рефераты конспекты курсовые дипломные лекции шпоры

Реферат Курсовая Конспект

Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности

Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности - раздел Экология, Экологическое право: курс лекций   В Законе Рф "о Безопасности" От 5 Марта 1992 Г. Эко...

 

В Законе РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. экологическая безопасность нашла отражение как одна из составляющих национальной безопасности. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" экологическая безопасность - это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. В нашей стране постоянно наблюдается нарушение требований экологической безопасности.

Наиболее тяжелая экологическая обстановка имеется в таких городах, как Ангарск, Братск Иркутской области, Каменск-Уральский Свердловской области, Кузбасс Кемеровской области, Орск Оренбургской области, Карабаш и Магнитогорск Челябинской области, Кирово-Чепецк Кировской области, Новочеркасск Ростовской области, Чапаевск Самарской области, и других, которые уже в настоящее время можно отнести к зонам экологического бедствия.

Неблагополучная экологическая обстановка сложилась также во многих промышленно развитых городах, например, таких, как Москва, Санкт-Петербург, Ейск Краснодарского края, Краснодар, Кемерово, Курск, Липецк, Норильск, Омск, Рыбинск Ярославской области, Саратов, Стерлитамак, Томск, Череповец.

По данным Росгидромета, за последнее десятилетие произошло ухудшение показателей относительных выбросов и сбросов на единицу валового внутреннего продукта, характеризующего "экологическую эффективность" и уровень экологической безопасности национальной экономики. Уровень загрязнения атмосферного воздуха больших городов оценивается как многокомпонентный, многофакторный и интенсивный.

Эту характеристику можно применить и к загрязнению водных объектов. Многолетнее ведение социально-гигиенического мониторинга по состоянию водных объектов показывает, что практически все водоисточники, как поверхностные, так и подземные, подвергаются антропогенному и техногенному воздействию с различной степенью интенсивности, что отрицательно отражается на качестве питьевой воды.

Основными элементами системы экологической безопасности являются: органы государственной власти, организации, граждане - субъекты обеспечения безопасности; законодательство, руководствуясь которым субъекты обеспечения безопасности реализуют комплекс мер обеспечения безопасности. Основные элементы закреплены Законом "О безопасности"*(111) (ст. 8), Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 4)*(112), Законом "Об охране окружающей среды" и рядом иных правовых нормативных актов. Различия перечней объектов безопасности, обеспечиваемых видов безопасности, состава систем безопасности и комплекса мер нейтрализации угроз предопределяют многообразие и масштаб создаваемых систем безопасности.

Объекты экологической безопасности: личность, ее экологические права; население (личный состав воинских частей), территория (включая предприятия, учреждения, объекты промышленной и социальной структуры, дислоцированные воинские части, оборонные и военные объекты); природные объекты; эколого-экономические системы. Перечень объектов не является исчерпывающим и формируется исходя из целей создания системы экологической безопасности.

Включение эколого-экономической системы в перечень объектов обеспечения экологической безопасности обусловлено необходимостью соблюдения одного из принципов экоразвития: размещение и развитие материального производства на определенной территории должно осуществляться в соответствии с ее экологической выносливостью по отношению к техногенным воздействиям (принцип эколого-экономической сбалансированности).

Под эколого-экономической системой понимается ограниченная определенной территорией часть технобиосферы, в которой природные, социальные, производственные структуры и процессы связаны взаимоподдерживающими потоками вещества, энергии и информации*(113).

В условиях проведения правовой, военной реформ и экономических преобразований, сформировавшихся рыночных отношений в России возникло значительное число новых "нетрадиционных" структур, для привлечения которых в сферу обеспечения экологической безопасности имеются экономические предпосылки и правовые основы.

Организационный механизм состоит из следующих правовых инструментов: экологическое нормирование; оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС); экологическая экспертиза; экологический мониторинг; экологический контроль; экологическое лицензирование. Уже после принятия Закона "Об охране окружающей среды" существенное развитие получили оценка и управление риском, экологическое аудирование, экологическая сертификация, которые дополняют организационный механизм обеспечения экологической безопасности.

Правовой механизм образует следующие правовые институты: информационное обеспечение и правовое регулирование доступа к информации; ответственность за экологические правонарушения и экологические преступления; возмещения вреда, причиненного загрязнением окружающей среды. В правовой механизм обеспечения экологической безопасности целесообразно дополнительно включить: правовое регулирование природопользования, хозяйственной и военно-оборонной деятельности в зонах с напряженной экологической обстановкой, а также в зонах наблюдения, воздействия на экспериментальных экологических территориях; ответственность за ранее нанесенный экологический ущерб.

Масштабы и сложность реализации указанных мер различны. Например, в 1996 г. осуществлены меры по обеспечению ядерной и радиационной безопасности атомной подводной лодки "Комсомолец" как первичного источника техногенной опасности для окружающей морской среды путем реализации инженерно-технических мер (остекловывание части корпуса лодки).

