Структура управления транспортом

Мировой опыт свидетельствует, что основная проблема уп­равления транспортом в условиях рыночной экономики заключа­ется в обеспечении рационального соотношения между воздей­ствием государства на деятельность транспортных предприятий (компаний) и степенью их самостоятельности. От этого соотношения зависит решение многих вопросов экономической, социальной и технической политики на транспорте.

Становление и развитие рынков транспортных услуг всегда полу­чало отражение в реализации следующих тенденций: первая из них проявляется в приватизации транспортных компаний и «невмешатель­стве» государства в их хозяйственную деятельность; вторая тенден­ция реализуется в стремлении государства координировать и регла­ментировать эту деятельность созданием для всех видов транспорта единой нормативно-правовой базы в виде законов, положений, пра­вил и контролировать их соблюдение; третья тенденция заключается в сохранении государственной или муниципальной монополии управ­ления отдельными видами транспорта и обеспечении совершенствова­ния и развития их материально-технической базы, контроля экономи­ческой и кадровой политики.

В ходе экономических реформ, проведенных на российском транс­порте в 90-х годах XX века, образовался конгломерат предприятий, включающих множество акционерных хозяйств и компаний, в том чис­ле с участием государства, а также муниципальных органов. К концу 90-х годов в акционерные общества было преобразовано 93% предпри­ятий речного транспорта, 75% — морского, 70% — автомобильного транспорта общего пользования.

Железнодорожный транспорт страны в силу его высокой со­циальной и экономической значимости долгое время оставался в стороне от процессов массовой приватизации. Вместе с тем на железных дорогах Российской Федерации активно проводились мероприятия по коммерциализации их деятельности. В середине 1998 г. Правительством РФ было принято постановление «О кон­цепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта». Согласно постановлению функции железных дорог как государственных предприятий должны быть ограничены в ос­новном оказанием услуг по пользованию инфраструктурой от­расли, включающей пути и путевое хозяйство, локомотивное и станционное хозяйства, системы электроснабжения, сигнализа­ции и связи, информационного обеспечения перевозок, а также объекты технического обслуживания подвижного состава в пути следования. Кроме того, должен быть создан так называемый кон­курентный сектор отрасли, представляющий услуги, оказываемые грузовыми, пассажирскими, экспедиторскими компаниями на же­лезных дорогах.

Реализация ряда мероприятий концепции позволила уже на первом этапе (1998-2000 гг.) уменьшить почти на 40% совокупную транспор­тную составляющую в конечной цене промышленной продукции бла­годаря прежде всего реализации эффективной тарифной политики. Вместе с тем, железным дорогам не удалось преодолеть негативную тен­денцию активного старения основных фондов.

Решение этой коренной проблемы за счет внутренних источни­ков отрасли привело бы к резкому росту тарифов, сокращению эк­сплуатационных расходов, сбоям в стабильности работы железных дорог и безопасности движения. Действующая структура управле­ния не способствует активному привлечению сторонних инвести­ций. В свете этого МПС России разработало и представило Прави­тельству России проект дальнейшего развития структурной реформы железнодорожного транспорта. Обязательным условием реализации проекта является соблюдение следующих основных принципов:

сохранение единства российских железных дорог и государ­ственного контроля за их деятельностью;

выведение из компетенции МПС России функций хозяйствен­ного управления железнодорожным транспортом, которые пере­даются самостоятельному хозяйственному субъекту — российс­кой государственной акционерной компании «Российские желез­ные дороги» (РЖД) с сохранением за МПС России только функций государственного управления обеспечение доступа всех компаний-перевозчиков к производствен­ной инфраструктуре железнодорожного транспорта на равных усло­виях;

выведение из системы федерального железнодорожного транспорта ряда вспомогательных и обслуживающих предприятий, не нарушаю­щее устойчивой работы транспорта;

четкое разграничение в системе железнодорожного транспорта естественно-монопольной и конкурентной сфер деятельности при государственном регулировании тарифов и цен на услуги только в естественно-монопольной сфере.

В проекте были определены новые функции МПС России после образования компании «РЖД», структура, функции и органы управ­ления этой компанией, принципиальные положения в области инвес­тиционной, научно-технической, социальной, финансово-правовой политики на железнодорожном транспорте.

В ноябре 2000 г. проект «Концепция развития структурной ре­формы железнодорожного транспорта» был одобрен Правитель­ством России.

