Возникновение и развитие отрасли экологического права - результат углубления противоречий между обществом и природой, результат осознания потребности и необходимости значительного расширения юридического вмешательства в регулирование отношений по охране и использованию природной среды. В отличие от иных отраслей права экологическое право имеет свои особенности. Эти особенности проистекают из специфики предмета правового регулирования, т.е. из сферы взаимодействия общества и природы как особой сферы отношений. Данные особенности обусловлены тем, что экологическая функция по своей форме относится к системе права, а по содержанию - к экологии*(1).
В экологическом праве применение правовых норм связано с объективными законами природы, которые можно познать, учесть или игнорировать. Сегодня человеку как для сохранения своего вида вообще, так и для сиюминутного благополучия в частности необходимо считаться с ними при каждом своем действии, как связанном, так и не связанном с вторжением в природную среду*(2).
С целью управления деятельностью человека по отношению к окружающей среде возникло экологическое право, под которым понимается совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы и в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений людей*(3).
Роль правового регулирования не стоит ни преувеличивать, ни преуменьшать: с одной стороны, государство и общество не могут игнорировать экономические основы, степень развития техники, науки, характер и уровень интеграционных связей между странами; с другой - правовые нормы способны упорядочивать общественные отношения, придавать им категорический, "письменный" характер, повышать степень их обязательности выполнения.
Экологическое право, как часть юридического знания, не относится к базовым правовым структурам, а рассматривается в числе межотраслевых институтов. Экологическую нагрузку несут многие отрасли права, его институты и нормы, связанные с регуляцией системы "общество - природа", основное же деление происходит по двум направлениям: природоресурсовое право и природоохранное. С учетом объекта правового регулирования существует два подхода к развитию экологического права: интегрированный (охрана окружающей среды в целом) и дифференцированный (охрана и использование отдельных природных объектов).
Цель экологической функции права состоит в обеспечении качества окружающей природной среды в условиях хозяйственного развития общества средствами правового регулирования. Такая цель достигается путем разработки, принятия и применения норм права, отражающих требования экологических закономерностей, закрепляющих научно обоснованные нормативы и пределы хозяйственного воздействия на естественную среду обитания, проведения экологически продуманной политики, сохранения естественных природных систем и объектов и т.д.
Актуальность данной отрасли права основана на том факте, что сегодня сохранение природы и самого человека замкнулось на его умении познать все основные процессы в биосфере и учитывать их при регулировании собственного поведения. Данный процесс во многом определяется: 1) экологическим образованием; 2) экологическим воспитанием; 3) государственными гарантиями экологических прав. Эти составляющие неразрывно связаны между собой, призваны постоянно, всесторонне дополнять и совершенствовать друг друга.
Цель правового регулирования экологических отношений состоит в обеспечении экономических интересов государства в использовании природных ресурсов с учетом требований охраны природы. Цель правового регулирования природоохранительных отношений выражается в удовлетворении экологических интересов общества при сохранении оптимальных темпов хозяйственного развития.
Эколого-правовое значение норм и институтов иных отраслей права приобретается двумя путями.
Во-первых, отмечается, что на службу правовой охране природы приходят традиционные нормы и институты базовых отраслей права. Например, таким институтом является возмещение вреда, предусмотренное нормами гражданского права. Практика показывает, что он успешно используется и в области охраны окружающей среды, что будет показано далее.
Во-вторых, отдельные нормы соответствующих отраслей права приобретают такое значение вследствие их "экологизации". Подобными признаками обладают нормы хозяйственного законодательства, регламентирующие порядок планирования, проектирования, строительства производственных объектов.
Взаимодействие природоохранительных и других правовых норм, преломляющих в своем содержании и применении требования охраны окружающей среды, строится на основе сочетания общего и особенного в правовой охране природы. Общее здесь связано с базовыми правилами охраны природной среды, особенное - с их проявлением и реализацией в конкретных условиях хозяйственного отношения.
Одной из самых действенных мер в управлении в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов является установление строгих норм экологического права на всех уровнях - глобальном, национальном, региональном и местном. Правовые нормы - это правила поведения людей, отличающиеся от других социальных норм (моральных, этических, религиозных) тем, что они являются общеобязательными, формально определенными, т.е. записанными в тексте нормативного акта - закона, кодекса и др., и обеспечиваются принудительной силой государства и ответственностью за их неисполнение.
При регулировании экологических отношений следует учитывать четыре составляющие процесса регуляции.