Эколого-экономическое обоснование состава и последовательности применения соответствующих комплексных мер по обеспечению безопасности определяет существо разработки планов превентивных мероприятий по снижению вероятности и масштабов негативного воздействия потенциальных источников техногенной и экологической опасности на защищаемые объекты (т.е., по снижению величины ожидаемого риска).

Реализация планов превентивных мероприятий и мер обеспечения экологической безопасности происходит по своего рода "технологическим цепочкам", обусловленным:

- механизмом возникновения источников техногенной и экологической опасности и взаимосвязью различных видов безопасности техногенных объектов;

- зависимостью достижения главной цели (обеспечение экологической безопасности) от успеха всех видов деятельности по нейтрализации угроз со стороны первичного источника техногенной опасности, рационального природопользования, по охране окружающей среды, по выполнению планов превентивных мероприятий по обеспечению экологической безопасности, по защите от чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- зависимостью достижения главной цели (обеспечение экологической безопасности) от успеха применения механизмов обеспечения техногенной безопасности на всех этапах жизненного цикла промышленных объектов.

В Российской Федерации разрабатываются федеральная, региональные и межрегиональные системы экологической безопасности в тесной организационно-функциональной увязке с созданием Российской системы предупреждения чрезвычайных ситуаций.

Федеральная система экологической безопасности предусмотрена как функциональная подсистема РСЧС, осуществляющая информационный обмен со следующими подсистемами РСЧС: информационно-управляющей; защиты и жизнеобеспечения населения при чрезвычайных ситуациях (МЧС - ответственное за создание подсистемы); охраны лесов от пожаров; контроля за обстановкой на потенциально опасных объектах; сейсмологических наблюдений и прогнозов землетрясений; защиты городов и населенных пунктов от аварий и стихийных бедствий; службы противопожарных и аварийно-спасательных работ (МВД - ответственное за создание подсистемы); санитарно-эпидемиологического надзора за состоянием здоровья населения в связи с состоянием среды его обитания; экстренной медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях; предотвращения и ликвидации последствий аварий и катастроф на морском и речном транспорте; службы поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации; чрезвычайных резервных фондов, финансовых, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов; целевых видов страхования.

Приказом Минприроды России от 12 июля 1996 г. N 326 утверждено Положение о функциональной подсистеме экологической безопасности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Настоящее Положение разработано во исполнение Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановления Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. N 1113 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (п. 4)*(114), утвердившего Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Данное Положение определяет принципы построения, назначение, основные задачи и порядок взаимодействия основных структурных элементов функциональной подсистемы экологической безопасности РСЧС, возглавляемой Минприроды России на федеральном уровне и территориальными органами Минприроды России в субъектах Федерации. Функциональная подсистема экологической безопасности предназначена для предупреждения, предотвращения и ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций, а также оценки и снижения ущерба окружающей среде и природным ресурсам. Все работы по предотвращению и ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций выполняются при тесном взаимодействии государственных органов управления, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций головная координирующая роль в этом вопросе на федеральном уровне принадлежит Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В данном Положении в соответствии с его целевой направленностью не рассматриваются проблемы обеспечения экологической безопасности зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия (ст. 58 Закона "Об охране окружающей среды"), для которых характерным признаком является наличие устойчивых длительных отрицательных изменений в окружающей природной среде. Обеспечение экологической безопасности таких зон является самостоятельной проблемой и регламентируется соответствующей системой нормативно-правовых документов Минприроды России.

Основными задачами функциональной подсистемы экологической безопасности являются:

- формирование и проведение на территории России единой государственной политики в области экологической безопасности посредством разработки и реализации взаимосвязанного и согласованного с МЧС России и другими федеральными органами комплекса нормативно-правовых, информационно-методических, эколого-экономических и социальных мер по экологической защите населения и природной среды при чрезвычайных ситуациях;

- разработка и реализация федеральных и региональных целевых и научно-технических программ по обеспечению экологической безопасности и их согласование с программами МЧС России;

- организация взаимодействия на федеральном и территориальном уровнях между Минприроды России, МЧС России, объектами, осуществляющими хозяйственную деятельность (министерства и ведомства, промышленные и другие предприятия, являющиеся потенциальными источниками возникновения чрезвычайных техногенных ситуаций), по вопросам предупреждения, ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций и методическое обеспечение научно-исследовательскими учреждениями Минприроды России по составу и содержанию всего ожидаемого объема работ по обеспечению экологической безопасности;

- организация в рамках общего руководства со стороны Минприроды России системой общегосударственного мониторинга (ЕГСЭМ) порядка и содержания информационного обмена и взаимодействия на федеральном и территориальном уровнях между Минприроды России, МЧС России и центральными органами федеральной исполнительной власти согласно их функциям в ЕГСЭМ;

- организация мониторинга источников антропогенного воздействия на природную среду и зон их прямого воздействия в первую очередь на объектах, предприятиях и территориях (в том числе в закрытых административно-территориальных образованиях), являющихся потенциальными источниками возникновения чрезвычайных техногенных ситуаций;

- организация и проведение государственной экологической экспертизы как средства предупреждения чрезвычайных ситуаций с экологическими последствиями на всех создаваемых, модернизируемых и реконструируемых хозяйственных и других объектах и территориях;

- организация и проведение государственного экологического контроля в первую очередь потенциально опасных объектов и территорий для разработки комплекса мер по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и по восстановлению экосистем, а также для статистического анализа с целью прогнозирования возможных экологических последствий техногенных и природных чрезвычайных ситуаций.