Проведение реформы намечено в три этапа: I — (2000-2001 гг.); II — (2002-2004 гг.); III — (2005 г. и далее). На первом этапе будет проходить формирование необходимой законода­тельной и нормативно-правовой базы, на втором — реальное разделение функций государственного и хозяйственного управ­ления работой железнодорожного транспорта; на третьем — предусмотрена частичная продажа пакетов акций дочерних фирм и обществ компании «РЖД» при сохранении 100% акций самой компании в государственной собственности. Вырученные средства будут поступать в компанию «РЖД» в виде инвестицион­ных ресурсов и расходоваться на обновление и пополнение ее основных фондов. Созданная в рамках компании «РЖД» Феде­ральная дирекция по обслуживанию пассажиров в дальнем со­общении будет выделена из нее в виде дочернего акционерного общества.

Дирекции по обслуживанию пассажиров в пригородном сообще­нии могут организационно выделяться из состава железных дорог, их отделений и образовывать хозяйственные общества с участием субъектов РФ, компании «РЖД» и других заинтересованных юриди­ческих лиц.

Пассажирские и грузовые операторские фирмы — перевозчи­ки, выделившиеся из компании «РЖД» или вновь созданные постепенно сформируют конкурентный сектор в сфере железно­дорожного транспорта.

В центральном аппарате Министерства путей сообщения Рос­сии сегодня имеются 14 департаментов по основным направлениям деятельности, научно-технический совет, а также главное управле­ние научно-технической политики, управления проектирования и капитального строительства, внешних связей, статистики, реестра и имущества предприятий, главный вычислительный центр и неко­торые другие подразделения. Структурная схема современного уп­равления железнодорожным транспортом России представлена на рис. 38.

С образованием в 1991 г. Содружества Независимых Госу­дарств (СНГ) появился новый аспект в управлении транспортом, обусловленный необходимостью выработки новых подходов в координации работы различных видов транспорта на террито­рии бывшего СССР.

В начале 1992 г. был образован Совет по железнодорожному транспорту стран СНГ в составе руководителей железнодорож­ных администраций этих стран. Создан также исполнительный орган — дирекция этого Совета. В работе Совета участвуют в качестве ассоциированных членов железнодорожные админист­рации Болгарии, а также стран Балтии.

Совет координирует работу железнодорожного транспорта на межгосударственном уровне и вырабатывает согласованные прин­ципы его деятельности, организует совместную эксплуатацию гру­зовых вагонов и контейнеров. Дирекция Совета обеспечивает реализацию его решений, в оперативном режиме координирует эксп­луатационную деятельность железных дорог, подготавливает проек­ты различных нормативных документов, решений и рекомендаций. Важнейшие вопросы деятельности железнодорожного транспорта определены Советом глав государств и Советом глав правительств государств — участников Содружества.

В соответствии с соглашениями глав государств и глав пра­вительств СНГ были разделены инвентарные парки грузовых вагонов и контейнеров бывшего МПС СССР между государ­ствами — участниками Содружества, Латвией, Литвой, Эстони­ей, организована их совместная эксплуатация и техническое со­держание.

Советом глав правительств принят комплекс важнейших ре­шений о сотрудничестве в области технического переоснащения и об­новления железнодорожного подвижного состава;

о мерах по обеспечению безопасности пассажиров, грузов, под­вижного состава и поездных бригад на железных дорогах госу­дарств — участников СНГ;

о концепции установления согласованной тарифной политики на железнодорожном транспорте государств — участников СНГ;

о проведении согласованной политики в области определения транспортных тарифов и др.

Руководствуясь этими документами, Совет по железнодорож­ному транспорту первостепенное внимание уделяет обеспечению технологического единства железных дорог. Достигнута важней­шая договоренность о сохранении действия единых положений Правил технической эксплуатации железных дорог, Инструк-ции по сигнализации и Инструкции по движению поездов и маневро­вой работе. Созданы и функционируют автоматизированный банк данных инвентарного парка грузовых вагонов железных дорог и вагонов, принадлежащих предприятиям и организациям, автоматизированный банк данных универсальных контейнеров. Приняты единые правила эксплуатации вагонов и контейнеров, их полномерного учета и расчетов за пользование, а также целый ряд других нормативных документов в области эксплуатацион­ной деятельности железных дорог.

Ежегодно железнодорожные администрации при Совете по железнодорожному транспорту и Дирекция Совета ведут разра­ботку графика движения и плана формирования поездов в межго­сударственном сообщении.

Учитывая экономическую целесообразность и сложившу­юся практику функционирования информационно-управляющих систем. Совет принял решение о сохранении и развитии общего информационного пространства. Созданная в рамках Совета постоянно действующая комиссия из специалистов по информа­тизации железнодорожного транспорта рассматривает вопросы координации разработки и внедрения автоматизированных сис­тем управления.