Первая - нормы права как специальные эколого-правовые, так и экологизированные, регулирующие хозяйственную деятельность, трудовые и служебные отношения, складывающиеся в процессе ее выполнения, и нормы-гарантии, обеспечивающие реализацию хозяйственно-правовых предписаний.
Вторая - эколого-правовые отношения, которые представляют собой связь между людьми, характеризующуюся наличием их взаимных прав и обязанностей по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов.
Третья - акты применения права, необходимые в тех случаях, когда субъекты не хотят вступать в правоотношения или, вступив в эти правоотношения, не выполняют возложенные на них обязанности.
Четвертая - реальное поведение субъектов в соответствии с требованиями эколого-правовых норм.
Каждой отрасли права присущи свой предмет, метод или комбинация методов. Предмет и метод обладают определенным единством, поскольку отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на самостоятельности и эффективности отрасли права. Комплекс методов отрасли права включает специфические приемы, присущие только данной отрасли права, и иные, более общие методы, представляющие, однако, такое сочетание, которое не свойственно другим отраслям права. В экологическом праве применяются как административный метод, проявляемый в установлении государством и выполнении административных предписаний природопользователями, так и гражданско-правовой метод, который предполагает равенство сторон при совершении каких-либо действий, например сделок.
Специфическим, присущим данной отрасли права, методом является метод экологизации, направленный на гармонизацию отношений общества и окружающей среды. Этот метод связан с особенностями предмета экологического права, со знанием и применением в хозяйственной и иной деятельности законов природы.
Структуру экологического права составляют три его части: общая, особенная и специальная. Первая содержит общие положения, основные понятия, принципы, характеризующие механизмы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, вторая (особенная) охватывает нормы, регулирующие охрану и использование отдельных природных объектов, третья (специальная) - международно-правовые основы экологического права и зарубежное национальное законодательство.
Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются: земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, которые ведет ЮНЕСКО, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Динамика развития отношения человека к природе прослеживается на разных исторических этапах. В мифологическом сознании уже были две установки в отношениях человека и природы: признание господства природы над человеком и обожествление природных явлений. Первобытный человек распространял отношения общения на всю окружающую его природу, взаимодействуя с природной средой, архаический человек не выделял себя из нее.
В странах Древнего Востока система ценностей тысячелетиями оставалась практически неизменной. Характерной чертой данного сознания являлось поклонение природе, ее боязнь. Это было обусловлено консервативностью социально-экономической структуры восточных цивилизаций, препятствующей дальнейшему развитию природопреобразующей деятельности человека.
Христианская культура имела установку на снижение интенсивности биологических потребностей, суровое ограничение материальных интересов, утверждала примат религиозных ценностей и религиозного происхождения всего мироздания.
Однако начавшееся после длительного перерыва оживление социально-экономической жизни в Европе, связанное с зарождением капиталистического производства, неизбежно должно было привести к смене господствовавших приоритетных ориентаций. Эпоха Возрождения возвращает человека к естественному мироощущению, меняется само отношение человека к природе, при котором развивается не статическая гармония человека и природы, а динамическая, где человек пытается подчинить природу. Новый интерес к природе вызвал интерес к природоведению, а географические путешествия расширили знания человека о растительном и животном мире.
В социокультурных условиях Возрождения гуманизм составил его главный смысл, поэтому в качестве высшей ценности жизни объявляется человек. Он превращается в земного Бога, который должен сотворить природу в соответствии со своими потребностями.
Позднее природа становится объектом научного познания и потому рассматривается как поприще человеческой деятельности, результатом которой должно стать выявление фундаментальных основ природы, покорение и укрощение ее стихии. Считалось, что инертные силы природы должны быть подчинены абсолютному господству разума. Достаточно четко эти взгляды выразил Ф. Бэкон в лозунге "Знание - сила", из содержания которого следовало, что нельзя управлять природой или изменять ее, пока должным образом не узнаешь ее особенности. Была создана методология естествознания, главная роль в которой отводилась рационалистическим средствам познания.
Тысячелетия, прошедшие после начала неолитической революции, признаются эпохой покорения Природы. Сегодня человечество наконец видит, какую большую опасность представляют для общества и биосферы последствия его хозяйственно-производственного воздействия на природные процессы: уничтожаются леса, скудеют водные ресурсы, образуются пустыни (среднеазиатские, Аравийская, Сахара и т.д.), овраги, пыльные бури, истощаются почвы, загрязняется промышленными и бытовыми отходами воздух, почва, вода, снижаются рыбные запасы, распространяются болезни и вредители сельскохозяйственных растений и т.д. На наш взгляд, в настоящее время основной особенностью жизни людей, их заботой должны стать преодоление наступающего экологического кризиса, борьба за сохранение на Земле самого человека. Важную, если не решающую роль в этом процессе должно сыграть право.
