ДИСКРЕЦИОННАЯ ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ОСНОВНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ, МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ

Фискальная (бюджетно-налоговая) политика направлена на сглаживание деловых циклов и обеспечение экономического роста страны путем манипулирования государственным бюджетом. Для реализации конкретных макроэкономических целей фискальной политики (увеличения занятости, поддержания низких и стабильных темпов инфляции, подъема общественного благосостояния и др.) правительство использует следующие ее основные инструменты:

· государственные инвестиции;

· государственные закупки товаров и услуг. При этом различаются закупки для собственных потребностей государства (государственный заказ), которые относительно стабильны, и более изменчивые закупки для регулирования рынка, сокращающиеся в периоды оживления и подъема и расширяющиеся в фазах спада и депрессии;

· общественные работы;

· социальные программы;

· государственные трансферты. Они, как известно, не включаются в ВВП, однако являются важной составной частью располагаемого дохода домохозяйств. А поскольку потребительский спрос последних выступает наиболее весомым компонентом совокупных расходов, постольку манипулируя трансфертами, правительство может кардинально менять структуру и динамику совокупного спроса.

· управление налоговым гнетом, варьирование прямых и косвенных налогов как наиболее значимого и универсального регулятора современной рыночной экономики.

Проводя фискальную политику, правительство может делать акцент на регулирование как совокупного спроса, так и совокупного предложения. Ориентированная на совокупный спрос бюджетно-налоговая политика по степени включенности государства в регулирование экономики подразделяется на дискреционную и недискреционную. В первом случае достигается регулируемая стабилизация национальной экономики, а во втором – автоматическая.

Дискреционная фискальная политика (от лат. discrecio – действующий по своему усмотрению) рассматривается кейнсианцами как способ нейтрализации рыночного фиаско посредством сознательного манипулирования налогами, государственными расходами и сальдо государственного бюджета. Цель такой правительственной политики заключается в приближении объема ВВП к его потенциальному уровню и обеспечении тем самым стабилизации национальной экономики.

Основные правила дискреционной фискальной политики, требующей неустанного принятия кабинетом министров ряда специальных решений, таковы:

· если существует неполная занятость, то уровень безработицы должен быть понижен с помощью экспансионистской бюджетно-налоговой политики;

· если имеет место рост общего уровня цен, то задача состоит в подавлении инфляции средствами рестриктивной фискальной политики;

· если достигнуты полная занятость и стабильность цен, то бюджет должен поддерживать баланс совокупного спроса и совокупного предложения (конъюнктурно-нейтральная фискальная политика).

Фискальная экспансия в краткосрочной перспективе обеспечивает преодоление экономического спада, а в долгосрочной – служит инструментом расширения предложения факторов производства и роста экономического потенциала общества (в этом проявляется относительность разграничения бюджетно-налоговой политики как ориентированной на спрос и предложение). Например, состоявшееся в декабре 1997 г. решение правительства Японии снизить ставки подоходного налога, повлекшее за собой сокращение доходов государственного бюджета на два триллиона иен, было направлено в первую очередь на преодоление затянувшейся депрессии. Но, целенаправленно стимулируя расширение совокупного спроса, такой шаг кабинета министров был, несомненно, нацелен и на долгосрочное наращивание совокупного предложения в этой стране.

Фискальная рестрикция в краткосрочном периоде является орудием ограничения инфляционных процессов в национальном хозяйстве, а вот в долгосрочном аспекте она через повышение налоговой нагрузки на национальную экономику вполне может спровоцировать развертывание в ней механизма стагфляции. Вероятность подобного развития события, влекущего за собой разрушение производственного потенциала страны, особенно возрастает в случае, если повышение налогов сочетается с пропорциональным сокращением расходов по всем статьям бюджета без четкого определения приоритетов такого секвестирования, например, в пользу государственных инвестиций в инфраструктуру рынка труда, на котором в этом случае нарастает напряженность.

