Предложения по совершенствованию политики финансирования создания и закупок ВВТ

Предложения по совершенствованию политики финансирования создания и закупок ВВТ. Государственная политика, направленная на резкое сокращение милитаризованности российской экономики, особенно сильно затронула научную сферу, причем как область фундаментальных военных исследований, так и прикладные научно-исследовательские работы по совершенствованию системы вооружений и военной техники.

Социально-экономический кризис обострил противоречия между экономическими реалиями дефицитной экономики и богатым накопленным интеллектуальным потенциалом и привел к необходимости поиска новых условий и организационных форм его развития и путей трансформации системы управления наукой в соответствии с изменившейся ситуацией.

Традиционная для советской экономики финансовая основа существования науки подавляющая доля государства в финансировании исследований органически породила неспособность этой сферы к восприятию рыночных инновационных механизмов.

В силу этого с начала экономических преобразований необходимы были осторожность, последовательность и время для проведения мероприятий по адаптации этой сферы к рыночным условиям. Однако произошло обратное. В результате наука из фактора национального престижа, области особой государственной поддержки, позволявшей ранее не считать затраты и не учитывать потери при выполнении государственных задач, сделалась областью остаточного принципа распределения, исключенной из числа сфер, требующих наибольшего внимания со стороны государства, поскольку она не стала инструментом решения тех организационно-экономических задач, которые стоят в центре внимания - быстрой финансовой стабилизации и сокращения спада производства в базовых отраслях.

На этом фоне принципиально новая ситуация в военно-промышленной области, снизившая интерес властных структур к оборонному комплексу в целом и оборонной науке в частности, привела к стремительной потере научно-технического потенциала в сфере разработки вооружения и военной техники, а также технологий двойного применения. Между тем мировой практикой доказано, что структурная перестройка промышленности, на основе которой может быть достигнут в будущем подъем экономики, в значительных масштабах зависит от государственных мероприятий в области науки.

Нет оснований сомневаться, что, как и в прошлом, научная деятельность, связанная с военными заказами, может оказывать большое воздействие на темпы и направления развития технического прогресса практически во всех областях связи, энергетике, транспорте, строительстве, переработке сельскохозяйственной продукции.

Именно поэтому Президентом РФ принято решение о направлении на важные НИОКР не менее 10 общей суммы расходов на национальную оборону. Государство для обеспечения всех мероприятий финансовыми ресурсами использует механизм финансирования, который включает институциональный аппарат и систему процедур и методов по принятию и реализации решений в военно-финансовой области 10, 89 . Институциональный аппарат представляет собой органы государственной власти, участвующие в составлении и утверждении соответствующих бюджетных смет, а также осуществляющих контроль за их исполнением.

Отличия возникают в ходе исполнения федерального бюджета и использования ассигнований по форме и подходам к финансированию. На практике это предопределено факторами, связанными прежде всего с кризисом российской экономики ежегодным снижением как относительных, так и абсолютных объемов финансирования из бюджета расходов на оборону и сохранением этой тенденции на ближайшие годы изменением приоритетов финансирования внутри научной сферы в направлении НИОКР гражданского назначения, включая использование на эту цель научно-технического и кадрового потенциала военной науки применением к расходам на НИОКР, финансируемым за счет средств федерального бюджета включая и проводимые по бюджету обороны, процедуры секвестра усилением тенденции изменения структуры НИОКР в сторону увеличения доли прикладной науки и разработок в ущерб фундаментальным направлениям ее развития.

С учетом этих факторов осуществлялось финансирование в 1992-1994 годах.

В этих условиях в качестве одного из главных резервов финансирования военных НИОКР необходимо рассматривать повышение эффективности использования выделяемых ресурсов путем переструктурирования и ограничения тематики НИОКР, которая продолжает, по мнению специалистов, оставаться избыточной.

В решении этой задачи заметная роль должна отводиться совершенствованию механизма финансирования НИОКР. В ходе финансового планирования и составления бюджета возникает сложный в процедурном плане многоэтапный процесс определения взаимоотношений между государственным заказчиком и исполнителями работ. Процесс этого взаимодействия завершается заключением государственного контракта. Система контрактации регламентируется Порядком подготовки и заключения государственных контрактов договоров на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд 2, 42, 44, 76 . На основе государственного контракта строятся экономические, организационно-технические и другие взаимоотношения государственных заказчиков и предприятий, организаций и учреждений, поставляющих товары продукцию и выполняющих работы услуги для федеральных государственных нужд. Использование контрактной системы в российской практике военно-финансовых отношений должно повысить эффективность прежде всего механизма финансирования разработок военной техники и вооружений, устранить распыление ресурсов и дублирование затрат при создании однотипных систем оружия, сократить стоимость и сроки осуществления проектов.

