ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ВНЕШНИЙ И ВНУТРЕННИЙ ДОЛГ

Одной из важнейших общемировых тенденций развития финансовой системы является опережающий рост государственного долга многих стран по сравнению с динамикой их валового внутреннего продукта. Так, с 1990 г. по 2004 г. в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) этот долг вырос с 35,4% ВВП до 48%. «Лидерами» в области госдолга в начале ХХI века оставались США (5,3 трлн дол.) и Япония (3,5 трлн дол.).[35] Долг правительства Японии в 2004 г. достиг отметки в 94,7%, а Италии – 95,5% ВВП.

Государственный долг – сумма накопленных правительством за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время профицитов бюджета. Поэтому все указанные выше социально-экономические причины, вызывающие к жизни бюджетный дефицит, обусловливают и рост задолженности государства. К ним добавляются и некоторые закономерности политической системы. Так, одной из серьезных причин неуклонного роста государственного долга является широкая практика манипулирования им с целью победы на выборах. Чтобы не подрывать своей популярности, политикам гораздо легче увеличивать государственный долг, нежели урезать правительственные расходы и повышать налоги. Ведь многие избиратели не понимают, что государственный долг сегодня – это налог завтра. Кроме того, люди пожилого возраста полагают, что многие негативные последствия роста государственного долга в будущем их затронуть уже не успеют.

Нередко на скорость нарастания госдолга влияет длительность пребывания у власти тех или иных политиков. Чем продолжительнее этот период, тем меньше ориентация властей на увеличение государственного долга для улучшения экономической ситуации в стране. Исследования за период с 1975 г. по 1985 г. показали, что в странах с устойчивой исполнительной властью ежегодный темп роста государственного долга был значительно меньше, чем в странах, где члены кабинета министров ощущали себя «временщиками». Так, например, в Японии, где средняя «продолжительность жизни» правительства составляет 11 лет, среднегодовой темп роста государственного долга был в тот период равен 2,9%, в Германии соответственно – пять с половиной лет и 2,1%, в Австрии – пять с половиной лет и 2,3%, а в Бельгии – один год и 6%, в Ирландии – два года и два месяца и 5,8%. Было также установлено, что чем больше политических партий представлено в правительстве и парламенте, тем выше опасность того, что в сложной экономической ситуации коалиционное правительство и многопартийный парламент будут прибегать к займам, а не к сокращению своих расходов. Ни одна партия не рискнет потерять свой электорат и уступить политическим конкурентам свои позиции за счет урезания затрат на социальные нужды и опережающей выплаты своих долгов.

Консолидированный государственный долг, представляющий собой задолженность федерального правительства, региональных и муниципальных органов власти, а также государственных предприятий, подразделяется на внешний и внутренний:

1) внешний – перед нерезидентами страны: иностранными государствами, международными финансовыми организациями, консорциумами банков;

2) внутренний – перед резидентами: центральным банком своей страны, другими субъектами экономической системы – в виде выпущенных на национальном рынке и непогашенных государственных займов (с начисленными по ним процентами), а также в форме выданных центральным правительством гарантий под облигационные займы местных органов власти и управления (хотя это – лишь потенциальная задолженность государства). К нему могут быть причислены и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики: объем неоплаченного госзаказа, невыплаченных заработной платы бюджетникам и социальных пособий, а также принятых властью моральных обязательств перед населением по возврату утраченных им сбережений. Все эти виды обязательств фактически представляют собой некорректно оформленный государственный долг, по которому проценты обычно не выплачиваются.

Проводимое в СССР разделение государственного долга на внутренний и внешний по валютному критерию – в зависимости от того, в рублях или долларах выражены обязательства органов государственного управления – сегодня устарело, так как по мере интеграции нашей страны в мировое хозяйство в ней выпускается все больше и внутренних займов, номинированных в иностранной валюте.

Сокращение государственного долга вероятно в условиях, когда в стране имеется первичный бюджетный профицит, и открывается возможность направления «излишних» доходов на погашение внутренних и внешних обязательств государства. Но если бюджет продолжает оставаться дефицитным, то у правительства остается, по сути, единственный шанс сократить реальную ценность внутреннего (но не внешнего) долга за счет его, так называемой, инфляционной эрозии. Такое обесценение долга происходит в случае, если темпы инфляции превышают тот процент, который государство выплачивает обладателям выпущенных им облигаций. Реальная ставка процента по долгу в этом случае становится отрицательной, да к тому же сама неиндексируемая задолженность теряет значительную (пропорциональную темпам инфляции) часть своей реальной ценности. Именно так разворачивались события в финансовой сфере, скажем, в Европе в 20-е годы, в США в конце 40-х годов. За период с 1981 г. по 1989 г. государственный долг Великобритании подешевел на 45%, а долг США – на 41 %. Еще большая эрозия госдолга случилась в России после августа 1998 г., когда внутренний долг реально обесценился в соответствии с повышением цен товаров и услуг, выраженных в национальной валюте. Так, исчисленные в твердой валюте рублевые обязательства российского государства обесценились в ходе девальвации с 70 млрд долл. в 1998 г. до 9 млрд долл. в 2001 г.