Хозяйственно-производственная деятельность общества в окружающей среде вызывает потребность организации специальной производственной деятельности по устранению или ослаблению этих неблагоприятных последствий, т.е. порождает необходимость дальнейшего расширения и укрепления разумного взаимодействия общества с природой. Например, уменьшение естественного воспроизводства рыбы, пресной воды, древесины стимулирует организацию и развитие специальных отраслей производства (рыбоводства, лесоводства и т.д.). Многие из процессов и предметов, обязанных своим появлением человеческой деятельности, не могут сами противостоять стихии природы и существовать без человека, без общественного труда. Обеспечение дальнейшего развития цивилизации есть задача перехода от неуправляемого стихийного развития в управляемое, гармоничное, стабильное (безопасное), во всех отношениях поступательное развитие при сохранении фундаментальных параметров и разнообразия биосферы. Данная задача, очевидно, является общей для всего мира, так как речь идет о выходе на новую траекторию и новые принципы социоэкоразвития.
Одной из предлагаемых моделей цивилизационного развития выступает модель устойчивого развития общества, принятая как стратегия жизни Земли и землян на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. (РИО-92). Если в 70-х гг. шло осознание специфики взаимоотношений общества и природы в условиях научно-технического развития, а в 80-х гг. вырабатывалась тактика смягчения социально-экологической ситуации и тушения острых "экологических пожаров" локального и регионального масштабов, то в 90-х гг. человечество, чтобы экологически выжить, должно приступить к активной реализации единой глобальной стратегии общемирового развития, какой является концепция устойчивого развития, затрагивающей качество окружающей среды цивилизации XXI столетия.
Новая модель развития цивилизации получила свое название от английского слова sustainable, которое имеет кроме смысла "устойчивый" и иные значения - "долгий", "непрерывный", "длительный", "поддерживающий". Отдельные черты и особенности перехода к устойчивому развитию должны разъяснить его новую сущность, определить его основное содержание.
Устойчивость целого означает способность системы сохранять свою целостность в условиях постоянно изменяющихся по силе и направленности воздействий внешней среды, ее успешное противостояние разрушению своих внутренних связей и воспринимается как своеобразная целевая характеристика жизнедеятельности системы. Неустойчивость целого означает неустойчивость системного объекта адаптироваться к внешней среде, его разрушение как целостности и прекращение его жизнедеятельности.
При переходе на новую модель развития общества следует отметить, что:
- экономическое развитие в отрыве от экологии ведет к деградации природы Земли;
- экология без экономического развития закрепляет нищету и несправедливость;
- равенство без экономического развития- нищета для всех;
- экология без права на действие становится частью порабощения;
- право на действия без экологии открывает путь к коллективному и равно касающемуся всех самоуничтожению*(4).
На саммите РИО-92 лидеры государств и главы правительств 179 стран признали, что все завоевания цивилизации, включая рыночную экономику и демократию, без решения проблем окружающей среды поставлены под угрозу исчезновения. Они могут исчезнуть уже в ближайшие десятилетия просто потому, что все человечество ввергнуто в пучину экологической катастрофы. "Включение в мировой цивилизованный процесс, ориентирующийся на модель устойчивого развития, должно быть сопряжено с реализацией нового типа движения вперед, когда удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей не будет достигаться за счет наших потомков". Переход на модель устойчивого развития потребует системной оптимизации не только экономических и экологических характеристик, но и всех остальных параметров и тенденций социоприродной системы эволюции, достижения гармонии между людьми и между обществом и природой. Стабильность экономического роста и социального развития должна достигаться без неоправданной деградации природы, с сохранением, прежде всего, биосферы планеты. Во всей деятельности людей главным принципом должно стать постепенное снижение антропогенного давления на природу.
Императивы устойчивого развития потребуют формирования новых механизмов управления как в глобальном, так и в региональном масштабе. Это повлечет за собой кардинальные демографические, социально-экономические, культурные, политические и другие трансформации. Основными принципами устойчивого общества должны стать принципы экоразвития.
1. Региональные и локальные задачи экоразвития должны быть подчинены глобальным и национальным целям предотвращения экологического кризиса и оптимизации среды обитания человека.
2. Региональное экоразвитие включает систему раннего предупреждения неблагоприятных экологических тенденций или предусматривает гарантии их минимизации.