Организационно-функциональная структура подсистемы соответствует целям ее создания и решаемым задачам в рамках РСЧС.

На федеральном уровне основными структурными элементами подсистемы являются:

- руководящий орган - Минприроды России (комиссия по чрезвычайным ситуациям, возглавляемая первым заместителем министра);

- средство управления - информационно-аналитическая система (ИАС) Минприроды России (подсистема "Экологическая безопасность").

ИАС Минприроды России предназначена для сбора, обработки, хранения и накопления информации, оперативного анализа и прогнозирования (в том числе превентивного) динамики развития экологической обстановки на всей территории России. ИАС Минприроды России должна сопрягаться с другими информационными системами межгосударственного, федерального, отраслевого и регионального уровней, в первую очередь с системой МЧС России.

Информационную основу взаимодействия ИАС Минприроды России с информационными системами МЧС России составляют системы наблюдения и контроля за состоянием природной среды. Техническую основу информационного сопряжения должны составлять действующие и проектируемые федеральные и территориальные информационно-вычислительные (ситуационные) центры, а также существующие и перспективные государственные, отраслевые, ведомственные и коммерческие системы связи и передачи данных. Силы и средства ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций и восстановления экосистем, их состав и оснащение определяются органами Минприроды России по результатам экологического контроля последствий чрезвычайных ситуаций и финансируются за счет средств виновника чрезвычайной ситуации с экологическими последствиями, а в случае ликвидации экологических последствий стихийных бедствий и катастроф - за счет государственных средств.

Координацию деятельности организаций в рамках функциональной подсистемы экологической безопасности РСЧС осуществляет Управление экологической безопасности Минприроды России. На территориальном и местном уровнях руководство работами по оказанию срочной экологической помощи и ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций осуществляют соответствующие комиссии территориальных природоохранных органов в тесном взаимодействии с объектовыми, местными и территориальными комиссиями по чрезвычайным ситуациям.

Структурным элементом функциональной подсистемы экологической безопасности на территориальном уровне также являются территориальные информационно-аналитические системы (ТИАС), которые создаются в республиках, краях и областях России, а также в Москве и Санкт-Петербурге для информационного обеспечения территориальных органов Минприроды России, органов представительной и исполнительной власти, государственных служб и комиссий по чрезвычайным ситуациям данными о состоянии природной среды (в том числе и прогностических) и потенциально опасных объектах, а также для обеспечения информационного взаимодействия с территориальными органами других ведомств. ТИАС является объектом, в котором собирается, хранится, обобщается и анализируется информация, поступающая от звеньев ведомственных систем локального и территориального уровней, требуемая для оценки и прогноза экологического состояния природной среды конкретного региона. ТИАС является территориальным научно-методическим центром, обеспечивающим совместимость информации, поступающей от всех звеньев ЕГСЭМ, находящихся на данной территории, и осуществляет единую политику в интересах Минприроды России при проведении экологического мониторинга.

В связи с тем что наиболее типичное сочетание экологических проблем имеет место на территориальном уровне, проведение мероприятий по обеспечению экологической безопасности в рамках территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является главным (приоритетным) звеном функциональной подсистемы экологической безопасности. В зависимости от экологической обстановки различают три режима функционирования подсистемы (аналогично режимам РСЧС):

- режим повседневной деятельности - функционирование подсистемы при нормальной производственной, сейсмической, гидрометеорологической обстановке, при отсутствии превышения над фоновыми значениями радиационных, химических, биологических (бактериологических) и физических факторов воздействия на природную среду, ведение плановых долгосрочных работ по ликвидации экологических последствий и восстановлению целостности экосистем в зонах, объявленных зонами экологического бедствия и экологических катастроф;

- режим повышенной готовности - функционирование подсистемы при прогнозировании возможного ухудшения производственной, радиационной, химической, биологической (бактериологической), физической, сейсмической и гидрометеорологической обстановки, в том числе при прогнозировании чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения;

- чрезвычайный режим - функционирование подсистемы при возникновении и ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций.

Функционирование подсистемы, ее федеральных и территориальных (в том числе и местных) органов, звеньев и служб в конкретном режиме осуществляется на основании решения Правительства РФ, МЧС России, соответствующих территориальных комиссий по чрезвычайным ситуациям в зависимости от характера, масштаба и возможных и (или) реальных последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения.

В зависимости от конкретной обстановки федеральные и территориальные органы подсистемы экологической безопасности могут функционировать в неодинаковых режимах.