Степень обесценения внутреннего долга оказывается тем выше, чем большая часть государственных облигаций носит долгосрочный характер – что отражало относительно высокую степень доверия населения страны к его правительству в предшествующий период. Падение этого доверия, а также ускорение инфляции закономерно повышают удельный вес краткосрочных займов и вынуждают государство либо фиксировать величину накопленного внутреннего долга в стабильной и конвертируемой иностранной валюте (подобное требование выдвигается в Бразилии, правительство которой длительное время использовало инфляционную эрозию для сокращения реальной величины своего внутреннего долга), либо выпускать облигации со стабильным реальным доходом – в Великобритании это 3% годовых – с непременной их индексацией в соответствии с ростом цен. Принятие подобных условий нейтрализует естественное стремление правительства решать свои финансовые проблемы за счет домохозяйств и фирм. И еще меньше возможностей перекладывать долговую нагрузку на кого бы то ни было существует в случае накопления страной долга внешнего, который внутренняя инфляция вовсе не сокращает: выраженный в девальвированной национальной валюте внешний долг в таком случае быстро растет.

Государственный долг таит в себе следующие основные опасности:

- банкротство нации, обычно называемое дефолтом (от англ. default – неспособность к оплате), одним из последних примеров которого уже в ХХI в. явилось заявление президента Аргентины об одностороннем отказе обслуживать свою задолженность;

- переложение долга на будущие поколения, которое проявляется в случае, если наращивание долговых обязательств государства не сопровождается увеличением его инвестиций в отечественную экономику, а сопряжено с реализацией неэффективных проектов - типа ведения войн или выплаты процентов по предыдущим займам. Именно в этом случае погашение значительной части долга перекладывается на потомков с соответствующими потерями в уровне их потребления. Государственный долг всегда является некоей общественной ношей, и накопленные долги федерального правительства рано или поздно оказываются долгами потомков нынешних налогоплательщиков;

- несамостоятельность проводимой государством экономической политики, приоритеты которой в таком случае нередко диктуются зарубежными кредиторами. Если не принимать в расчет наличие острой долговой проблемы, то трудно порой объяснять факты невмешательства страны в военные авантюры стран НАТО, свободного допуска на территорию страны зарубежного не вполне качественного продовольствия, сброса «грязных» производств или форсированного экспорта сырьевой продукции, столь необходимой отечественным предприятиям и т.п. Однако высокая внешняя задолженность объективно снижает степень управляемости страны со стороны своего правительства, что наряду с нарастанием социально-политической напряженности обрекает ее на жесткую зависимость от неконтролируемых внешних факторов.

Вместе с тем в литературе можно встретить различные аргументы, которыми пользуются авторы, как подтверждающие существование подобных опасностей, так и отрицающие их. Начнем с последних, представляющих, в частности, рассмотренную выше концепцию функциональных финансов:

а) момент банкротства может постоянно отдаляться правительством – сначала через рефинансирование долга, то есть путем продажи новых облигаций и использования полученной выручки для выплат держателям погашаемых облигаций, затем – при ухудшении финансовой ситуации – посредством введения дополнительных налогов и, наконец, при реальной угрозе дефолта – через эмиссию денег. В нашей стране банкротство государства длительное время переносилось в будущее и еще более экзотическими способами – годами не оплачивались предприятиям выполненные государственные заказы, задерживались пенсии, зарплата бюджетникам;

б) в определенный период – прежде всего при переходе от низкой к повышательной экономической конъюнктуре – стратегия некоторого увеличения государственного долга может оказаться вполне оправданной. Особенно – в случае направления заимствованных средств на цели поддержки ускоренного роста ВВП, что само по себе повышает будущие налоговые поступления в бюджет и позволяет правительству своевременно выполнять свои обязательства перед кредиторами. В царской России наряду с обыкновенным бюджетом правительство формировало за счет внутренних и внешних займов еще и бюджет чрезвычайный, средства которого направлялись, прежде всего, на строительство железных дорог, ведение войн и ликвидацию последствий стихийных бедствий. После же достижения поставленных целей ресурсы такого бюджета использовались на досрочное погашение накопившихся долгов. Рост государственной задолженности можно признать обоснованным даже в обстановке продолжающегося хозяйственного подъема (как это происходит в Китае), если в растущей быстрыми темпами экономике внезапно обнаруживается факт торможения роста страны из-за исчерпания потенциала отраслей инфраструктуры (энергетического комплекса, железнодорожных сетей и т.п.), и требуется экстренно принять и реализовать соответствующие, весьма затратные правительственные программы. Правда, угроза дефолта нейтрализуется в этом случае лишь при условии, что среднегодовые темпы экономического роста страны оказываются выше реальной процентной ставки по государственному долгу – ведь выплаты по обслуживанию государственного долга:

