Принципи діяльності Національного банку України

Національний банк організується та функціонує відповід­но до найбільш загальних правових принципів, які прита­манні більшості державних органів. Згідно зі ст. 22 Закону «Про Національний банк України» (далі — Закону) до сис­теми НБУ входять: центральний апарат, філії (територіаль­ні управління), розрахункові палати, Банкнотно-монетний двір, фабрика банкнотного паперу, Державна скарбниця України, Центральне сховище, спеціалізовані підприємс­тва, банківські навчальні заклади й інші структурні оди­ниці й підрозділи, необхідні для забезпечення діяльності Національного банку.

Принципи системи Національного банку України можна визначити як закріплені в законі, обов'язкові для виконання ос­новоположні ідеї й положення, що найбільш повно і всебічно ві­дображають особливості побудови НБУ та правовідносин, що ви­никають у зазначеній сфері.

Особливого значення набуває закріплений Конституцією України принцип законності, що виходить із загальнотеоре­тичних засад, являє собою здійснення всіх правових форм діяльності держави, функціонування громадянського сус­пільства, громадян на основі й у відповідності з нормами пра­ва, природними правами та обов'язками людини. Згідно з цим принципом НБУ є центральним банком держави, особ­ливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принци­пи організації якого визначаються Конституцією України, Законом України «Про Національний банк України» (що є спеціальним) та іншими законами України (ст. 2 Закону).

Відповідно до принципу законності НБУ виконує лише ті функції, які визначені банківським законодавством (стат­ті 6, 7 Закону) та на підставі тих правил, які визначені за­конодавством. Враховуючи подвійну правову природу центрального банку, який поєднує в собі функції орга­ну управління та суб'єкта господарської діяльності, угоди цивільно-правового характеру НБУ здійснює відповідно до цивільного законодавства України, в першу чергу — Цивільного кодексу України. Отже, НБУ як центральний орган державного управління є підзаконним органом, тоб­то органом, орієнтованим на діяльність на підставі й на ви­конання закону.

Згідно з принципом законності визначається й нормотворчість центрального банку. Підзаконні нормативно-правові акти з питань регулювання банківської діяльності, проведення банківських операцій, здійснення банківсько­го нагляду можуть прийматися виключно центробанком України та є обов'язковими для органів державної влади й органів місцевого самоврядування, банків, підприємств, ор­ганізацій та установ незалежно від форм власності, а також для фізичних осіб (наприклад, ст. 56 Закону). Аналізуючи цей принцип, можна погодитися з позицією В. А. Кротюка, що нормотворчість слід визнати основною формою вико­нання Національним банком своїх функцій. Нормотворчі повноваження центрального банку об'єктивно зумовлені та відображені в законі. Саме вони дозволяють надавати рішен­ням Національного банку значення загальнообов'язкових правил поведінки шляхом їх закріплення в підзаконних нормативно-правових актах, що прийняті відповідно до за­конодавства України.

Великого значення для банківської системи України на­був принцип незалежності НБУ, згідно з яким: а) у межах наданої йому компетенції НБУ є незалежним; б) не допус­кається втручання органів законодавчої та виконавчої влади або їх посадових осіб у виконання функцій і повноважень Ради НБУ чи Правління інакше, як у межах, визначених Законом (ст. 53 Закону).

Виходячи із системи стримувань і противаг, централь­ний банк не може бути банком парламенту або банком уря­ду. Однак у той же час слід розуміти, що принцип взаємодії різних гілок державної влади є визначальним у побудові держави та її органів, оскільки різні гілки державної влади не є повністю незалежними одна від одної, а перебувають у тіс­ному зв'язку та взаємодіють між собою.

Із принципу незалежності випливає і принцип підзвіт­ності НБУ. Базуючись на положеннях Конституції України, законодавець визначив, що НБУ є підзвітним Президенту України та Верховній Раді України в межах їхніх конститу­ційних повноважень (ст. 51 Закону).