То есть, через контрактную систему средства федерального бюджета распределяются в рамках экономических возможностей государства по исполнителям с учетом следующих особенностей необходимости стимулирования развития конкретных направлений и областей НИОКР прямой финансовой поддержки исследований, связанных с риском первопроходцев в перспективных областях техники выделения субсидий для расширения научно-исследовательской базы с целью достижения определенного уровня, величина которого обосновывается задачами обеспечения обороноспособности и национальной безопасности возможности при определенных условиях рассекречивания разработок и обеспечения гарантий будущего рыночного спроса на них отказ от использования неявной формы субсидирования гражданского сектора науки через военный бюджет на покрытие фиксированных издержек по разработке технологий двойного применения. Эти особенности находят выражение в финансовых условиях исполнения государственного контракта, которые содержат смету, регламентирующую состав и объем прямых и косвенных расходов, общие издержки по теме, согласованные цены. Финансовые условия исполнения государственного оборонного заказа по НИОКР по контракту, как правило, предусматривают следующий механизм финансирования 4, 21 размеры и сроки поэтапного покрытия государственным заказчиком расходов исполнителя по мере выполнения контракта порядок предоставления авансовых платежей - полного или частичного авансирования исполнителя под государственный заказ.

В редких случаях оговаривается порядок использования заемных средств банков, предоставляемых исполнителю под гарантию государства, или предоставление прямых беспроцентных займов заказчиком.

Следует отметить, что договорные отношения между заказчиком и исполнителем всегда имели место при выполнении НИОКР. Государственная контрактная система выступает более совершенной формой регламентации экономических, организационно-технических и других взаимоотношений государства в лице заказчика и исполнителя - института, организации.

Она ускорила отказ от оценки результатов деятельности научных коллективов по затратному методу.

Не секрет, что перерасход ассигнований на НИОКР расценивался как перевыполнение тематического плана с соответствующим стимулированием такой деятельности.

Таким образом, введение государственной контрактной системы явилось основополагающей мерой по совершенствованию государственной политики финансирования развития и закупок вооружения и военной техники.

Однако механизм реализации этих контрактов требует дальнейших усовершенствований. Прежде всего внимание должно быть акцентировано на введении в практику долгосрочного планирования и, соответственно, его финансового обеспечения.

В этой связи государственному заказчику должно быть разрешено заключать долгосрочные контракты на 3-5 лет с организациями, осуществляющими фундаментальные исследования, разрабатывающими новые виды вооружений и военной техники, с гарантиями государства по их оплате. Требует совершенствования политика определения приоритетных целевых программ и установления порядка их финансирования и стимулирования. Важно подчеркнуть, что проблема приоритетов в связи с острой нехваткой экономических ресурсов, которые могут быть использованы в военных целях, все чаще оказывается в центре внимания государства.

В 1993 году Правительством утверждено Положение о единовременном премировании коллективов предприятий и организаций за создание новых образцов вооружения и военной техники и выполнение важнейших научно-исследовательских работ в интересах обороны. В соответствии с этим Положением установлено тринадцать степеней премий с суммой от 2200 до 40 месячных тарифных ставок 1 разряда по Единой тарифной сетке бюджетных организаций. Источником премий являются ассигнования из бюджета, выделяемые государственному заказчику на оплату научно-технической продукции.

Общей проблемой выполнения государственного оборонного заказа является ситуация, обусловленная неритмичным и в заниженных объемах поступлением заказчику бюджетных ассигнований для финансирования оборонного заказа, отсутствием их адекватного и своевременного индексирования с учетом реального роста цен по сравнению с суммами, утвержденными в бюджете.

Например, в течение 1995г. заказчику выделяются средства по утвержденному бюджету, а расчеты с предприятиями и организациями приходится вести в текущих ценах, что создает еще больший разрыв между необходимым и получаемым из бюджета объемами финансирования. В настоящее время в связи с задержкой оплаты счетов за уже произведенную продукцию и выполненные работы по решениям арбитража заказчик стоит под угрозой выплаты штрафов. Поэтому требуется регулярная хотя бы 1 раз в квартал корректировка объемов финансирования военных заказов, особенно по НИОКР, поскольку эта сфера, как уже отмечалось, наиболее тяжело адаптируема к рыночным отношениям и не имеет практически альтернативных источников финансирования.