N = Dr,

где D – величина этого долга,

r – реальная ставка процента.

И если r превышает темпы роста реального ВВП, то наращивание госдолга становится неуправляемым: для выплаты процентов по нему прироста налогооблагаемой базы станет недостаточно. Поэтому правительства развитых стран тщательно отслеживают соотношение между этими показателями экономической конъюнктуры. Так, в США в период 1980–2000 гг. среднегодовые темпы роста экономики составляли 3,02%, в то время как средняя величина реальной ставки процента была ниже – всего 2,72% в год.[36] При подобном соотношении укрепляющее потенциал экономического роста наращивание государственных расходов (посредством дефицитного финансирования и размещения долговых обязательств правительства на финансовых рынках) вполне возможно без заметных негативных последствий для национальной экономики – в виде нарастающей инфляции, урезания непроцентных расходов бюджета вкупе с увеличением налогового бремени в самой ближайшей перспективе;

в) специфика основной части государственного долга – долга внутреннего – состоит в том, что население как бы должно само себе. Фактически если налицо дефицит государственного бюджета, то граждане вынуждены выбирать между ростом налогов, сокращением государственных расходов (и то, и другое сопряжено со снижением уровня жизни) и увеличением внутреннего государственного долга, по облигациям которого предусматриваются регулярные выплаты процентов. Последний вариант обычно признается предпочтительным, его задействование не влечет за собой масштабного оттока покупательной способности населения за границу – а значит, способствует преодолению циклического спада (и разрешению на этой основе бюджетных проблем). И поэтому увеличение госдолга является нередко осознанным стремлением резидентов данной страны к наращиванию своих текущих доходов.

Этим аргументам противостоят выводы противников наращивания государственной задолженности:

а) выплата процентов по государственному долгу усиливает дифференциацию в доходах и уровне жизни. Так, в 1998 г. в России примерно 40% налоговых поступлений в бюджет направлялись на выплаты по государственному долгу, причем получатели этих доходов никаких налогов с них не уплачивали, что усиливало неравномерность в распределении налогового бремени. К тому же следует учесть, что права собственности на правительственные облигации распределятся среди населения крайне непропорционально. Через их размещение доходы бедной части населения страны перераспределяются в пользу богатой его части. Следствием этого выступает снижение уровня социальной стабильности общества. И если одной из наиболее приоритетных целей экономической политики выступают выравнивание уровней жизни населения и достижение социального мира, то увеличение государственного долга должно расцениваться как немалая беда;

б) если темп роста реальной экономики по каким-либо причинам замедлится (или, тем более, случится производственный спад), то его отставание от убежавшей вперед реальной ставки процента способно крайне негативно отразиться на благосостоянии населения. Коль скоро госдолг выступает долгом населения самому себе, то и уплата процентов по нему, и погашение основной суммы долга происходит за счет повышения налоговой нагрузки на экономику;

в) если бюджетный дефицит покрывается за счет привлечения на финансовые рынки иностранного капитала, то увеличивается не внутренний, а внешний долг, и тогда население страны становится должным далеко не самому себе. И если в первом случае должник – в роли которого выступает государство – способен предъявить политически подчиненному ему кредитору жесткие условия погашения собственных займов (образно выражаясь, он «может вызвать его в свой начальственный кабинет»), то во втором случае правительству приходится «идти на поклон в кабинет» уже неподконтрольных ему зарубежных кредиторов. Выплата процентов и суммы основного долга означает передачу той или иной части созданного национального продукта за границу – например, в распоряжение Международного валютного фонда, Мирового и Европейского банков реконструкции и развития, Лондонского (членами которого являются около 1000 крупных коммерческих банков) или Парижского (объединяющего развитые страны) международных клубов кредиторов. При этом по мере развертывания инфляционных процессов в стране и девальвации национальной валюты «вес» данного компонента госдолга неуклонно возрастает. К тому же утечка значительной части национального продукта за рубеж нередко вовсе не означает погашения накопленного внешнего долга. Например, долг стран Латинской Америки с 1980 г. по 1995 г. вырос с 260 до 600 млрд долл., несмотря на произведенные ими за этот период выплаты в размере 450 млрд долл. Как результат нарастания внешней задолженности снижаются международный авторитет страны и уровень самостоятельности проводимой правительством политики (в том числе и экономической). Тяжелая зависимость от страны-кредитора нередко заставляет правительство страны-заемщика соглашаться на форсированное «выкачивание» из ее недр природных богатств – в сочетании со «сбросом» на ее территорию экологически грязных производств и отходов,– а также на непозволительно дорогие новые кредиты. Избавляя себя от подобных последствий, правительство Новой Зеландии к 2000 г. полностью погасило свой внешний долг за счет крупных заимствований на внутреннем финансовом рынке. Тем самым государство приобрело и безграничную потенциальную возможность выплаты своей задолженности путем эмиссии дополнительных денежных знаков. Да и другие развитые страны предпочитают внутренние займы внешним. Например, в Великобритании доля внутренних заимствований государства составляет сегодня 97%, во Франции – 96%, в Италии – 90%, в Японии – 87%;