3. Цели экоразвития должны быть первичны по отношению к целям экономического развития (принцип экологического императива).
4. Размещение и развитие материального производства на определенной территории должно осуществляться в соответствии с ее экологической выносливостью по отношению к техногенным воздействиям (принципы эколого-экономической сбалансированности).
"Если человечество действительно разумно, как это следует из названия биологического вида, к которому все мы принадлежим, то июнь 1992 г. и конференция в Рио-де-Жанейро войдут в историю как вехи, отмечающие начало сознательного поворота нашей цивилизации на новый путь развития- развития, при котором человек поумерит свою гордыню и потребительский эгоизм и постарается жить в ладу с природой" - этими словами начинается отчет РИО-92*(5).
Для формирования императивов устойчивого развития необходимы радикальные изменения в экополитике, технологии, культуре в целом. Важнейшим условием перехода современного общества к устойчивому развитию является видоизменение содержания и целевой установки культуры. Именно поэтому в одном из решений РИО-92 планировалось "превратить концепцию устойчивого развития в систему духовных и профессиональных установок человечества". В качестве центральных идей, упомянутых выше, конференция РИО-92 констатировала:
- неизбежность компромиссов и жертв, особенно со стороны развитых стран, на пути к более справедливому миру и устойчивому развитию;
- невозможность движения развивающихся стран по пути, которым пришли к своему благополучию развитые страны;
- необходимость перехода мирового сообщества на рельсы устойчивого долговременного развития;
- требование ко всем слоям общества во всех странах осознать безусловную необходимость такого перехода и всячески ему способствовать.
В такой интерпретации модель устойчивого развития соединяет в единую социоприродную систему развития экологические, экономические и другие социальные процессы, не выделяя чисто экономические параметры, как это делалось ранее. Это системный подход к пониманию стратегии развития и требует для своего осмысления серьезных мировоззренческих трансформаций. В модели устойчивого развития совершенно очевиден отказ от целей и приоритетов потребительского индустриального общества, обосновывается необходимость перехода на постиндустриальный путь развития и становления экологического общества. В свете устойчивого развития меняется стратегия существования цивилизации, так как непрерывность развития должна достигаться без количественного роста населения и антропогенного давления на биосферу.
В разрабатываемых проектах обеспечения устойчивого развития уже рассматриваются, по меньшей мере, следующие виды устойчивости:
1) устойчивость социально-экономического развития и взаимодействия основных экономических сообществ и регионов;
2) медико-экологическая стабильность с учетом устойчивости социально-экономического развития при ограниченности природных и финансовых ресурсов;
3) социально-политическая, межнациональная и стратегическая стабильность, стабильность в мире и его регионах в условиях разоружения;
4) устойчивость демографического, культурного (включая образование) и научно-технического развития и т.д.
Концепция устойчивого развития охватывает вопросы, которые условно можно разделить на группу технологического обеспечения и группу совершенствования человека.
Необходимыми условиями перехода современной цивилизации к модели устойчивого развития являются:
- правовое государство и наличие разработанных законов, позволяющих осуществлять правовую защиту экосистем и экологических потребностей каждого человека;
- наличие экономических механизмов, стимулирующих массовое создание природосберегающих технологий;
- доминирование в обществе экологической культуры.
Одно из основных положений государственной стратегии России по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденной Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 2361, состоит в ориентации хозяйственной деятельности на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России. Основные направления деятельности по обеспечению экобезопасного устойчивого развития сводятся к экологически обоснованному размещению производительных сил, экологически безопасному развитию промышленности, энергетики, транспорта, коммунального, сельского хозяйства; к охране среды обитания человека; к участию в решении глобальных экологических проблем. Согласно Указу Президента РФ N 4402 от 1 апреля 1996 г. основными направлениями перехода России к устойчивому развитию являются: совершенствование действующего законодательства, определяющего, в частности, экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды; ... установление пределов ответственности за экологические результаты хозяйственной деятельности; ... оценка хозяйственной емкости локальных и региональных систем.