Подсистема экологической безопасности в целом в зависимости от режима осуществляет деятельность по следующим направлениям:

а) в режиме повседневной деятельности:

- совместно с органами государственной власти и МЧС России принимает участие в планировании мероприятий по ликвидации ожидаемых последствий чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения в части обеспечения экологической безопасности и восстановления целостности экосистем, а также в части оценки потребностей в природных ресурсах при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- принимает участие в разработке с другими министерствами и ведомствами (МЧС России, Росгидромет, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека (ранее Госкомсанэпиднадзор России), Федеральная служба по атомному надзору (ранее Госатомнадзор России) и др.) нормативно-правовых, научно-методических и информационных материалов в целях проведения единой государственной политики при обеспечении экологической безопасности в чрезвычайных ситуациях;

- организует и осуществляет государственную экологическую экспертизу в целях обеспечения экологической безопасности создаваемых (строящихся) и модернизируемых народно-хозяйственных объектов различной формы собственности и новых технологий (процессов) на уже созданных объектах;

- организует и осуществляет государственный экологический контроль на территории страны и в регионах средствами экологического мониторинга (в рамках ЕГСЭМ) с целью получения качественного, достоверного и своевременного прогноза возможных экологических последствий повседневной народно-хозяйственной деятельности и чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения;

- организует и осуществляет прогнозирование экологического и экономического ущерба, состава, содержания и стоимости работ по восстановлению экологического равновесия для возможных чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения в каждом регионе и в стране в целом;

- организует выполнение государственных и региональных целевых и научно-технических программ и мероприятий по предупреждению и уменьшению возможных экологических последствий чрезвычайных ситуаций;

- обобщает и формирует предварительные заявки от территориальных органов по составу сил и средств, по потребным материально-техническим ресурсам для ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций и по восстановлению экосистем с целью представления их к финансированию государственными органами власти или потенциальными виновниками чрезвычайных ситуаций;

- участвует в разработке программ и организации обучения населения способам действий при предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения с учетом специфики конкретных регионов в части обеспечения экологической безопасности;

- совместно с МЧС России и другими ведомствами участвует в разработке планов и организации проведения учений, тренировок и проверок по вопросам обеспечения экологической безопасности при чрезвычайных ситуациях;

б) в режиме повышенной готовности:

- организует и непосредственно руководит проведением оперативного государственного экологического контроля в потенциально опасных регионах, в первую очередь экологически опасных объектов и источников выбросов (сбросов) вредных веществ в окружающую природную среду;

- осуществляет уточнение и корректировку ранее выполненных прогнозов характера, масштабов и ожидаемого ущерба экологических последствий чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и территориях;

- осуществляет проверку готовности и организации взаимодействия федеральных и территориальных звеньев управления экологической безопасностью, наличия и готовности сил и средств, выделяемых потенциально опасными объектами или (и) территориальными органами МЧС России (по согласованию) для ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций и для последующего восстановления экосистемы в соответствии с прогнозируемой обстановкой;

- организует и контролирует проведение предварительных (подготовительных) мер по обеспечению экологической безопасности на потенциально опасных объектах и территориях, а также по ликвидации возможных экологических последствий прогнозируемых чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения;

- участвует совместно с территориальными органами МЧС России в организации возможных способов использования природных ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- организует государственный экологический контроль за использованием природных ресурсов в интересах ликвидации чрезвычайных ситуаций и за потенциальными выбросами и сбросами в окружающую среду после их использования;

- совместно с МЧС России участвует в организации оперативного информирования населения и заинтересованных органов и служб о характере возможной опасности, правилах и порядке действий в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;

в) при чрезвычайном режиме:

- совместно с органами МЧС России участвует в экстренном уведомлении и оповещении о факте чрезвычайных ситуаций глобального, регионального и местного масштаба;

- совместно с МЧС России обеспечивает сбор, обработку и доведение до соответствующих органов управления в пределах их компетенции срочной информации о развитии обстановки при чрезвычайных ситуациях и о ходе работ по ликвидации их экологических последствий;

- совместно с МЧС России организует обмен информацией по управлению силами и средствами, предназначенными для ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций и для восстановления экосистем;

- организует и осуществляет постоянный оперативный государственный экологический контроль за состоянием природной среды в районах чрезвычайных ситуаций, обстановкой на аварийных объектах и прилегающих к ним территориях (акваториях), за состоянием природных ресурсов, используемых при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, за качеством восстановительных работ и при приемке санированных территорий;

- совместно с МЧС России проводит оценку экологического ущерба чрезвычайной ситуации, затрат на ликвидацию их последствий и на восстановление экосистем;

- участвует в организации ликвидации экологических последствий чрезвычайных ситуаций и восстановления экосистем, проводимых за счет средств из различных источников в зависимости от масштаба, характера и последствий чрезвычайных ситуаций.