У цьому разі підзвітність означає:

1. Призначення на посаду та звільнення з посади Голови НБУ Верховною Радою України за поданням Президента України.

2. Призначення та звільнення Президентом України по­ловини складу Ради НБУ.

3. Призначення та звільнення Верховною Радою України половини складу Ради НБУ.

4. Доповідь Голови НБУ Верховній Раді України про діяльність НБУ.

Надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі.

Центральний банк та уряд країни проводять взаємні кон­сультації з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку. Обов'язком НБУ є надання уряду на його запит інформації щодо монетарних процесів. Своєю чергою, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади на запит центробанку повинні надати інформацію про те, що має вплив на стан платіжного балансу.

Однією з визначальних рис незалежності стало включен­ня до законодавства положення щодо підтримки Нацбанком економічної політики уряду у випадку, якщо вона не супере­чить забезпеченню стабільності грошової одиниці України (П. 4 ст. 52 Закону).

У даному випадку можна згадати досвід Бундесбанку, який наділений високою мірою незалежності й який повинен підтримувати загальну економічну політику федерально­го уряду настільки і до того часу, поки це співпадає з його власною задачею — забезпечувати стабільність валюти. І це Бундесбанк має право визначати на свій розсуд. Прийняття рішень у галузі грошово-кредитної політики здійснюється ним самостійно без будь-якого стороннього впливу.

У той же час можна навести приклади країн, де центральний банк пов^,язаний з урядом і значною мірою залежить від ос­таннього. Наприклад, Банк Англії (Bank оf England) запро­ваджує монетарну й фіскальну політику після консультацій з урядом. Метою монетарної політики банку є підтримка економічної політики уряду, в тому числі таких пріоритетів уряду, як економічне зростання та зайнятість. Уряд також розробляє планові показники, які банк має взяти до ува­ги при визначенні своєї монетарної політики. При цьому, якщо рівень інфляції відхиляється більш ніж на 1% у будь-який бік від планового показника і виникає «надзвичайна економічна ситуація», Міністерство фінансів зобов'язане на­дати банку інструкції щодо монетарної політики на певний обмежений період. Отже, за певних обставин, банк змуше­ний поступатися своєю незалежністю на користь політич­них цілей уряду.

Одним з основних організаційних принципів централь­ного банку є принцип економічної самостійності. Відповідно до нього НБУ є економічно самостійним органом, який здій­снює видатки за рахунок власних доходів у межах затвердженого кошторису, а у визначених законодавством випад­ках — також за рахунок Державного бюджету України.

У межах виконання зазначеного принципу НБУ може ви­конувати низку операцій для забезпечення своїх функцій:

— надання кредитів комерційним банкам та іншим фі­нансово-кредитним установам для підтримки ліквідності за ставкою не нижче ставки рефінансування НБУ;

— здійснення дисконтних операцій з векселями і чеками

— купівля та продаж на вторинному ринку цінних папе­рів тощо.

Принцип спеціальної правоздатності центрального банку, який полягає в наявності обмежень щодо його діяльності, у тому числі в забороні Національному банку: бути акціоне­ром або учасником банків та інших підприємств, установ; здійснювати операції з нерухомістю, крім тих, що пов’язані із забезпеченням діяльності банку та його установ; здійсню­вати торговельну, виробничу, страхову та іншу діяльність, яка не відповідає його функціям. Хоча зазначені обмежен­ня не стосуються набуття з метою покриття заборгованос­ті Національного банку будь-яких прав та активів за умови їх відчуження в найкоротший строк; виконання операцій в межах визначених Законом повноважень, а також участі у капіталах інших підприємств та установ, що забезпечують діяльність центробанку (ст. 71 Закону).

Матеріальною базою для функціонування банку є наяв­ність статутного фонду. Статутний капітал НБУ є держав­ною власністю, він складає 10 млн. грн. і може бути змінений за рішенням Ради НБУ. Враховуючи те, що Національний банк є юридичною особою, він наділений всіма ознаками, характерними для юридичних осіб, у тому числі й наявніс­тю відокремленого майна, що є об'єктом права державної власності і перебуває у його повному господарському відан­ні (статті 3 і 4 Закону).