В настоящее время в мире реализуется сотни программ так называемых налоговых расходов бюджета, обычно расширяющихся в условиях экономического спада и с трудом сокращающихся при наступлении подъема. При этом важнейшими инструментами стимулирования депрессивной национальной экономики в рамках экспансионистского варианта осуществления дискреционной фискальной политики являются следующие налоговые льготы:

· налоговые изъятия и скидки, предполагающие полное или частичное освобождение от налогообложения (как прямого, так и косвенного) тех предприятий, которые участвуют в реализации целей государства и функционируют в приоритетных наукоемких сферах деятельности. Например, в виде беспошлинного импорта они на безвозвратной основе предоставляются компаниям, которые завозят в страну высокопроизводительное оборудование и способствуют тем самым обновлению основного капитала как условию выхода страны из экономического кризиса. Если же правительство желает стимулировать экспорт, что крайне важно, например, в условиях кризисного перепроизводства, то оно, учитывая опыт Германии и Японии, предоставляет налоговые скидки на доход предприятий, выходящих со своей продукцией на мировой рынок. В современной Франции акционерные общества в течение первых двух лет своей деятельности полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль, на третий год налогом облагается только четверть их чистого дохода, и лишь с шестого года вся прибыль компании включается в сферу подоходного налогообложения. Стремление к форсированному развитию малого бизнеса (и преодолению тем самым вынужденной безработицы) может выразиться в объявлении для его начинающих представителей «налоговых каникул» на определенный срок, скажем, до момента смены фазы оживления фазой подъема. Обычно продолжительность подобных «каникул» составляет 3–5 лет.[38] Однако, всемерно стимулируя приток средств иностранных инвесторов, правительство Ирландии предоставляет им эти налоговые льготы на срок до 11 лет, Италии и Саудовской Аравии – 10 лет, Узбекистана – 7 лет. «Налоговые каникулы» могут стать фактически и бессрочными, если речь идет о принципиальном отказе властей от обложения капиталов, вложенных в производство и остающихся в нем;

· налоговые кредиты, означающие предоставление на возвратной основе отсрочки налоговых платежей под определенные цели. Используемый в США с 1962 г. инвестиционный налоговый кредит фактически означал участие государства в финансировании инвестиций частного сектора. Он имел здесь следующие основные формы: регулярный налоговый кредит, вычет из налоговых обязательств корпораций, осуществляющих инвестиции в новое оборудование, в процентном отношении к сумме данных вложений. Размер подобных вычетов зависел от степени приоритетности той или иной отрасли, срока службы оборудования, размера вложенных инвестиций. Наиболее существенное влияние такой кредит оказал на производство компьютеров, в котором благодаря этому наблюдался резкий взлет инвестиционной активности. В мировой практике получили распространение также налоговый кредит на реставрацию старых зданий (имеющих историческую ценность); энергетический налоговый кредит, который поощряет сокращение потребления электроэнергии или изменение типа используемой энергии (от солнечных, земных, океанских и других нетрадиционных источников); налоговый кредит предпринимателям, принимающим на работу молодежь, ветеранов войн, инвалидов, лиц после заключения и т.п. Во времена президентства Б. Клинтона в США был резко расширен (до 3 тыс. долл. в год) налоговый кредит работающим малоимущим, что позволило улучшить материальное положение примерно 15 млн семей. В странах ЕС налоговый кредит используется, в частности, в качестве инструмента региональной политики. Например, во Франции он сглаживает относительную социально-экономическую отсталость северных регионов страны, а в Италии – южных. Легко заметить, что при существующих ныне процентных ставках по кредитам отсрочка уплаты налога на 7–10 лет для предприятия фактически тождественна его полному освобождению от налогов.

· ускоренная амортизация. Политика ускоренной амортизации впервые была введена в 1942 г. в США. Ее антикризисный эффект состоит в следующем: в фазе экономического спада государство в законодательном порядке увеличивает нормы списания основного капитала в размерах, значительно превышающих его действительный износ. Как следствие, возрастает спрос на современное оборудование, расширяется емкость рынка продукции машиностроения, происходит развитие всех связанных с ним отраслей экономики. Политика ускоренной амортизации относится сегодня к числу мощных инструментов стимулирования инвестиционной активности и наращивания занятости населения в наиболее приоритетных отраслях национальной экономики в условиях нисходящей и низкой экономической конъюнктуры. Используя ускоренное амортизационное списание основного капитала в качестве средства антикризисного регулирования воспроизводства, правительство фактически законодательно разрешает компаниям укрывать в необлагаемых налогами амортизационных фондах значительную долю получаемой ими прибыли, отказываясь в ходе такого искусственного перераспределения средств от столь нужных ему в данный период налоговых поступлений в государственный бюджет. На столь масштабные бюджетные потери сознательно шло, например, правительство ФРГ в начале 70-х гг., позволяя предприятиям целого ряда отраслей промышленности списывать в год до 20–30% стоимости основного капитала. А в США государство с начала 2003 г. разрешило сразу же после приобретения компьютеров и другого электронного оборудования перечислять в амортизационные фонды до 50% его стоимости.[39]