Сегодня система экологической безопасности объединяет органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования России в республиках, краях, областях, автономных образованиях, Москве и Санкт-Петербурге, подведомственные предприятия, учреждения и организации, а также министерства и ведомства, располагающие информацией о состоянии окружающей среды. Она включает: руководящий орган, органы повседневного управления, силы и средства обеспечения экологической безопасности, силы и средства контроля за экологической обстановкой, систему оценки опасных факторов воздействия на окружающую среду, систему научного обеспечения, систему связи и информации*(115).

Руководящим органом системы является Комиссия по чрезвычайным экологическим ситуациям и экологической безопасности Минприроды России (в настоящее время - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования России). Комиссия по чрезвычайным ситуациям Минприроды России в составе, утвержденном приказом министра от 30 ноября 1995 г., действует в соответствии с Положением, утвержденным приказом министра от 13 февраля 1996 г., и готовит предложения для принятия решений на уровне министерства, Президента РФ, Правительства РФ и Совета Безопасности РФ.

В Комиссию входят руководители подразделений Федеральной службы по надзору в сфере природопользования России, Государственного института прикладной экологии и руководители тех природоохранных органов, на территории которых складывается угрожающая обстановка или возникла чрезвычайная экологическая ситуация. Территориальные звенья системы экологической безопасности создаются природоохранными органами на местах по согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере экологии и природопользования России и при взаимодействии с территориальными комиссиями МЧС.

Силы и средства контроля за экологической обстановкой и обеспечения экологической безопасности складываются из создаваемой совместно с Минобороны России службой мониторинга состояния окружающей среды, а также контроля за обстановкой на потенциально опасных объектах; центральной специализированной инспекции аналитического контроля; государственной автоматизированной информационно-управляющей системы экологической безопасности; сил и средств государственных и ведомственных служб контроля за состоянием окружающей среды и деятельностью природопользователей.

В составе федеральной системы экологической безопасности разрабатывается автоматизированная информационно-управляющая система "Экологическая безопасность".

Региональные системы экологической безопасности создаются в связи с проведением Президентом РФ и Правительством РФ курса на перемещение центра тяжести социально-экономического развития в регионы, что выдвигает проблему обеспечения их экологической безопасности в разряд ключевых.

Отсутствие системы государственных стандартов и контроля экологической безопасности в регионах создает условия для неконтролируемой хозяйственной деятельности, нерагламентируемого крупномасштабного загрязнения обширных территорий, повышает вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций. При трансграничных переносах возможно глобальное загрязнение атмосферы, поверхностных вод и территорий, во много раз превышающих размеры отдельного региона. Указанные обстоятельства привели к тому, что суммарный ущерб окружающей среде, нанесенный при отсутствии государственной системы контроля и управления экологической безопасностью в регионах, вывел из хозяйственного оборота территории, по размерам сопоставимые с рядом стран Европы. Именно в регионах на территориях закрытых административно-территориальных образований сосредоточены особо экологически опасные ядерные и химические производства Министерства промышленности и энергетики России, Минобороны России и другие промышленные и военные объекты, воинские части, могильники, хранилища и склады отравляющих веществ и оружия массового уничтожения.

Возникающие на уровне регионов проблемы экологической безопасности многообразны, отличаются новизной и сложностью. Решение их возможно только на системном уровне, за счет глубокой научной проработки методологии и средств требуемого решения проблемы, создания государственной структуры эффективно действующих региональных систем обеспечения экологической безопасности. Основным требованием к ним является способность прогнозирования экологически опасных ситуаций антропогенного и природного характера, проведение превентивных мероприятий, снижающих уровень аварийности, а также ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и компенсация нанесенного ущерба. Межрегиональные системы экологической безопасности - перспективный инструмент решения проблемы экологической безопасности в условиях ограниченных финансовых, материальных и иных возможностей. Участниками межрегиональной системы экологической безопасности являются: органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, предприятия-природопользователи, финансовые посредники, образовательные, научные, общественные организации.

Межрегиональные системы экологической безопасности создают наиболее благоприятные условия для вовлечения в деятельность по ее обеспечению финансовых посредников, а также новых финансово-промышленных структур, сформировавшихся в условиях рыночных отношений в России.

Для решения данной задачи необходимо прежде всего создать законодательную базу в области обеспечения экологической безопасности.

В связи с разработкой проекта закона "Об экологической безопасности" возникает необходимость предварительного определения концептуальной основы, на которой он будет базироваться.

Возможны два принципиально различных методических подхода к формированию законодательной базы в этой сфере.

Первый подход сходен с тем, которым руководствовались разработчики проекта закона "Об экологической безопасности". Также правовое регулирование выполнения мероприятий и программ, направленных на обеспечение экологической безопасности, придется осуществлять не только на основе закона об экологической безопасности, а путем применения норм прямого действия иных законодательных актов. В этом случае экологическая безопасность фактически только декларируется, т.е. ставится задача без последующей юридической конкретизации.