Аналогічна норма міститься і в Законі РФ «О центральном банке РФ (Банке России)», де в ст. 2 закріплено, що «ЦБ здійснює повноваження з володіння, користування та роз­порядження закріпленим майном», тобто має щодо нього обмежене речове право — право господарського відання. Свої видатки він здійснює за рахунок власних доходів.

Це положення дає підставу зробити висновок, що в діяль­ності центрального банку реалізовано також принцип ор­ганізації НБУ на базі державної власності, який є одним з визна­чальних принципів організації центральних банків держав. НБУ не відповідає за зобов'язаннями органів державної влади- Своєю чергою, органи державної влади не відповідають за зобов'язаннями НБУ, крім випадків, коли вони добровіль­но беруть на себе такі зобов'язання. Законодавчо закріплено і заборону НБУ щодо надання прямих кредитів на фінансу­вання витрат Державного бюджету України, що має сприяти проведенню виваженої грошово-кредитної політики.

Слід зауважити, що законодавство Східної та Центральної Європи про банки не обходить проблему фінансування бюджетного дефіциту. Безоплатне або пільгове кредиту­вання бюджетного дефіциту або забороняється взагалі, або різко обмежується та лімітується. Так, в Угорщині встанов­лено, що центральний банк може (тобто не зобов'язаний) надати кредит державному бюджету на строк понад один рік. На будь-який день року сума кредиту не повинна пере­вищувати 3% планових доходів бюджету на поточний рік. Із 1993 р. до законодавства було внесено зміни, які ще більше обмежили можливість отримання кредиту. Ліміт кредиту був зменшений до 2%, строк — максимум 15 днів у кожному місяці. Процентна ставка підвищена до рівня 100% від базо­вої ставки центрального банку. Законодавством Латвії пря­мо заборонено видавати кредити центрального банку уря­ду й купувати державні цінні папери на первинному ринку. Центральний банк Болгарії не може надавати кредити уря­ду чи урядовим структурам у жодній (прямій чи непрямій) формі, за винятком кредитів на закупівлю Sресіаl Dгаwіng Rights у МВФ на спеціальних умовах.

Однак доцільно зауважити, що далеко не всі централь­ні банки засновані на 100-відсотковій державній власності. Наприклад, 55% статутного капіталу Банку Японії нале­жать державі, 45% — приватному сектору. Подібна ситу­ація спостерігається і в Бельгії. У Великобританії, Данії, Нідерландах, Франції, ФРН, РФ центральні банки перебува­ють у 100-відсотковій власності держави; в Італії — у 100-від­сотковій власності банків та страхових компаній; в США — у 100-відсотковій власності банків — членів Федеральної ре­зервної системи; у Швейцарії 43% перебувають у власності приватних осіб, 57% — у власності кантонів; в Австрії — по 50% у власності федерації та фізичних і юридичних осіб. Форма власності центробанку досить часто впливає на побудову його керівних органів та визначення статусу автоном­ності у проведенні грошово-кредитної політики.

До основних принципів, що забезпечують економіч­ні засади здійснення діяльності банку, слід віднести і при­нцип здійснення діяльності без мети отримання прибутку. Центральні банки не розглядаються як комерційні організації, хоча вони отримують у процесі своєї діяльності дохо­ди. Зокрема, професор Б. Сміт, розглядаючи походження центральних банків, вважала, що особливі привілеї і домі­нуюче становище центрального банку накладають на ньо­го зобов'язання, які відсувають на другий план отримання прибутків. Оскільки центральний банк має можливість не враховувати обмежуючу мету отримання прибутку, він слу­жить суспільним цілям, регулюючи параметри грошово-кредитного ринку, зокрема такі, як процентні ставки.

