Природоохранное законодательство
Экологическое законодательство в России базируется на Конституции, определяющей основы собственности на природные ресурсы, а также права и обязанности предприятий и граждан, пользующихся природными богатствами страны.
. Верховным Советом РФ в декабре 1991 г. принят закон “ Об охране окружающей природной Среды “, являющийся основой природоохранного законодательства. В законе, впервые в международной практике, осуществлена попытка обеспечить приоритет экологии над экономикой и интересов граждан над интересами предприятий и ведомств. Источниками экологического права являются также конституции автономных республик , постановления Федерального Собрания, указы Президента РФ, правительственные нормативные акты. Объектами экологического права являются земля, недра, воды, воздух, флора и фауна, континентальный шельф. Для их сохранения и разумного использования законодательство предусматривает:
- компетенцию органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды;
- экологические права и обязанности граждан (основания возникновения и прекращения природопользования граждан, формы их участия в природоохранной деятельности );
- экологические права и обязанности предприятий (основания возникновения, изменения и прекращения природопользования предприятий; обязанности по охране природы; структура, права и обязанности службы охраны природы на предприятии; формы и методы контроля за соблюдением экологического законодательства на предприятии );
- виды ответственности за нарушения экологического законодательства гражданами, предприятиями, организациями и учреждениями ( материальная, дисциплинарная, административная и уголовная );
- возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде гражданами и предприятиями;
- установление платы за природопользование;
- участие общественности в принятии решений в области охраны окружающей природной Среды;
- значение органов Прокуратуры и Госарбитража в охране природы.
Правовое регулирование использования и охраны земель, вод, воздуха, лесов, недр, животного мира, природных богатств континентального шельфа, заповедных и других особо охраняемых природных ресурсов осуществляется специальными законами.
Закон “ Об охране атмосферного воздуха “ предусматривает нормирование предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и уровней вредных физических воздействий на атмосферу, наблюдение за составом атмосферного воздуха по химическим, физическим и биологическим показателям.
Закон “ Об охране и использовании животного мира “ предусматривает государственный учет животных и их использование ( создается специальный государственный мониторинг ), ведение Государственного кадастра животного мира, содержащего совокупность сведений о географическом распространении видов животных, их численности, характере необходимых угодий.
В “ Основах водного законодательства “ регламентируется порядок регулирования водных отношений между государством и пользователями ( гражданами, коммунальными службами, предприятиями ), охрана вод от засорения, загрязнения и истощения, ведение Государственного кадастра учета вод по количественным и качественным показателям.
Становление рыночной экономики в стране вносит свои особенности в охрану природной среды. С одной стороны, появляется ряд положительных моментов. Устанавливаются реальные цены на энергоносители, воду и другие ресурсы, что является стимулом для их экономии. Энергоемкая тяжелая промышленность в таких условиях становится неконкурентоспособной, поэтому требуется замена устаревшего оборудования в сочетании с внедрением современных технологий. Приватизация предприятий дает возможность установления и взимания экологических налогов, вводимых за природопользование, загрязнение или разрушение природной среды.
Вместе с тем появились и отрицательные тенденции. Напр. в СССР существовал хорошо развитый общественный транспорт, на долю которого приходилось более 80% пассажирских перевозок ( в США - только 3% ). В настоящее время происходит резкий прирост частных автомобилей, увеличивающих загрязнение воздушной среды. Другим отрицательным моментом перестройки является возросшая активность общественности, направляемая часто ( из-за эгоизма и ограниченности ) на решение узких локальных местнических экологических проблем, что ведет к закрытию жизненно необходимых предприятий или препятствует строительству новых ( действую по принципу - “ только не у нас” ). Так, в СССР в 1989 г. по экологическим причинам было закрыто 240 заводов. Как следствие, в 1990г. производство удобрений сократилось на 5,2 млн.т., соды - на 951 тыс.т., целлюлозы - на 400 тыс.т., метилового спирта - на 387 тыс.т. Это вызвало цепную реакцию в сокращении производства готовой продукции ( медикаментов, бумаги, тканей и т.д. ). Разрыв сложившихся экономических связей привел к резкому сокращению производства ( и загрязнению окружающей природной среды ), однако это вызвало и сокращение средней продолжительности жизни ( из-за ухудшения питания, медицинского обслуживания и т.д. ).