Важнейшим направлением деятельности по обеспечению устойчивого развития служат не только постоянный учет экологического фактора при принятии конкретных решений, но и понимание того, что развитие экономики должно осуществляться в масштабах и темпах, которые позволили бы удовлетворять разумные потребности человека при обеспечении воспроизводства возобновимых и экономии невозобновимых природных ресурсов. Это требует взаимоувязанных изменений в структуре производства и потребления и осуществления ряда мер, важнейшими из которых являются:
- формирование правовых, экономических и организационных условий для рационального природопользования, включая экологизацию экономического механизма;
- создание научно-технического потенциала для перевода экономики на природосберегающую основу;
- формирование прогрессивной структуры общественного производства, ориентированной на увеличение доли продукции конечного потребления;
- создание замкнутых производственных циклов при минимизации производственных отходов;
- экологизация системы норм и нормативов, а также деятельности в области стандартизации;
- совершенствование структуры экспорта;
- упорядочение системы учета производства продукции в целях более полного отражения в ней стоимости природных ресурсов;
- формирование региональной структуры регионального природопользования и охраны окружающей среды.
Региональная политика и экономика строятся на принципах сочетания интересов Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, отдельных физических и юридических лиц. Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется на основе следующих принципов:
- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;
- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;
- ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;
- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
- независимость контроля в области охраны окружающей среды;
- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;
- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;
- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
- сохранение биологического разнообразия;
- обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;
- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;
- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;
- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
На базе международных основ развивается национальное законодательство, учитывающее специфику территории, особенности правовой системы. Своеобразие отечественного экологического права заключается в том, что в целом большая территории России, относительно слабая заселенность и обеспеченность самыми разнообразными ресурсами не слишком способствовали выработке в России бережливого отношения к использованию природных богатств, это обусловливало и то, что государство постоянно расширялось, присоединяя все новые территории, обеспечивало восполнение ресурсной базы. Международное сотрудничество базируется на общих принципах международного права.
Однако нормы об охране природы можно найти уже в первых законодательных актах Российского государства. Вопрос об истории развития нормативного регулирования защиты прав собственности на природные ресурсы, охраны окружающей среды и природопользования в России целесообразно рассмотреть применительно к трем периодам:
1) до 1917 г.;
2) в советский период;
3) на современном этапе. Первый период. Из теории государства и права известно,
что правило поведения, сложившееся в течение длительного времени и признаваемое государством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. Многие последующие источники права представляли собой систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев, например Русская Правда. Не зафиксированные в праве обычаи нередко используются до сих пор в республиках с преобладанием населения с традиционной культурой. Например, велико значение буддистских традиций и обычаев, связанных с отношением к природе, в республиках Бурятия, Тыва, Калмыкия.
Первоначально, как и в других древних или средневековых государствах, охрана природных ресурсов осуществлялась прежде всего через защиту прав собственности, экономических, военных, налоговых интересов государства. Так, в Русской Правде (1016) предусматривалась охрана общинной собственности, объектом которой, к примеру, был лес, или собственности князя. Здесь же предусматривался штраф за уничтожение или повреждение борти, т.е. дупла, наполненного сотами с медом. Статья 69 "Пространной правды" за покражу бобра предусматривала штраф в 12 гривен, это такое же наказание, как и за убийство холопа*(6).
В соответствии с Соборным уложением 1649 г. ловля рыбы в чужом пруду или садке, бобров и выдр также рассматривалась как кража имущества.
Особое отношение к охране лесных ресурсов проявилось и по военным соображениям. Уже с XIV в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, служащих средством защиты от набегов татар (засека - преграда из срубленных и наваленных деревьев). Законодательством того времени строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специальными сторожами.
В русском законодательстве Средних веков предусматривался довольно широкий набор санкций за нарушение правил, касающихся природных объектов: штраф, "бить батогами нещадно" (батог - палка, прут, трость), "бити кнутом без всякой пощады", отсечение кисти левой руки. При наказании принимался во внимание факт повторности нарушения.
Так, в соответствии с Соборным уложением 1649 г. за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз - кнутом, а в третий раз - отрезанию уха. Широко применялась смертная казнь (за порубку деревьев в заповедно-засечном лесу, лов мелкой сельди и др.).
С XVII в. охрана лесных массивов в Сибири была связана с пушным промыслом. Так, в 1681 г. был принят царский указ (по Якутии), предусмотревший, "чтобы в ясачных местах лесов не секли и не жгли и оттого бы зверь вдаль не бежал и... ясачному сбору порухи и доброму не было" (ясак - натуральный налог, которым облагались в старину народы Поволжья, Сибири и Дальнего Востока).
В XVII в. в России появилась потребность в регулировании добычи объектов животного мира как мере по предотвращению их истощения. При этом регламентировались и способ добычи, и размеры добываемых видов, например рыб.
Так как ловля бобров и выдр капканами грозила их полным истреблением, 28 августа 1635 г. в Пермь Великую была направлена царская грамота "О воспрещении ловить капканами бобров и выдр".