Осуществление политики ускоренной амортизации сопряжено с немалыми социально-экономическими издержками. Повышая нормы списания основного капитала и требуя их неукоснительного соблюдения всеми фирмами, государство тем самым взвинчивает издержки производства соответствующих товаров и услуг, а значит, и их цены. Определенные инфляционные последствия имеет и сокращение налогооблагаемой базы в связи с исключением из нее той части прибыли предприятий, которая искусственно перемещается в амортизационные фонды. Возрастающий вследствие этого циклический бюджетный дефицит выступает дополнительным фактором роста общего уровня цен. Таким образом, амортизационная политика государства изменяет структуру совокупного спроса и структуру ВВП: при повышении инвестиционного спроса фирм происходит некоторое сжатие потребительского спроса домохозяйств на подорожавшую продукцию. И еще неизвестно, каким окажется суммарное влияние ускоренной амортизации на совокупный спрос. Однако следует учитывать, что речь в данном случае идет об экономике, находящейся в ситуации экономического спада, а значит, достигающей равновесия на кейнсианском отрезке кривой совокупного предложения, на котором угрозой инфляционного всплеска цен можно в значительной мере пренебречь. Данная угроза может внезапно стать реальной в случае, если политика ускоренной амортизации перестанет быть временным явлением и будет пролонгирована в условиях восходящей экономической конъюнктуры. Чтобы не допустить столь негативных последствий своей амортизационной политики, государство по истечении некоторого (установленного законом и связанного с продолжительностью делового цикла) периода посредством уменьшения норм амортизационного списания переводит накопленные предприятиями средства из категории «издержки производства» в категорию «доход» с уплатой налогов в полном объеме. Следует отметить, что переход в последние десятилетия к преимущественно нейтралистской концепции налогообложения сопровождался гораздо более сдержанным использованием ускоренной амортизации как разновидности налоговой льготы. При этом основной акцент в применении данного регулятора воспроизводства сделан на обеспечение посредством него экологически безопасного экономического роста: задействование энергосберегающих, безотходных технологий, защиту населения от чрезмерного шума и т.п. Например, в современной Норвегии нормы амортизации автотранспорта составляют 25%, судов – 20%, самолетов – 12%. В России амортизация с 2001 г. стала начисляться не с реальной стоимости основных фондов, а с их явно заниженной остаточной стоимости, что повлекло за собой серьезное сокращение совокупной величины амортизационных отчислений и их доли в издержках предприятий. Например, в металлургии эта доля снизилась с 14% в 1990 г. до 2% в 2004 г., что, конечно, не позволяет рассматривать амортизационные фонды в качестве ведущего источника валовых инвестиций в данную отрасль.

Как видим, разнообразные льготы государство предоставляет лишь тем налогоплательщикам, которые обеспечивают реализацию определенных общенациональных целей. При этом применение налоговых льгот во избежание фактов коррупции не должно носить субъективно-избирательный характер, обычно оно опирается на действие федеральных законов, которые жестко ограничивают возможности местных органов власти произвольно манипулировать теми или иными налоговыми инструментами.

Другим ведущим инструментом стимулирующей дискреционной фискальной политики являются правительственные расходы, увеличение которых способно вызвать мультипликативное приращение объема производства и занятости - аналогичное тому, которое происходит при увеличении автономных инвестиций. Причем если государство расширяет свои расходы в строгом соответствии с масштабами увеличения налоговой нагрузки на экономику страны, то ее валовой внутренний продукт, по мнению кейнсианцев, способен заметно возрасти. Столь позитивный итог обусловлен тем, что прирост правительственных расходов прямо влияет на его размер нарастающего национального продукта, в то время как прирост налоговых поступлений, напротив, сокращает совокупные расходы - а значит, и объем ВВП – лишь на величину его потребляемой (но не сберегаемой) части. При обосновании конкретных вариантов бюджетной политики существует также проблема сопоставления эффективности наращивания трансфертных расходов правительства и его расходов на государственные закупки (трансформационных расходов). С одной стороны, закупая, скажем, некие товары конечного потребления, государство расширяет в стране спрос на продукцию целой группы сопряженных промежуточных производств. Хотя, с другой стороны, получатели трансфертов имеют заметно большую склонность к потреблению сравнительно с производителями закупаемых правительством товаров. Какой из этих позитивных эффектов окажется более значимым, и какая пропорция в расходовании бюджетных средств будет наилучшей в данный момент – все это в решающей степени зависит от фазы экономического цикла, от того, является ли приоритетной целью правительства накачивание потребительского спроса домохозяйств, либо же акцент смещается в сторону создания благ общественного характера. При этом в рамках каждого периода существуют некие «оптимальные размеры государства», отклонение от которых в любую сторону не позволяет властям обеспечивать разумный компромисс между выгодами предоставления общественных благ и сопряженным с решением данной задачи бременем налогообложения. И такой выход за пределы оптимальных размеров бюджета ставит непреодолимые преграды экономическому росту страны.