Саме можливість отримання доходів і надає Національ­ному банку подвійного правового статусу — як суб'єкта гос­подарської діяльності і як особливого органу державного управління. НБУ вносить до Державного бюджету України, наступного за звітним року, позитивну різницю на покрит­тя дефіциту бюджету, а перевищення витрат над доходами відшкодовується за рахунок Державного бюджету України, наступного за звітним року (ст. 5 Закону). Кошторис доходів та витрат НБУ має бути затверджено Радою Національного банку, яка подає Верховній Раді та Кабінету Міністрів до 1 вересня поточного року прогнозовані відомості про саль­до кошторису для включення до проекту Державного бюд­жету на наступний рік.

Норми, що закріплюють економічну незалежність центробанків, містяться в більшості законодавчих актів, що виз­начають статус центральних банків. Зокрема, в Болгарії сума перевищення річного доходу над видатками цент­рального банку за рік, після формування коштів «резерву» або інших спеціальних резервних фондів згідно з законо­давством, надходить до державного бюджету. Федеральна резервна система США передає більшу частину свого чис­того доходу Міністерству фінансів, а тому не накопичує ба­гатства від своєї діяльності, що надає ФРС значних переваг: вона не одержує бюджетних асигнувань, які контролюють­ся Конгресом.

До організаційних принципів побудови системи НБУ можна віднести принципи централізації, єдності, вертикаль­ної структури управління та колегіальності управління.

Принцип централізації. Усі підрозділи центрального бан­ку здійснюють грошово-кредитну політику під загальним, централізованим керівництвом НБУ, який наділений най­повнішими повноваженнями щодо банківського регулю­вання, нагляду, контролю та здійснення банківських опера­цій на території всієї держави. Всі територіальні управління та інші органи, що включені до системи центрального бан­ку, підпадають під контроль і нагляд з боку єдиного центру, яким є Правління НБУ, що очолює голова НБУ.

У ст. 22 Закону зазначено, що структура Національного банку будується за принципом централізації з вертикаль­ним підпорядкуванням. Національний банк наділено пра­вом самостійно вирішувати питання організації, створення, ліквідації та реорганізації структурних підрозділів та уста­нов НБУ, його підприємств, затверджувати їх статути та по­ложення. Зрозуміло, що філія центрального банку не може мати статусу юридичної особи і видавати нормативні акти, а уповноважена діяти від імені НБУ в межах отриманої від нього компетенції на підставі затвердженого положен­ня. Правове закріплення зазначений принцип отримав та­кож у Постанові НБУ «Про структуру центрального апарату Національного банку України» від 5 вересня 1996 р. № 233.

Принцип вертикальної структури управління системою НБУ, закріплений законом, означає, що призначення поса­дових осіб та їх підзвітність можуть здійснюватися виключ­но по вертикалі.

Із принципу централізації системи НБУ випливає, своєю чергою, принцип єдності системи центрального банку, який передбачає, що всім елементам системи притаманні спіль­ність цілей, завдань, єдність організаційної побудови та здій­снюваних функцій, а також методів їх здійснення та форм реагування на порушення чинного законодавства.

Через організацію діяльності керівних органів централь­ного банку реалізується принцип колегіальності управління оскільки і Рада НБУ, і його Правління є колегіальними ор­ганами. За законом Рада НБУ складається з 14 осіб, Голова НБУ входить до неї за посадою. Кількісний та персональний склад Правління затверджується Радою НБУ за поданням Голови НБУ, який, своєю чергою, обирається Верховною Радою України за поданням Президента України строком на 5 років. Якщо Рада НБУ розробляє Основні засади гро­шово-кредитної політики та здійснює контроль за їх вико­нанням, то Правління безпосередньо впроваджує ці засади у практичну діяльність. Колегіальне управління централь­ного банку пояснюється, в першу чергу, тією роллю, яку ос­танній відіграє у фінансовій діяльності держави та завдан­нями, які стоять перед ним як перед керівником банківської системи зокрема та кредитної системи загалом.