В XVII в., когда соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный рост, для регулирования соболиной охоты в Сибири были объявлены заповедными целые районы. В принятом в 1671 г. царском указе о порядке ловли рыбы в Плещееве озере предписывалось ловить только большую сельдь. За ловлю мелкой сельди "старосте и рыбным ловцам быть в смертной казни".
Было введено ограничение права собственности на природные объекты, право пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц. Так, Петр I своими указами запрещал уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными.
Вместе с развитием феодальных политических и социально-экономических структур общества развивалось регулирование природоохранной деятельности. Конкретные ограничения и запреты были связаны с правом собственности на природные ресурсы (общинная, частновладельческая, царская, государственная) и с характером экономической деятельности (рыбная ловля, охота, использование лесных ресурсов, луговодство и др.). Регламентировались породы, размеры и количество выловленной для царского обихода рыбы, годовой объем добычи и переработки полезных ископаемых на государственных землях. Запреты на промыслах подразделялись на приостановочные сезонные, временные (например, запрет рыбной ловли на конкретном водоеме на несколько лет) и полные. Оговаривались разрешенные орудия промысла. Нарушители запретов подвергались различным наказаниям. Принятие в 1649 г. Соборного уложения является вехой в истории природоохранного законодательства России. Всего в этот период (вторая половина XVII в.) насчитывалось около 20 законов об охране природы*(7).
Так в России впервые возникает природоохранительное законодательство в форме консервативной охраны природы, закладываются правовые основы рационального использования природных ресурсов. В 1718-1719 гг. принимаются акты о борьбе с загрязнением городских водоемов и рек. Позднее, в 1832 г., в России принимается "Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями", который предусматривал наказания за действия, наносящие ущерб как общественному благоустройству, так и природной среде: засоривание рек, каналов, источников и колодцев бросанием в них камней, песку и т.п. (ст. 52), за порчу воды в местах, где ее берут для внутреннего употребления (ст. 111), за проведение сточных труб в реки или каналы (ст. 53), противоправными признавались такие действия, как своз мусора, нечистот и палого скота в не назначенное для этого место (ст. 56).
Много внимания названный Устав уделяет охране лесных ресурсов, ответственности за раскладывание огня или неосторожное обращение с огнем в близком расстоянии от лесов или кустарников, стоящего на корню или сжатого хлеба... за курение в хвойных лесах табака или сигар и т.п. в жаркую сухую погоду... за употребление при стрелянии в лесу для зарядов пакли или льна (ст. 95).
Новый этап в регулировании использования и охраны природных богатств начался во второй половине XIX в. после отмены крепостного права. Россия оставалась преимущественно крестьянской страной, в промышленности основную роль играли заготовка леса и добыча полезных ископаемых. В этих условиях выработка правил эксплуатации природных ресурсов, на которых держалась экономика страны, становится важной государственной задачей.
Был принят новый Лесной устав, имеющий специальный раздел "О лесах водоохранных", разъясняющий особое значение охраняемых лесов и обеспечивающий их охрану за счет казны.
В России существовала достаточно разработанная система водного законодательства, например постановления Правительства России о праве на воды и пользовании ими, распоряжения по вопросам судоходства и сплава, предупреждения потопов. Нормы охраны вод мы встречаем во многих документах, начиная с Соборного уложения 1649 г. Так, в Уголовном уложении 1903 г. (ст. 235-237) была предусмотрена ответственность за использование собственником природных ресурсов в ущерб интересам общества, предусматривалось наказание за нанесение вреда минеральным источникам (ст. 384), надзор за которыми осуществляли горные инженеры.
В конце IХ - начале XX в. в России учреждаются первые государственные заповедники, находившиеся в подчинении Департамента земледелия. Создавались также частные заповедники. Так, например, заповедник Аскания-Нова был создан еще в 1898 г. (начало работ - 1874 г.) на землях, принадлежавших Ф.З. Фальц-Фейну. В 1882 г. создается частно-общественный заповедник на Камчатке; в 1903 г. - заповедник на острове Аскольда на Дальнем Востоке; в 1909 г. - Кавказский заповедник; в 1910-1912 гг. - заповедники на островах Саарема, Морицсала в Латвии, Лагодехский в Грузии. В 1915 г. природоохранительной комиссией Императорского Русского географического общества было подготовлено первое в России "Положение о заповедниках". Примерно в это же время в имении графов Потоцких в Волынской губернии был создан заповедник площадью 7 тыс. десятин для охраны зубров, оленей, бобров. В 1916 г. был учрежден государственный заповедник - Баргузинский.