Как показывает исторический опыт, дискреционная бюджетно-налоговая политика таит в себе серьезные опасности. Помимо временного лага признания (распознавания), вызванного несовершенством подсистемы социально-экономического прогнозирования, ей внутренне присуща длительная административная задержка, которая связана с немалой продолжительностью бюджетно-налоговых процедур. Не секрет, что дискреционная фискальная политика требует множества решений, согласований. При ее формировании явно недостаточно нахождения оптимального уровня налоговых изъятий, трансфертных и трансформационных платежей. Требуются определение их наилучшей и максимально детализированной структуры, согласование действий федерального правительства с фискальными мерами местных властей и т.п. К тому же неизбежна длительная многошаговая процедура нахождения компромисса между ветвями исполнительной и законодательной власти. Кроме того, парламент обычно не слишком торопится с принятием назревших решений. Поэтому в фискальной политике временные лаги являются весьма продолжительными. Внутренний - от 6 месяцев до 3 лет, внешний (с учетом мультипликатора государственных расходов) - от 6 месяцев до 2 лет. Таким образом, минимальный совокупный лаг воздействия бюджетно-налоговых регуляторов на реальный ВВП оказывается никак не менее 1 года, а воздействие средствами фискальной политики на уровень цен растягивается еще на более длительный срок. Однако реальный ВВП изменяется в результате данных действий обычно лишь через несколько лет, а воздействие на уровень цен средствами фискальной политики растягивается еще на более длительный срок. Поэтому можно сказать, что дискреционная фискальная политика – это «сказка о потерянном времени».

Кроме того, в механизм ее реализации органично вмонтированы и сложные политические проблемы. Дело в том, что меры, связанные с изменением уровня налогов, объема государственных затрат и величины дефицита бюджета, затрагивают интересы множества субъектов экономической системы: исполнительной и законодательной ветвей власти, правительств штатов (республик), органов местного самоуправления, всех домохозяйств, фирм. Поэтому мероприятия, проводимые в рамках дискреционной бюджетно-налоговой политики, определяются в демократическом обществе лотереей голосования. Анализ хода политических сражений показывает, что обычно (особенно среди представителей законодательной власти) оказывается немного противников снижения налогов и роста правительственных расходов в период рецессии. Однако когда при улучшении экономической конъюнктуры приходит черед обратных действий, принятия непопулярных мер, то с учетом закономерностей политико-экономического цикла сокращение расходов на социальные нужды или усиление налогового гнета для правящей партии могут означать политическое самоубийство - если депутаты от данной партии, избранные от сельских регионов проголосуют, например, за отмену аграрных субсидий. Как видим, опасность дискреционного фискального регулирования состоит в том, что временно введенные налоговые послабления, трансфертные программы в дальнейшем превращаются в постоянные, усиливая структурный дефицит бюджета. Немаловажными являются и проблемы коррумпированности, некомпетентности многих политиков, включенности в конкретные механизмы реализации дискреционной политики действий отраслевых и региональных лобби. При несовершенстве законодательства и существовании огромного числа подзаконных актов всевластные чиновники по своему усмотрению могут принимать те или иные решения по выделению квот на вылов рыбы, крабов, вырубку леса, установление арендной платы за используемые земельные массивы и месторождения полезных ископаемых и т.п., что закономерно выводит масштабы коррупции за некие пределы и подрывает тем самым доверие населения к государству.

Учитывая перечисленные обстоятельства, современные неоклассики не предусматривают широкого и активного использования дискреционной бюджетно-налоговой политики в качестве инструмента сглаживания циклических колебаний экономики. Их цель более скромна: минимизировать дестабилизирующий эффект данного вида фискальной политики. Для этого используется, например, одно из монетаристских правил - установление жестких пределов несоответствия между государственными расходами и налогами, то есть регулирование величины дефицита государственного бюджета. Придавая особое значение проблеме фиаско государства, и стараясь максимально ослабить формы его проявления в хозяйственной сфере, современные неоклассики вводят в законодательство такие нормы, которые позволяют изменять величину госрасходов и налогов как бы автоматически при смене фаз экономического цикла.