В другом варианте экологическая безопасность определяется законом как юридическая категория со всеми вытекающими из этого нормативными требованиями. В этом законе должны преобладать нормы прямого действия. Созданная на такой концептуальной основе законодательная база обеспечит необходимые условия повышения эффективности природоохранной деятельности, контроля и прокурорского надзора в этой сфере.

Возможно и третье - компромиссное - направление формирования законодательной базы для обеспечения экологической безопасности, в котором найдут отражение оба подхода. Разработка законодательных норм на такой концептуальной основе, скорее всего, и будет реально осуществляться.

Экологической проблематике были посвящены состоявшиеся в Государственной Думе парламентские слушания "Правовой и экономический механизм организации управления природоохранной деятельностью в Российской Федерации" (20 апреля 2001 г.), "О совершенствовании природоохранного законодательства и практике применения Федерального закона "Об охране окружающей среды" (22 апреля 2003 г.), "О законодательном обеспечении экологического контроля в Российской Федерации" (11 ноября 2004 г.) и по аналогичным вопросам 2005, 2006 гг.

В констатирующей части рекомендаций, принятых на этих слушаниях, отмечается, что анализ экологической ситуации в стране за последние 10 лет свидетельствует об устойчивой тенденции ухудшения качества окружающей среды в местах компактного проживания населения, несмотря на снижение объемов производства.

В настоящее время в Государственной Думе готовятся проекты законов в области обеспечения экологической безопасности: "Об экологическом страховании", "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории", "Об экологическом контроле", "Об обращении с радиоактивными отходами" и др.*(116)

Имеет важное значение решение следующих вопросов:

- пороговые характеристики различных уровней экологической безопасности;

- экономические инструментарии, позволяющие эффективно и своевременно обеспечивать выполнение нормативных экологических требований;

- система контроля, включающая как административные

структуры, так и соответствующие технические средства.

В части пороговых значений экологической безопасности с учетом мирового опыта и реально сложившейся в России ситуации (не только экологической, но и социально-экономической) можно с достаточной степенью достоверности определить как минимум три уровня:

- экологическая обстановка ухудшилась до такого критического состояния, что возникает необходимость отнести отдельные территории к зонам экологического бедствия;

- загрязнение окружающей среды сохраняется в пределах установленных нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и водных объектах, допустимых уровней радиации и т.д.;

- наивысший уровень экологической безопасности обеспечивается путем широкого внедрения ресурсосберегающих производств, безотходных комплексов и максимальной утилизации отходов, в результате чего негативные антропогенные воздействия на окружающую среду сводятся к минимуму.

На сегодняшний день наиболее остро стоит вопрос о необходимости правового регулирования обеспечения экологической безопасности в зонах экологического бедствия. О важности проблемы свидетельствует и факт внесения группой депутатов в Государственную Думу на рассмотрение упоминавшегося выше законопроекта "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории".

Одним из сложных вопросов в законодательстве России является и вопрос рационального использования природных ресурсов. Основными критериями экологического благополучия являются показатели рационального использования природных ресурсов и утилизация отходов. Конечной целью при таком подходе к решению экологической проблемы должно стать преобразование всей производственной инфраструктуры в единый безотходный комплекс, что, в свою очередь, должно быть закреплено в законодательном порядке.

24 июня 1998 г. принят Федеральный закон "Об отходах производства и потребления"*(117), которым определены правовые основы указанной в названии Закона проблемы. Закон должен служить целям предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду. В Законе предусмотрено вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Однако для его применения требуется разработка ряда подзаконных нормативных актов, большинство которых на сегодняшний день отсутствует.

Рамочный характер этого Закона в значительной мере обусловлен экономическим положением, поскольку на современном этапе экономического развития России трудно обеспечить коренную перестройку производственной инфраструктуры страны по принципу безотходного комплекса или хотя бы перейти на широкое внедрение ресурсосберегающих производств. Отдельно данная проблема будет рассмотрена в рамках следующей темы.

В настоящее время имеется возможность определить методические подходы к формированию экономических инструментариев, позволяющих эффективно улучшить качество окружающей среды на территориях с особо напряженной экологической обстановкой. Приняты отдельные нормативно-правовые акты и накоплен опыт их применения для решения этих задач.

В последние годы наметилась противоположная тенденция регулирования финансовых потоков в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Государственные экологические фонды упраздняются, а у оставшихся резко снижается наполняемость, поскольку платежи за загрязнение окружающей среды должны направляться непосредственно в бюджеты разных уровней. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 85) установлено, что расходы на охрану окружающей природной среды финансируются совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Планируется создание региональных целевых экологических фондов, в которых должны аккумулироваться средства, предназначенные для финансирования мероприятий по улучшению до нормативного уровня качества окружающей среды в зонах экологического бедствия.

В ходе решения задач по улучшению качества окружающей природной среды в зонах экологического бедствия нецелесообразно полностью отвергать возможность финансирования природоохранных мероприятий из государственных бюджетов разных уровней. Главное, что предлагаемая модель экономического механизма позволит большую часть необходимых средств собрать на территории зоны экологического бедствия. Источниками формирования таких фондов в зонах экологического бедствия могут стать промышленные предприятия, расположенные на этой территории.