Предоставление авансовых платежей традиционно являлось финансовым условием выполнения научно-исследовательских работ в интересах обороны. На это был ориентирован общий порядок открытия бюджетного финансирования, когда в первых числах квартала открывалось 75 процентов квартальных назначений.

Кроме того, по научно-исследовательским работам оборонной тематики в 1 квартале росписью доходов и расходов бюджета предусматривалось финансирование не менее 50 процентов годовых ассигнований. В настоящее время установлен помесячный режим перечисления из федерального бюджета средств, включая и расходы на оборону. Причем этот режим сочетается с применением процедуры секвестра расходов бюджета. Авансирование как приоритетный метод распределения централизованных ресурсов государства, установлен в виде исключения отдельными решениями законодательной и исполнительной властей например, по работам, выполняемым по контрактам подрядными организациями на стройках и объектах, финансируемых за счет бюджета. В этой ситуации порядок и практика предоставления бюджетных ассигнований на военные НИОКР вступают в противоречие с финансовыми условиями, определяемыми государственным контрактом.

Определяя политику финансирования развития вооружений и военной техники, важно учитывать, что рыночные цены и механизм их реализации непригодны для научных исследований государственного значения, и прежде всего из-за ограниченных возможностей государственного бюджета обеспечивать исполнителям высокие прибыли.

Расширение границ познания и решение особой задачи, какой является национальная оборона - вот реальная цель, которую должно ставить государство, выделяя средства на военные научные исследования и отдавая приоритет НИОКР по принципиально новым видам вооружения и военной техники.

В последние годы отмечается заметное изменение структуры расходов на оборону в сторону снижения доли финансовых средств, направляемых на закупку вооружения и военной техники. При 44 процентах в 1990 году сейчас эта доля едва-ли достигает шестой части всех расходов военного бюджета. Изменение структуры расходов на оборону по-новому ставит вопрос их дальнейшего сокращения. Очевидно, что в будущем процесс должен идти в направлении сокращения затрат на содержание Вооруженных Сил и улучшения качественного состава вооружения.

Но прежде всего должны приниматься меры по гарантированному обеспечению финансированием заказываемых изделий военной техники. В связи с этим возникает ряд трудноразрешимых в дефицитной экономике проблем, которые не могут рассматриваться отдельно от направлений совершенствования механизма военного финансирования. Сложность современных систем оружия привела к широко разветвленному внутри- и межотраслевому кооперированию в их производстве, в связи с чем в производство вооружений оказываются втянутыми тысячи крупных и мелких предприятий.

Одной из острейших проблем в выполнении государственного оборонного заказа по закупке вооружений и военной техники и функционировании предприятий, занятых его выполнением, порожденной кризисной ситуацией в экономике, является сохранение кооперации при производстве сложных образцов ВВТ, стабильное обеспечение предприятий комплектующими изделиями и материалами.

Государственный заказчик в установленном законом и постановлениями Правительства порядке имеет дело прежде всего с головными предприятиями. При этом одним из важнейших вопросов является вопрос своевременного перечисления средств от предприятий головников смежникам. Особенно тяжелое положение сложилось у комплектаторов третьего-четвертого уровней. В целом ряде случаев ситуация перешагнула за критическую черту. В целях оперативного решения острейших проблем отношений между генподрядчиками и субподрядчиками государственному заказчику часто приходится заниматься несвойственными функциями - улаживанием взаимоотношений между ними, в том числе в плане выполнения обязательств по финансированию и поставкам. Обеспечение кооперации всех уровней, своевременное поступление комплектующих изделий и материалов, быстрое прохождение платежей от головных предприятий к смежникам, четкое выполнение взаимных обязательств предприятий друг перед другом - эти вопросы в условиях отсутствия институциональных возможностей должны регулироваться системой финансовых взаимоотношений, основанных на материальной ответственности за соблюдение дисциплины поставок, расчетов, закрепленных соответствующими контрактами. В ближайшей перспективе целесообразно использовать программно-целевой принцип финансирования производства и закупок военной техники применительно к утвержденному Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

В этом случае для финансирования смежников независимо от формы собственности особенно 3 и 4 уровней, изделия которых - комплектующие изделия, материалы и т.п продукция которых не включена в Государственный оборонный заказ и не обеспечена соответственно бюджетным финансированием, могут привлекаться внебюджетные источники и целевые кредиты банков под государственные гарантии.