Принята и реализуется межгосударственная Программа разви­тия информационно-вычислительной сети железных дорог госу­дарств — участников СНГ, Латвии, Литвы, Эстонии.

Для создания благоприятных условий развития экономичес­ких и хозяйственных связей между государствами Содружества

Совет уделяет большое внимание формированию единой тариф­ной политики. Установлено, что тарифы и уровень ставок за пе­ревозку транзитных грузов определяют непосредственно желез­нодорожные администрации. А для выработки рекомендаций по уровню ставок за перевозки полномочные представители железнодорожных администраций ежегодно проводят Тарифные кон­ференции.

На Министерство транспорта России возложены функции проведения государственной политики в области автомобиль­ного, воздушного, морского, речного, промышленного, городского электрического транспорта и метрополитена, а также до­рожного хозяйства. В структуру аппарата министерства входят соответствующие этим функциям службы, департаменты и уп­равления. Кроме того, в составе министерства имеются депар­таменты координации транспортных систем и логистики; го­сударственного имущества на транспорте; инвестиционной по­литики и программ развития; экономики; международного со­трудничества, а также управления: законодательно-правовое, научно-техническое, безопасности на транспорте, социального развития и кадров, региональной транспортной политики. Структурная схема управления этого министерства приведена на рис. 39.

В 1990 г. в составе Министерства транспорта России образо­вана Российская транспортная инспекция (РТИ), созданы ее реги­ональные отделения на территории страны. Главные задачи РТИ — осуществление лицензирования и государственного кон­троля за соблюдением транспортного законодательства, правил безопасности и экологических требований при эксплуатации транспортных средств и путей сообщения. РТИ обеспечивает контроль за соблюдением требований меж­дународных договоров России в области автомобильного транс­порта в пунктах пропуска автомобилей через государственную границу. РТИ решает возложенные на нее задачи во взаимодействии с администрациями субъектов муниципальных органов и МВД России в сферах автомобильного транспорта, дорожно­го хозяйства, железнодорожного, водного, воздушного транс­порта.

Систему дорожного хозяйства Российской Федерации с 1999 г. возглавляет Государственная служба дорожного хозяйств. Она осуществляет исполнительные, разрешительные и контрольные функции в области дорожного хозяйства, а также осуществляет оператив­ное управление средствами Федерального дорожного фонда России и обеспечивает его целевое и эффективное использование. В дорожном хозяйстве страны функционируют предприятия различных форм соб­ственности. В их числе: 172 унитарных дорожных предприятия, обслуживающих 42% общей протяженности федеральных автодорог и 142 предприятия смешанных форм собственности, осуществляющих содержание как федеральных, так и территориальных автодорог; около 200 предприятий, являющихся собственностью субъектов федерации и обслуживающих территориальные и федеральные до­роги; хозяйственные товарищества и общества выполняют работы по строительству и ремонту дорог.

Управление работой указанных предприятий осуществляют феде­ральные управления автомобильных дорог (Управтодоры), а также управления автомобильными магистралями (Упрдоры).

В результате реструктуризации и реформирования воздушного транспорта создана Государственная служба гражданской авиа­ции. Сегодня 270 авиапредприятий сохраняют государственную собственность. Образовано около 100 открытых акционерных об­ществ. Акционерные предприятия используют федеральное имуще­ство, которое не подлежит приватизации — аэродромы и объекты управления воздушным движением. В структуре службы несколь­ко региональных управлений воздушного транспорта, а также Госавианадзор.

В 90-х годах активно развивалась тенденция по созданию ассоци­аций и союзов транспортных предприятий. В 1999 г. создан Рос­сийский автотранспортный союз (РАС). В него вошли более 100 акционерных компаний, объединений и ассоциаций (региональных и межрегиональных), а также научно-исследовательский институт авто­мобильного транспорта.

В автодорожном хозяйстве создана крупная негосударствен­ная структура — Российская ассоциация территориальных орга­нов управления автодорогами (РАДОР). В ее составе 60 органи­заций.

Многочисленные негосударственные ассоциации, объединения, союзы созданы на морском и речном транспорте. В 2001 г. несколько отечественных ассоциаций экспедиторских компаний объединились в Ассоциацию экспедиторов Российской Федерации.

Рис. 39. Структура управления Министерства транспорта России

Управление работой нефтепроводного и нефтепродуктопроводного транспорта осуществляет открытое акционерное обще­ство «Транснефть», созданное в 1992 г. В ее составе 17 акционер­ных дочерних обществ, а также ОАО «Гипротрубопровод». Управление работой возложено на государствен­ную компанию «Газпром».