Систему контроля и надзора за исполнением природоохранных требований следует отнести к числу трех основных условий обеспечения экологической безопасности. Необходимы сильные контролирующие органы.

В природоохранном законодательстве должны найти отражение также и особые условия возможности возникновения экологической опасности. К ним относятся хранение и уничтожение химического и бактериологического оружия, мероприятия по переработке радиоактивных отходов, утилизация атомных подводных лодок и др. Эти потенциальные источники загрязнения окружающей среды представляют настолько серьезную опасность, что для эффективного решения связанных с ними экологических проблем необходимо принять специальные законодательные акты.

Проблема экологической безопасности не ограничивается только сохранением окружающей среды и обеспечением благоприятных условий проживания населения. Огромное значение для устойчивого развития экономики имеет обеспеченность страны природными ресурсами на долгосрочную перспективу.

В марте 2001 г. вопрос о сырьевой безопасности России в XXI в. рассматривался на Межведомственной комиссии Совета безопасности по безопасности в сфере экономики, где было отмечено, что минерально-сырьевой комплекс является важнейшей составляющей российской экономики. Между тем современное состояние и перспективы развития минерально-сырьевой базы России с позиций обеспечения национальной безопасности страны вызывают серьезную озабоченность.

В современных экономических условиях в России с особой остротой встала проблема воссоздания стратегических запасов, к числу которых отнесены топливно-энергетические ресурсы, благородные металлы, руды цветных и редких металлов и неметаллов, используемые при производстве специальных сплавов, в военной технике и новейших технологических процессах. Вместе с тем, как показывает анализ, на преобладающем большинстве горно-добывающих предприятий обеспеченность разведанными запасами достигла критически низкого уровня, стратегический резерв многих видов сырья на действующих месторождениях малонадежен.

Положение усугубляется тем, что по большинству видов сырья полностью прекращены работы по созданию новых горно-добывающих мощностей, резко сократились объемы геолого-разведочных работ.

Обеспеченность экономики России минеральными ресурсами в начале XXI в. может еще более ухудшиться из-за проявившихся в последнее десятилетие негативных тенденций, дальнейшее развитие которых создает реальную угрозу ее экономической безопасности.

Россия в 1,5-2 раза отстала от развитых стран по уровню потребления минерального сырья на душу населения, тогда как высокий уровень потребления полезных ископаемых является материальной основой экономики и национальной безопасности ведущих государств мира*(118).

В решении Межведомственной комиссии Совета безопасности в сфере экономики рекомендуется, в частности:

принять федеральную целевую программу (ФЦП) "Экология и природные ресурсы", включающую, в частности, подпрограмму "Воспроизводство и использование минерально-сырьевых ресурсов", а также механизмы и источники ее финансирования, мероприятия по совершенствованию системы налогообложения горного дела и недропользования; обратить особое внимание на эффективность использования разведанного фонда недр и целевое использование средств, направляемых на геологическое изучение недр.

Проблема сырьевой безопасности не ограничивается только сферой недропользования. Хищническими методами ведется незаконная рубка лесов, в первую очередь таких ценных пород, как кедровые. На промышленной основе осуществляется незаконная добыча валютоемких водных биоресурсов и других представителей животного мира. Перечень массовых правонарушений в сфере природопользования этим не исчерпывается.

Научно обоснованное регулирование численности объектов животного мира, т.е. рациональное использование охотничьих животных, водных биоресурсов позволит не только сохранить и улучшить качественное состояние сложившихся экосистем, но и создать природно-ресурсную базу для устойчивого роста благосостояния населения России.

Таким образом, законом об экологической безопасности должны регламентироваться не только условия защищенности природной среды от негативных антропогенных воздействий и не только нормативы качества окружающей среды, обеспечивающие благоприятные условия проживания населения, но и требования по рациональному, неистощительному использованию природных ресурсов.

Успешное решение проблемы экологической безопасности Российской Федерации в первую очередь зависит от эффективности экономического механизма природопользования, действенности контролирующих и правоохранительных органов, достаточно совершенной законодательной базы.

Согласно п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся не только обеспечение экологической безопасности, но и природопользование; охрана окружающей среды; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Однако на федеральном уровне все перечисленные предметы совместного ведения, за исключением обеспечения экологической безопасности, реализованы путем издания по ним соответствующих федеральных законов или кодексов Российской Федерации и принятия в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации.

При рассмотрении вопроса о правовом регулировании обеспечения экологической безопасности на региональном уровне уместно отметить, что ряд субъектов Федерации, опираясь на федеральный законопроект "Об экологической безопасности" и в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, разработали и приняли свои законы об экологической безопасности. Так, в Республике Башкортостан, помимо действующего Экологического кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан от 1 ноября 2000 г.), в преамбуле которого сказано, что "охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека - неотъемлемое условие устойчивого экономического и социального развития Республики Башкортостан", в июне 1997 г. был принят Закон об экологической безопасности Республики Башкортостан. Экологическая безопасность в Законе трактуется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на нее (данное понятие экологической безопасности идентично понятию, сформулированному в ст. 3 проекта Федерального закона "Об экологической безопасности").