В последние годы формируется международное экологическое право. В его компетенцию входит правовой статус уникальных природных зон, имеющих общепланетарное значение, кодекс экологического поведения транснациональных корпораций, контроль выполнения государствами международных экологических соглашений, порядок отчета государств о своей природоохранной деятельности и экологических катастрофах.
Стандарты качества технологий
Правовое регулирование природопользования в значительной мере обеспечивается подзаконными актами - нормативно-техническими документами ведомств, правилами и стандартами.
Правовой характер стандартов гарантируется законодательством, предписывающим всем предприятиям, организациям и учреждениям их выполнение и устанавливающим ответственность за их несоблюдение и невыполнение. Стандарты качества технологий составляются с учетом современного состояния промышленности и являются попыткой согласования экономических и экологических интересов общества. Существуют международные стандарты, государственные, республиканские, ведомственные и стандарты предприятий. В них регламентируются предельно допустимые и временно согласованные выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду; предельно допустимые концентрации вредных веществ в природных средах ( воде, воздухе, почвах, растительности, животных организмах ); ориентировочно безопасные уровни воздействий техногенных загрязнителей на природную среду; правила и методы природопользования. сводящие к минимуму ущерб, наносимый природной среде; правила, способы и технические средства контроля качества технологий; организация природоохранной службы и другие вопросы. Государственные природоохранные стандарты разрабатывались в СССР (было разработано более 70 стандартов), на их базе в некоторых республиках разработаны и утверждены республиканские стандарты. Эти стандарты действуют в России.
Системе природоохранных стандартов присвоен индекс 17, в ней 9 групп, каждая из которых соответствует определенной среде или сфере хозяйственной деятельности ( напр.: 0 - предприятиям, 1 - гидросфере, 2 - атмосфере ). В каждой группе стандарту присваивается номер в зависимости от назначения стандарта ( напр.: 0 - допустимые уровни, 1 - терминология, 2 - нормы и методы измерений ), затем следует порядковый номер и год утверждения. Напр., стандарт ГОСТ 17.2.3.01-86 - природоохранный, по атмосфере, правила контроля качества воздуха населенных пунктов, №1, утвержден в 1986г.
Наиболее существенным из разработанных стандартов является экологический паспорт промышленного предприятия - ГОСТ 17.0.0.04-90 (основные положения), введенный в действие 1.07.1990г.
Экологический паспорт - это нормативно-технический документ, включающий данные по использованию предприятием ресурсов и влиянию его производства на окружающую среду. Составляется экологический паспорт подразделениями предприятия ( во главе с отделом по охране природы ), утверждается руководителем предприятия, согласовывается с местными органами власти и Минприроды. Для проектируемого предприятия ЭП разрабатывает организация-проектировщик.
В ЭП отражаются следующие сведения:
- о предприятии и регионе его размещения;
- об используемых предприятием технологиях;
- количественные и качественные характеристики используемых ресурсов ( сырья, топлива, энергии );
- количественные характеристики выпускаемой продукции;
- количественные и качественные характеристики выбросов ( сбросов ) загрязняющих природную среду веществ, а также отходов производства;
- результаты сравнения используемых предприятием технологий с лучшими достижениями в этой области ( в том числе за рубежом ).
На основании информации, сосредоточенной в ЭП, решается ряд экологических задач:
- оценивается влияние выбросов ( сбросов ) загрязняющих веществ, отходов и выпускаемой продукции на природную среду и здоровье населения;
- устанавливаются нормативы выбросов загрязняющих веществ и складирования отходов;
- планируются и оцениваются природоохранные мероприятия на предприятиях;
- анализируется соблюдение предприятием законодательства, стандартов и нормативно-технической документации по охране окружающей Среды;
- осуществляется экспертиза проектов реконструкции предприятия;
- разрабатываются мероприятия по повышению эффективности использования природных и минеральных ресурсов, энергии и вторичного сырья.
