на дома все свои капиталы (80). Нынешние представители этого поколения сберегают лишь треть того, что нужно было бы, чтобы обеспечить им тот же уровень жизни на пенсии, каким пользуются теперь их родители (81). Три из четырех американцев ожидают кризиса после выхода на пенсию, потому что они не сделали никаких или почти никаких сбережений (82). Эти их ожидания оправданны: им в самом деле угрожает кризис.

Фундаментальная истина состоит в том, что американцы не делают сбережений, если их не вынуждают это делать. Предприниматели покидают пенсионный бизнес. С 1980 г. до 1991 они снизили свои вклады в пенсионное обеспечение вдвое (с 1 039 долларов до 506 долларов на работника), и эта тенденция лишь ускоряется (83). Законодательство, требующее финансируемых предпринимателями пенсий, приведет лишь к тому, что те станут вкладывать свои капиталы в других местах.

История засвидетельствует, что Ли Куанью в Сингапуре пошел по правильному пути со своим Фондом самообеспечения (самофинансируемых льгот социального обеспечения), тогда как Бисмарк в Германии избрал неправильный путь с системой социального обеспечения, основанной на передаче средств от одного поколения другому. В Сингапуре каждый человек должен вносить 20% своей заработной платы на личный сберегательный счет, где к нему прибавляется такой же 20‑процентный вклад предпринимателя. Инвестиции на этих счетах управляются наполовину индивидом и наполовину правительством и могут быть использованы только на здравоохранение, образование, жилища и обеспечение старости. Таким образом, старые люди живут на то, что их заставили сберечь, и на добавочные сбережения, сделанные ими добровольно.

Но если уже существует система передачи средств между поколениями, то перейти к самофинансированию можно лишь очень медленно. Дело обстоит просто. В этой системе главный выигрыш достается первому поколению. Они получают в старости льготы, ничего не внося в систему в молодости. Ведь система не существовала, когда они были молоды. Они получают,

не уплатив. А главные проигравшие — это последнее поколение. Они платят в фонд в течение всей своей жизни, но за ними нет молодых людей, чтобы платить льготы им самим. Они платят, но не получают.

Нынешние пенсионеры — это, по существу, первое поколение, и им достался главный выигрыш в социальном обеспечении. И хотя никакое поколение не будет последним в человечестве, но поскольку поколения очень различны по величине, а уровень льгот резко повысился, то меньшие и более поздние поколения (например, нынешнее поколение, происшедшее от недостатка младенцев, родившихся после 1963 г) будут играть роль последнего поколения, которому придется платить за гораздо большее предшествующее ему поколение (поколение «бэ‑би‑бума», родившееся между 1947 и 1963 гг).

Люди, родившиеся в 1900 г., получали реальную, с учетом инфляции, 12‑процентную прибыль на свои вклады в социальное обеспечение (гораздо больше, чем они получили бы на частных рынках капитала); между тем родившиеся в 1975 г. получат менее чем двухпроцентную реальную прибыль (84). В Швеции поколение, вышедшее на пенсию в 60‑х гг., получило в шесть раз больше, чем внесло в систему, но поколения, которые выйдут на пенсию после 2010 г., должны, как предполагается, получить меньше 80% того, что внесли (85). Это просто нечестно, но большинство пожилых убедило себя, что они «уплатили» за свои текущие льготы и не получают государственного вспомоществования. Они думают, что «заработали» то, что получают.

Ничего нет дальше от действительности. Средний престарелый мужчина в наши дни получает возмещение всех уплаченных им налогов на социальное обеспечение, вместе с процентами на них, менее чем в четыре года (86). После этого он фактически получает вспомоществование — точно в том же смысле, как любая получающая его мать с ребенком.

Хотя следует поощрять большие сбережения на пенсионный период, такие действия не могут решить назревшую проблему. В действительности они ее осложняют. Если по существу заставлять («поощрять») нынешних работающих сберегать на старость, но ничего не делать для сокращения расходов существующей системы на нынешних престарелых, то нынешние работающие будут финансировать одновременно и нынешних престарелых, и свою собственную старость. Их экономическое бремя по существу удвоится. Вследствие этого переход от системы передачи средств между поколениями к системе самофинансирования может осуществиться лишь очень медленно — за время от пятидесяти до семидесяти пяти лет. Переход к большему самофинансированию должен быть выполнен медленно за долгое время, в течение которого должны предприниматься необходимые изменения.