Исследования показывают, что осознание необходимости существенного расширения охраны природы началось фактически только в начале прошлого столетия и было связано с изменением уровня и характера экономического развития страны, структуры сельского и городского населения, с появлением ярко выраженных негативных последствий промышленного роста. Если требования по природопользованию и охране объектов живой природы осуществлялись изначально в рамках института права собственности, то требования по охране воздуха, воды и общественных мест от загрязнения получили развитие в законодательстве, которое позже стало называться санитарным, так как проблема охраны природы от загрязнения оценивалась в этот период в основном как санитарная, а не экологическая. Это означало, что при регулировании охраны атмосферного воздуха и вод учитывались преимущественно интересы охраны здоровья человека, а не все живых организмов, страдающих от загрязнения. Потребность в таких нормах возникла в России XVII в. Так, по указу Михаила Федоровича Романова, принятому в 1640 г., для профилактики в Москве предписывалось, чтобы "...падежные лошади и всякую скотину за Земляным городом на голых местах копали в землю не мелко, ...а в улицах и за городом, в слободах падежных лошадей и всякую падежную скотину, и собак мертвых, и кошек и мертвого... нигде не метали...". В соответствии с правовым актом "Учреждения для управления губерний" 1775 г. земский исправник обязан был наблюдать, чтобы везде на местах, дорогах была чистота. Устав благочиния, или полицейский, 1782 г. возлагал обязательные "смотрения очищении, о мощении улиц" на частного пристава. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., "если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей"*(8).
В 1833 г. были изданы правила "О размещении и устройстве частных заводов, мануфактурных, фабричных и иных заведений в С.-Петербурге", которые предусматривали, что "все вредные газы, могущие отделяться при производстве работ, должны быть непременно поглощаемы или сжигаемы". В этом же документе промышленные предприятия в зависимости от вредности воздействия на атмосферный воздух делились на три категории, причем предприятия третьей категории не должны были размещаться в городе. К началу 1907 г. в отдельных городах России уже существовала система очистки сточных вод: механическая в Гатчине, Риге, биологическая в Царском Селе, Ростове-на-Дону, Москве, Киеве и Одессе. Определенную деятельность в выполнении природоохранительного законодательства, обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляли органы полиции. Так, Уложение о наказаниях уголовных и исправительных обязывало полицейских вести работу по предупреждению эпизоотий. В 1907 г. был подготовлен законопроект "О санитарной охране воздуха, воды и почвы", целью которого было обеспечение санитарного благополучия населения через усиление мер по защите вод от загрязнения нечистотами населенных пунктов, что является неотъемлемой частью экологической безопасности в современном понимании. В этот период под охраной природы в России начинают понимать не только усилия по защите отдельных объектов природы, но и деятельность, направленную на сохранение и восстановление природных взаимосвязей с учетом воздействия человека на природу в конкретных регионах.
В начале XX в. в России обсуждался вопрос о создании специального органа по контролю за соблюдением природоохранных правил. Так как идея принадлежала ученым, то создание такого учреждения предполагалось под эгидой Академии наук или Министерства просвещения*(9).
В 1915-1916 гг. под руководством академика И.П. Бородина, пионера серьезной научной природоохранной деятельности в России, был разработан первый неосуществленный проект российского "Закона об охране природы", который был представлен на обсуждение правительства в 1917 г.
Второй период. Основные особенности развития правового регулирования природопользования и охраны природы в России в советский период проявились в следующем.
Вплоть до 60-х гг. в развитии законодательства рассматриваемой сферы господствующим был природоресурсный подход. Это означает, что регулирование природопользования и охраны природы осуществлялось применительно к отдельным природным ресурсам. В начале 20-х гг. был принят ряд законов и декретов, включая Земельный кодекс РСФСР (1922), Лесной кодекс РСФСР (1923), Декрет СНК РСФСР "О недрах земли" (1920), постановление ЦИК и СНК СССР "Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР" (1924), Декрет СНК РСФСР "Об охоте" (1920), Декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" (1921), Декрет СНК РСФСР "О санитарной охране жилищ" (1919) и др.
Что касается собственности на природные ресурсы, то они находились в исключительной собственности государства. Декретом о земле, принятым V Всероссийским съездом Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г., была проведена полная национализация земли вместе с другими природными богатствами. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы была отменена, они были изъяты из гражданского оборота.