ЭП составляется на один год и в него вносятся коррективы не позднее месяца со дня изменения характера влияния деятельности предприятия на природную среду. При ежегодных уточнениях паспорт проходит согласование в местных органах власти и организациях Минприроды. Паспорт составляется в двух экземплярах, один из которых хранится на предприятии, а другой - в комитете по экологии, где должен быть обеспечен доступ к его изучению.
Экологическая экспертиза.
Одной из форм правового механизма управления природопользованием и охраной окружающей среды является ЭЭ. Под ЭЭ понимается “установленный государством и обязательный для всех министерств и ведомств, предприятий и организаций, а также учреждений порядок предварительной проверки соответствия проектов, планов, мероприятий хозяйственного развития, стандартов изделий, материалов, химических веществ и т.п. требованиям экологической защиты общества”.
Государственная экологическая экспертиза ( ГЭЭ ) может проводится на различных уровнях - силами Минприроды России, автономных республик, министерств и ведомств, местных органов власти.
Предусмотрена следующая процедура ГЭЭ:
- подготовка задания, включающая информацию об объекте, перечень необходимых документов, цели и уровень ГЭЭ, перечень организаций, которые необходимо привлечь к экспертизе;
- формирование экспертных групп и комиссий, в состав которых должны быть включены профессионалы, обладающие соответствующими знаниями и опытом, а также независимостью. Считается целесообразным включать в комиссию несколько экспертных групп, отражающих интересы разработчика, заказчика, местного населения, защитников природы;
- определение этапов ЭЭ и их продолжительности. Обычно ЭЭ осуществляется в 3 этапа: подготовительный, аналитический и заключительный.
ЭЭ распространяется на объекты, которые могут оказать существенное негативное влияние на природную среду:
- правовую, нормативную и инструктивную документацию;
- генеральные планы городов и населенных пунктов;
- проекты технических систем, машин, механизмов и приборов;
- внедряемые открытия и изобретения;
- действующие и строящиеся технические, аграрные и другие объекты и системы;
- существующие и проектируемые технологии и оборудование;
- известные и новые вещества, энергоносители, сырье, материалы, корма, продукты питания, лекарства, отходы;
- природоохранные мероприятия.
Для оценки экологической эффективности технологических процессов можно использовать следующие показатели:
- экологоемкость P
l = -----
Q
где Р - значение вредных воздействий на природную среду ( в натураль- ном измерении );
Q - количество полезной продукции;
- ресурсоемкость R
n = -----
Q
где R - расход энергии, воды, воздуха, сырья и других ресурсов;
- коэффициент экологичности объекта ( отношение “чисто полезного” эффекта к израсходованным природным ресурсам
Q - P 1 - l
e = ------------ = -----------
R n
Программы управления природопользованием
Для решения экологических проблем любое общество должно жертвовать частью своего национального дохода, обеспечивая сохранение природы и свое устойчивое развитие. На формирование и реализацию природоохранных программ необходимо отчислять ( по зарубежным оценкам ) 10-12% ВНП, в противном случае экономический ущерб от разрушения природных систем превысит “экономию” средств, необходимых для их сохранения.
В нашей стране экологические программы традиционно строятся как вторичные к программам экономического развития, т.е. для природоохранных целей используется все тот же “остаточный принцип”. В СССР затраты на экологию в 1985-87гг. составили 1,2% ВНП, в 1988-89гг. - 1,3% ВНП, тогда как потери, по оценкам, ежегодно составляли 10-15% ВНП.
Программы управления природопользованием включают:
- правовой механизм управления ( природоохранное законодательство, установление “стандартов качества окружающей среды”, “ стандартов качества технологий”, создание службы контроля за исполнением законодательства );
- службу мониторинга ( включая ГЭЭ );
- государственную службу управления природопользованием;
- экономический механизм по выполнению экологических программ;
- региональный уровень управления.