Все, что будет делаться, должно быть объявлено заранее, чтобы семьи могли планировать свой пенсионный период. Никто не может быстро менять эти планы. Пенсионные льготы и возраст выхода на пенсию должны быть известны на пятнадцать‑двадцать лет раньше. Новые законы должны быть составлены таким образом, чтобы не столько сокращать текущие льготы, сколько сокращать добавления к потоку этих льгот, запрограммированные в существующих законах. Лишь очень постепенно престарелые начнут больше платить из собственных сбережений. Но льготы непременно следует избирательно сократить, чтобы опять привести в равновесие доход на одного престарелого с доходом не престарелого. Просто невозможно оправдать систему социального обеспечения, облагающую налогами людей с более низкими доходами (молодых), чтобы отдать эти деньги людям с более высокими доходами (престарелым). Нет нужды возвращаться к «плохим старым временам», когда престарелый имел гораздо меньше, чем не престарелый, но нет нужды также продолжать финансирование такого общества, где доход на одного престарелого намного превосходит доход не престарелого.

Если окажется, что прямой контроль над размерами льгот невозможен, так как он подрывает политическую жизнеспособность системы, то престарелые должны будут платить подоходные налоги, соответствующие их доходам. В Соединенных Штатах супружеская пара с одним ребенком, зарабатывающая 30 000 долларов, платит 2 449 долларов федеральных налогов. Пара престарелых, содержащая только самих себя, с тем же доходом в 30 000 долларов (40% которого поступает от социального обеспечения), платит лишь 791 доллар налогов (87). При одном и том же доходе престарелые должны платить те же налоги, что и все остальные.

Поскольку пенсии и льготы на здравоохранение суть формы потребления, то справедливое налогообложение пенсий и льгот на здравоохранение, предоставляемых престарелым, — это не налог на заработную плату, а налог на потребление, то есть налог на добавленную стоимость, относящийся к другим формам потребления. Чтобы пенсии не истощали инвестиции, их следует устанавливать таким образом, чтобы они истощали другие формы потребления. Прогрессивный налог на потребление означает также, что престарелые будут и дальше, когда они уже не работают, помогать оплачивать свои пенсии, даже не желая содействовать обществу своими сбережениями.

Использование налога на заработную плату для финансирования льгот, предоставляемых престарелым, создает то, что экономисты называют налоговым клином. Когда предприниматели смотрят на работников, они видят дорогих работников, поскольку они платят высокие компенсации рабочей силы, включающие заработную плату, дополнительные частные льготы и государственные налоги на заработную плату. Когда же работники смотрят на те же виды труда, они видят низкооплачиваемый труд, поскольку единственно важная для них часть пакета компенсаций — это получаемый на руки заработок. Остальная часть его либо уходит к другим (престарелым), либо должна доставить им блага в отдаленном будущем, нисколько не принимаемые во внимание.

Обе стороны, по существу, ускользают от этой экономической системы с ее налогообложением. Предприниматель перемещает свои операции в другую часть мира, где частные добавочные льготы и государственные социальные льготы не существуют. Продукцию этих заморских предприятий он по‑прежнему продает на домашнем рынке, но не производит эту продукцию и не платит налоги на этом рынке. Таким образом он снижает затраты и повышает прибыль. Но и трудящийся пытается делать то же. Он старается получить все возможные льготы по социальному обеспечению (пособия по безработице и по нетрудоспособности) и переходит в нелегальную, «черную» экономику, где не платят налогов и где заработки в наличных часто превышают заработки в легальной («белой») экономике после уплаты налогов, поскольку предприниматели не должны оплачивать государственные или частные добавочные льготы.

Так как обе стороны перестают платить налоги, необходимые для финансирования системы социального обеспечения, то затраты на систему социального обеспечения возрастают для тех, кто в ней остается, увеличивая их побуждения ускользнуть. Система социального обеспечения, финансируемая налогами с заработной платы, оказывается в течение длительного времени просто нежизнеспособной.

Что бы ни было сделано по этому поводу, чем скорее это будет сделано, тем легче это пройдет. Если привести систему в равновесие сегодня, то завтра будет меньше долгов. Более низкие выплаты процентов означают, что для финансирования системы понадобится собирать меньше налогов. С политической стороны есть такая же заинтересованность в скором проведении мер. По мере того как число престарелых становится больше, их избирательная сила может только возрасти. Чем дольше престарелые приучаются к государственным пенсиям, тем труднее им будет избавиться от этой привычки. Люди всегда считают правом, а не привилегией то, что у них было всегда. Такой сдвиг в установках отчетливо виден уже сейчас.

Но проблемы социального обеспечения не сводятся только к престарелым. В Швеции две трети населения регулярно получает от правительства чеки какого‑нибудь рода (88). В Северной Европе очевидным образом есть нечто, что можно было бы назвать проблемой «второго поколения». Когда были впервые введены системы государственного вспомоществования, принятая тогда мораль ограничивала пользование им, так что люди обращались к нему лишь в крайней нужде. Такие установки все еще существуют, хотя и в гораздо меньшей степени: даже сейчас в Соединенных Штатах есть миллионы людей, имеющих законное право на государственное вспомоществование, которые имели бы более высокий семейный доход, если бы перешли на него, но которым было бы стыдно его получать; а поэтому они не просят о льготах, на которые имеют право. Но со временем такие сдерживающие мотивы отмирали, и система, которая первоначально предназначалась лишь на случай крайней нужды, стала правом, используемым в каждом удобном случае.