При этом при сокращении объемов бюджетного финансирования работ по программе государственный заказчик, ответственный за ее выполнение, рассматривает вопрос о дополнительных мерах по привлечению внебюджетных средств для выполнения работ по программе в установленные сроки.

В связи с тем, что в наиболее крупных отраслях военной промышленности создавались сложные системы оружия, предъявлялись весьма жесткие требования к качеству продукции.

Для их выполнения необходим более высокий общеобразовательный и профессиональный уровень подготовки, что предопределяло более высокую долю квалифицированной рабочей силы в военном производстве, чем в экономике в целом, и более высокую заработанную плату.

В настоящее время неадекватная фактическому росту цен индексация бюджетных ассигнований на закупку вооружения и военной техники, задержки в расчетах с бюджетной системой на фоне резкого снижения объема и номенклатуры оборонного заказа привели практически к дополнительному, неучтенному сокращению финансирования. Об этом косвенно свидетельствует сравнение среднего уровня заработных плат в разных отраслях промышленности. В оборонном комплексе она ниже чем в нефте- и газодобывающей отраслях в 5 раз. Специалистами отмечается, что вес бюджетного рубля или реальная покупательная способность и надежность в хозяйственном смысле значительно ниже, чем у рубля, получаемого из альтернативных источников финансирования.

Из большой совокупности причин, определяющих это экономическое явление, выделяется в качестве основной задержка платежей за уже изготовленную и поставленную заказчику оборонную продукцию. Другие причины связаны с отсутствием авансирования при производстве продукции с длительным циклом изготовления, дискриминационно высокими ценами на электроэнергию и санкциями за несвоевременные расчеты за нее причина - опять же задержка расчетов со стороны бюджетной системы, неурегулированностью на государственном уровне вопросов учета инфляции в сметных и отчетных документах.

Похудение оборонного рубля ведет к процессу вымывания оборонных заказов, в том числе с самых сильных оборонных предприятий.

В этих условиях теряет роль конкурсная система размещения государственных заказов со всеми вытекающими из этого последствиями. Первоочередной мерой, таким образом, является восстановление регулярности платежей из бюджета заказчику на оплату закупок вооружения и военной техники и обеспечение своевременного и адекватного уточнения индексации ассигнований на эти цели. Вопрос о своевременном уточнении бюджетных ассигнований индексации адекватно реальному росту цен, помимо финансового аспекта является важнейшей проблемой организационного и методологического порядка.

Опыт формирования, исполнения и уточнения бюджета обороны в последние годы показал, что процесс выработки показателей уточненного бюджета постоянно затягивается из-за весьма существенных различий в определении уровней роста цен, прогнозных оценок доходной и расходной частей бюджета и дефляторов со стороны экономических министерств, экономических и научных центров.

Необходимо ускорить разработку единой методики и принятие унифицированных показателей по однородным близким группам продукции, что упорядочило бы процесс рассмотрения и утверждения бюджета и смет расходов, осуществляемых за счет бюджетных ассигнований, сократило сроки заключения государственных контрактов на выполнение заказа на поставку вооружений и военной техники. В связи с тяжелой ситуацией в российской экономике продолжают сохраняться скрытые бюджетные субсидии предприятиям и организациям, в том числе и оборонного комплекса. Так, продолжают предоставляться субсидии предприятиям и организациям на поддержание социальной инфраструктуры через механизм ценообразования.

В принципе объекты социальной инфраструктуры, которыми владеют и распоряжаются предприятия, должны быть переданы на баланс местных органов управления и содержаться за счет бюджета соответствующего уровня. Однако масштабы и сложность таких преобразований требуют значительного времени и усилий, а также реформ в системе здравоохранения и социального обеспечения и четкого разграничения обязанностей и расходов между органами различного уровня.

Сейчас на предприятиях, выполняющих государственный оборонный заказ, используются два канала финансирования этих расходов. Первый - прямые целевые дотации из федерального бюджета. Второй - скрытое субсидирование через включение в цену военной продукции. Второй путь используется нечасто. В виде исключения, при установлении цен на отдельные виды военной продукции некоторых предприятий принимается уровень рентабельности, превышающий предельный.

С точки зрения финансовой дисциплины, а также принимая во внимание международные требования к военному бюджету об исключении из него финансовых затрат, несвойственных затратам на оборону, следовало бы до решения вопроса о передаче объектов социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти, отделить социальные функции предприятий от их основной производственной деятельности и рассматривать как самостоятельные виды деятельности, подлежащие государственной финансовой поддержке. 3.5.