Аналогичен Закон Волгоградской области от 3 апреля 1998 г. "Об экологической безопасности на территории Волгоградской области" (в ред. от 7 июня 1999 г.), в нем экологическая безопасность определена как "защита жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего прав на здоровую, благоприятную окружающую природную среду".

Правовые основы обеспечения экологической безопасности на территории Ульяновской области определяет Закон Ульяновской области от 4 октября 1996 г. "Об экологической безопасности на территории Ульяновской области".

Приняты Закон Ненецкого автономного округа от 11 января 2000 г. "Об экологической безопасности на территории Ненецкого автономного округа", Закон Курской области от 5 июля 1997 г. (в ред. от 8 мая 2001 г.), законы Нижегородской и Оренбургской областей и др.

Анализ соответствующего регионального законодательства показывает отсутствие единства в трактовке основных понятий. Такое разночтение объясняется в первую очередь несистемным подходом к правовому регулированию этих вопросов на федеральном уровне.

Это может быть принятие Федерального закона "Об экологической безопасности" либо соответствующих модельных региональных законов. Обеспечение экологической безопасности следует рассматривать не только в качестве самостоятельного элемента обеспечения национальной безопасности, но и элемента экологической функции государства. Такая экологическая функция должна отражать объективную деятельность всех органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений по обеспечению экологической безопасности населения и территории России.

Обеспечение экологической безопасности является одним из элементов защиты населения и территорий от природных и техногенных катастроф, а также направлением обеспечения общественной безопасности. Такая трактовка является теоретической предпосылкой разграничения компетенции по обеспечению экологической безопасности между различными органами (Советом безопасности, МВД России, МЧС России и др.).

 

– Конец работы –

Эта тема принадлежит разделу:

Экологическое право: курс лекций

Вступление Состояние окружающей природной среды заставляет по новому подойти к определению правовых основ.. Экологическое управление в Российской Федерации..

Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: Организационно-правовой механизм обеспечения экологической безопасности

Что будем делать с полученным материалом:

Если этот материал оказался полезным ля Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:

Все темы данного раздела:

Вступление
  Состояние окружающей природной среды заставляет по-новому подойти к определению правовых основ взаимодействия человека, общества и природы. Все чаще проявляются следствия экологичес

Экологическое право и его исторические корни
  Возникновение и развитие отрасли экологического права - результат углубления противоречий между обществом и природой, результат осознания потребности и необходимости значительного р

Основы правового регулирования экологических отношений
  Основой развития экологического, как и любого другого, законодательства в нашей стране служит Конституция РФ 1993 г., определяющая общие, концептуальные подходы государства к регули

Зарубежный опыт организации управления охраной окружающей среды
  В период, предшествовавший экологическому кризису, который проявился в 60-е гг. ХХ в., государственное управление в области охраны окружающей среды осуществлялось многими государств

Экологический контроль
  Необходимым условием эффективности законодательства является контроль за его исполнением. Экологический контроль - это функция экологического управления, правовая форма экологическо

Законодательное регулирование обращения с отходами производства и потребления
  Проблема экологической безопасности может на долгие годы объединить усилия ученых и специалистов различного профиля, поскольку в России сложилась серьезная ситуация как в различных

Юридическая ответственность за экологические правонарушения
  Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природн

Возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями
  В числе недостаточно разработанных тем российского экологического права следует рассмотреть проблему возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением. Российское экологи

Особенности рассмотрения в судах дел о нарушении экологического законодательства
  В этой теме будет сделана попытка дать представление об особенностях рассмотрения в судах ранее не рассмотренных или рассмотренных фрагментарно дел по экологическим вопросам.

Подведомственность дел об экологических правонарушениях
  При определении подведомственности следует руководствоваться субъектным составом участников и характером правоотношений. Если нарушаются собственные права и охраняемые законом интер

Решения Конституционного Суда РФ
  Наряду с проверкой конституционности законов и других актов защита экологических прав граждан в рамках Конституционного Суда РФ связана с реализацией права граждан на конституционну

Дела об обжаловании правовых актов, нарушающих экологические права граждан
  К сожалению, экологические дела достаточно редко рассматриваются в судах, поэтому в данном пособии пришлось использовать весь опыт рассмотрения данной категории дел за последние дес

Нормативные правовые акты
  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. N 237. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г

Хотите получать на электронную почту самые свежие новости?
Education Insider Sample
Подпишитесь на Нашу рассылку
Наша политика приватности обеспечивает 100% безопасность и анонимность Ваших E-Mail
Реклама
Соответствующий теме материал
  • Похожее
  • Популярное
  • Облако тегов
  • Здесь
  • Временно
  • Пусто
Теги