Отношения по охране вод и атмосферного воздуха в определенной мере регулировались санитарным законодательством. Лишь в 70-е гг. применительно к водам и в 80-е применительно к атмосферному воздуху проблемы охраны окружающей среды от загрязнения стали оцениваться и регулироваться как экологические.
Массив кодифицированного природоресурсного законодательства и административно-правовой механизм его применения сложился в основном в период с 1970 по 1982 г. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970), Водный кодекс РСФСР (1972), Кодекс РСФСР о недрах (1976), Лесной кодекс РСФСР (1978), Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982), Закон РСФСР "Об охране и использовании животного мира" (1982). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться как самостоятельные водная, лесная, горная отрасль права и законодательства, получив научное и официальное признание в качестве таковых. Однако в тот период и до сих пор не получило требуемого развития право о регулировании использования и охраны растительного мира вне лесов.
Основное внимание в природоресурсовом законодательстве уделялось регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением Закона РСФСР "Об охране атмосферного воздуха", отношения по защите соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались в нем фрагментарно, в общем виде. Это объясняется отчасти тем, что в конце 60-х и начале 70-х гг., во время его разработки и принятия, проблема охраны окружающей среды от загрязнения не имела достаточной научной разработки и была недостаточно осознана высшими органами государства.
Правда, в начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных ресурсов страны на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование, воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР". Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и другой растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования, охраны природы не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений. В праве понятие охраны окружающей природной среды наибольшее распространение приобретает в 1970-е гг.
В советское время правовое решение экологических проблем было тесно связано с общими "программными установками" о роли государства. В начале 1970-х гг. в правовой литературе все чаще встречаются утверждения о том, что охрана природы должна стать одной из новых, особо значимых функций государства, которые вскоре получают широкое распространение, такие как охрана природы при социализме вообще должна считаться не просто значимой, а основной функцией государства*(10). В советский период развития российского экологического права предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений применительно к отдельным природным объектам. Последствия данного подхода сказываются и сегодня, поскольку применение отдельных правовых механизмов урегулированы фрагментарно, к примеру, в специальном экологическом законодательстве не отрегулированы процедуры экологической сертификации, экологического аудита.
В природоохранительной деятельности в этот период особое внимание уделялось рациональному использованию природных ресурсов. Такой подход был объективно необходим и оправдан. Он нашел отражение в законах об охране природы в союзных республиках, в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятого в 1968 г.
После 60-х гг. рациональное использование природных ресурсов стало тесно увязываться с необходимостью комплексной охраны окружающей среды, созданием оптимальных условий жизни и труда населения.
В этот же период начинается исследование проблем государственного управления охраной природы*(11). Проблемы государственной охраны природы становятся предметом исследования авторов книги "Проблемы охраны природы в СССР"*(12).
В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций. В то время не законы, а именно правительственные постановления определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта*(13).
Забота об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. как одна из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Впоследствии эти мероприятия были закреплены не в законах, а в совместном постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов". Наряду с требованиями развития экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, другими мерами это постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития.
1 декабря 1978 г. было принято другое совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов". С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальных комплексных схем охраны природы.
Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природоресурсного законодательства и названных правительственных постановлений, не давали, однако, видимых и ощутимых результатов. В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР осознавали, что основными причинами ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись: слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация административно-правового механизма государственного управления в этой сфере, "остаточный" принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране". В нем предусматривалось: 1) консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга); 2) совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды); 3) решение о подготовке проекта Закона СССР об охране природы.
Общественный интерес в создании благоприятной окружающей среды нашел выражение в союзной Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г., ст. 29 которой впервые в истории нашей страны прямо провозглашала право человека "на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими нарушениями"*(14).
22 ноября 1991 г. была принята российская Декларация прав и свобод человека и гражданина, которая содержала статью о том, что деятельность, способствующая экологическому благополучию, укреплению здоровья каждого человека, поощряется государством*(15). 19 декабря 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды"*(16).
В данном Законе был применен комплексный подход к регулированию общественных отношений в области окружающей среды. Однако, несмотря на то что раздел II Закона носит название "Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду", само содержание данного субъективного права граждан по-прежнему раскрывалось главным образом опосредованно, а именно через право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды (ст. 11).
Экологическое законодательство России имеет глубокие исторические корни и этапы своего развития. Наиболее активно оно начало развиваться в 60-х гг. прошлого столетия. Сегодня система экологического права существенно обновляется, приводится в соответствие с общемировыми тенденциями, со спецификой определенных регионов и местностей.