г) для привлечения с рынка капиталов средств на рефинансирование или уплату процентов по государственному долгу правительство вынуждено поднимать ставку процента. Так, рост дефицита федерального бюджета в США в 80-е годы взвинчивал процентные ставки в данной стране. Иностранные инвесторы, которых привлекали высокие ставками процента, приобретали значительную часть ценных бумаг, выпускаемых казначейством США для финансирования дефицита госбюджета этой страны. К тому же высокие процентные ставки, обеспеченные эмиссией государственных ценных бумаг, побуждают увеличивать процентные ставки и на конкурентных рынках ценных бумаг негосударственных структур. В этих условиях проявление эффекта вытеснения приводит к ослаблению инвестиционной активности, замедлению темпов и остановке прироста основного капитала. Как результат, будущие поколения наследуют экономику с меньшим производственным потенциалом. Поэтому, стремясь не допустить вытеснения частных инвестиций, правительство Бразилии стремится перемещать государственные заимствования, наоборот, с внутреннего – на международный финансовый рынок.

Но все же, если отвлечься от эффекта вытеснения, то государственный долг, хотя и выступает крупной проблемой, не всегда рассматривается в качестве инструмента перекладывания тягот нынешнего дня на будущие поколения. Считается, что они все равно будут богаче нас. Думается, однако, что принцип справедливости в финансовых отношениях различных поколений может быть соблюден только в том случае, если увеличение государственного долга является результатом наращивания централизованных инвестиций, а отнюдь не проявлением неоправданного расточительства предшествующего поколения.

Погашение государственного долга гарантируется не только способностью правительства обеспечивать первичный профицит бюджета, но и наличием в его собственности основного капитала. И если государственный долг увеличивается быстрее объема инвестиций на реконструкцию и модернизацию предприятий госсектора, а кредиты международных организаций направляются на оплату текущих потребительских расходов бюджета, то правительство способно оказаться в долговой кабале, а будущие поколения будут вправе высказывать претензии в адрес своих предшественников. Не случайно введенный в 1998 г. в Великобритании «Код финансовой стабильности» диктует необходимость соблюдения некоего «золотого правила» – «займы не должны быть больше, чем требуется для капиталовложений, и не должны использоваться для финансирования текущих расходов»[37]

Но следует подчеркнуть, что только в развитых странах, где вслед за повышением цен обычно начинает стремительно нарастать объем производства товаров и услуг (т.е. наблюдается высокая эластичность предложения) можно ожидать результативного превращения государственных заимствований в дополнительные производственные ресурсы и обеспечивающий снятие остроты долговых проблем властей экономический рост. В странах же с переходной экономикой, в которых еще не сформирован по целому ряду причин механизм подобной трансформации, даже соблюдение данного «золотого правила» вовсе не является гарантией от «удавки» госдолга. И тем более это невозможно, если средства, получаемые в результате заимствований, попросту «проедаются» властями, как это зачастую происходит даже сегодня в нашей стране. Например, в 2005 г. федеральное правительство планировало изъять с внутреннего финансового рынка путем эмиссии своих долговых обязательств 210,9 млрд руб., направляя в то же время на централизованные капиталовложения и НИОКР в рамках принятых программ всего 152,4 млрд руб. Так что чистый «вклад» авторов бюджета-2005 в стимулирование инвестиций был равен минус 58,5 млрд руб. Как видим, инвестиционный спад в стране может наблюдаться в ситуации не только дефицита федерального бюджета (в связи с проявлением эффекта вытеснения), но и его весьма заметного профицита.