Но те же сдерживающие мотивы позволили политикам, проектировавшим эту систему несколько десятилетий назад, полагать, что она потребует намного меньше затрат, чем это оказалось в действительности. Поскольку в первом поколении системой пользовались лишь немногие, затраты были низки и можно было сделать систему более щедрой, так как легко было позволить себе высокие льготы. Но со временем системы расширились до такой степени, что льготы стали составлять более 90% заработной платы (107% для пенсионеров в Греции, 100% для инвалидов в Германии, 124 % за отпуск по материнству в Пор‑

тугалии, 97% за утрату трудоспособности в Бельгии), так что после вычета производственных расходов очень многие были в действительности в лучшем положении, не работая (89). Но что было дешево в первом поколении, стало дорого во втором, когда все больше людей приучалось пользоваться этой системой (90).

Этот процесс очень отчетливо виден в скандинавских системах пособий по нетрудоспособности и по болезни. В каждом обществе есть люди, которые становятся больными или нетрудоспособными, постоянно или временно, и не могут работать. Что с ними произойдет? Скандинавия выработала систему социального обеспечения, в которой нетрудоспособные получают пособия в размере 90% той заработной платы, какую они получали бы, если бы могли работать. В течение десятилетий щедрость законов о нетрудоспособности менялась очень мало, но установки по отношению к этим законам чрезвычайно изменились. Процедура, к которой некогда прибегали только тяжело больные или попавшие в тяжкую нужду, стала использоваться миллионами в основном здоровых работников, чтобы доставить себе девятнадцать добавочных дней отпуска в год или получить раннюю пенсию по инвалидности (91).

Затраты росли, тогда как сбор налогов сокращался. То, что вначале было экономически возможной привилегией, становилось экономически невозможным общим правом. Скандинавские системы, действовавшие долгое время, нуждались теперь в сокращении масштабов, чтобы затраты не вышли из‑под контроля. Когда такое сокращение систем было проведено, то пропуски рабочих дней резко уменьшились — на две трети (92). Но, конечно, уменьшились также и льготы действительно нуждающимся.

Слыша все разговоры о желании платить меньше налогов, можно было бы подумать, что американцы хотят сократить социальные льготы. Важно не упускать из виду, что это вовсе не так. Престарелые хотят получать свои льготы, и не только они. Вместо того, чтобы частным образом платить за свое здоровье и оплачивать страховку от наводнений, ураганов и землетрясений, избиратели среднего класса хотят, чтобы необходимое страхование доставляло им правительство. Но если правительство в самом деле за это платит, то люди, купившие себе частную страховку от наводнений или землетрясений, оказываются простофилями — они частным образом оплачивают свою собственную безопасность, а общественным образом, посредством налогов, оплачивают безопасность кого‑то другого. Каждое наводнение или землетрясение, которое правительство компенсирует чрезвычайными пособиями, уменьшает число тех, кто в будущем купит частную страховку, которая лишит их этих государственных льгот. Эти люди не глупы. В зонах Среднего Запада, подверженных наводнениям, в настоящее время лишь 7% населения имеют страхование от наводнений (93). Более 50% людей, охваченных программой бесплатного медицинского страхования (Medicaid), в результате этого сократили объемы своего частного страхования (94).

Наша публика не интересуется теперь страховыми полисами, которые окупаются только в случае необычных катастрофических происшествий — то есть необычно высоких расходов, которые никто не может себе позволить и которых никто не ожидает; публика хочет застраховаться от повседневных неприятностей. Она хочет, чтобы каждый необычный риск оплачивали правительство или корпорации; более того, чтобы они платили и за повседневно ожидаемые расходы, которые люди, как правило, могут и должны оплачивать сами.

Вероятно, возрастающее нежелание подвергаться риску, наблюдаемое в современных обществах, происходит от ухода из сельского хозяйства. В сельскохозяйственном обществе ежегодные доходы резко поднимаются и опускаются в зависимости от погоды. У людей нет выбора — им приходится жить в мире со значительной неуверенностью по поводу их годового дохода. Поскольку им приходится мириться с большим неизбежным риском, им кажется естественным подвергаться небольшому риску. Но в индустриальном мире все кажется более контролируемым. Здесь тоже могут быть неуверенности, но они создаются другими людьми, и по крайней мере в принципе их можно избежать. Поскольку людям не приходится мириться с большим неизбежным риском для своих доходов, они менее склонны мириться с небольшим неизбежным риском, когда он встречается в жизни.

Фатализм и «caveat emptor» («Пусть остерегается покупатель» — лат. Пословица — Прим. перев.) исчезли — их сменило государство социального обеспечения (95). В результате возникло огромное расхождение между стремлением к перераспределению и готовностью платить налоги, чтобы удовлетворить это стремление.