Организационные структуры управления жилищно-коммунальным комплексом

Материально-техническая база жилищно-коммунального ком­плекса жестко привязана к местным условиям и призвана удовлетво­рять потребности одного и того же состава потребителей. Поэтому модели управления предполагают передачу функции распоряжения ресурсами ЖКХ, в том числе и денежными, на местный уровень. Ос­новная часть расходов по предоставлению жилищно-коммунальных услуг обеспечивается местными хозяйствующими субъектами и му­ниципальными бюджетами.

Жилищное строительство переведено на рыночную основу с привлечением незначительных объемов бюджетных средств. Такая же перспектива ожидает обеспечение потребности в жилье, доступ к которому опосредуется преодолением рыночных барьеров.

Организационные структуры управления формируются главным образом непосредственно собственниками жилья, обслуживающими и снабжающими предприятиями.

Функции государства в управлении ЖКК сводятся к законода­тельному регулированию жилищных отношений и прав на недви­жимость, градостроительной деятельности, установлению техниче­ских регламентов, обеспечению социальных гарантий, утверждению стандартов финансовых нормативов и др.

На местное самоуправление возлагаются, прежде всего, создание условий для жилищного строительства и развития коммунального хозяйства, содержание жилищного фонда социального назначения.

Жилищный кодекс РФ установил компетенцию в области жи­лищных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления (табл. ).

Местное самоуправление

Исходным является положение о том, что за состояние жилищ­ного фонда отвечают его собственники. Они формируют порядок управления жилищным фондом, заключают договоры найма и аренды жилья, финансируют его содержание.

Муниципальные органы в управлении ЖКХ сочетают админи­стративные и хозяйственные функции, административный ресурс и договорные отношения. Они управляют и распоряжаются жилищ­ным фондом, ведомственным и муниципальным коммунальным хозяйством; обеспечивают действие хозяйственных механизмов в жилищной сфере и договорные отношения в ЖКХ.

С 2006 г. федеральные и региональные органы власти снимают с себя ответственность за коммунальные службы, функции финан­сирования и контроля в основном переходят к муниципальным об­разованиям. На них ложится основная нагрузка по управлению и эксплуатации ЖКХ. Функции местного самоуправления по видам муниципальных образований приведены в табл. .

На местное самоуправление непосредственно возлагается орга­низация:

• управления муниципальными жилыми домами, помеще­ниями (учет жилья, перевод жилых помещений в нежилые и обратно, согласование переустройства и перепланировки жилья, призна­ние жилья непригодным для проживания, контроль за использова­нием и сохранностью жилищного фонда);

• управления специализированным жилищным фондом, в том числе служебным жильем, общежитиями, маневровым фондом, домами социального обслуживания, домами для беженцев и переселенцев;

• управления общим имуществом в многоквартирных домах на праве собственника помещений;

• конкурсного отбора управляющих организаций.

Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для эффективного управления многоквартирными домами, а именно:

• обеспечивать равные условия деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм;

• предоставлять (по возможности) управляющим домами бюджетные средства на капитальный ремонт;

• обучать лиц, осуществляющих управление домами.

Управление многоквартирным домом, как правило, осуществля­ется путем заключения договора с управляющей организацией, вы­бираемой по результатам открытого конкурса или, если такой кон­курс признан несостоявшимся, без его проведения.

Муниципальные управляющие организации выступают в виде службы заказчика, другого муниципального учреждения, многоот­раслевого или специализированного предприятия. Жилищный фонд передается в управление муниципальным унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения или муниципальным учреждени­ям на праве оперативного управления. При этом заключение дого­воров на управление необязательно. Технологические фонды (ин­женерная инфраструктура) коммунального хозяйства передаются с правом оперативного управления муниципальному учреждению. Службы заказчика сочетают административные и хозяйственные функции. Районные (городские) службы заказчика административ­но подчинены главе администрации, а в ряде мест — областной службе заказчика.

В городах используются отраслевой и территориальный прин­ципы управления ЖКХ. В сельских населенных пунктах действуют многоотраслевые предприятия ЖКХ по территориальному (посе­ленческому) принципу. Здесь разделение заказа и подряда нецеле­сообразно во избежание конфликта интересов, когда управление домом заинтересовано в минимизации потребления тепла, воды и т.д., а производители (поставщики) — в максимизации их продажи. Это не исключает создания двух предприятий: по управлению до­мами и снабжению ресурсами с открытием участков в населенных пунктах.

Местное самоуправление, выступая в роли «единого заказчика», предлагает подряды на обслуживание жилых домов, устанавливает плату подрядчикам за обслуживание. Подрядные организации бо­рются за подряд, что способствует снижению тарифов.

Орган местного самоуправления должен ежегодно созывать об­щее собрание собственников жилых помещений для принятия ими решения о способе управления жилым домом либо для подтвер­ждения полномочий управляющей компании, выбранной органом местного самоуправления.

Право собственности на квартиру оформляется свидетельством. Пока хотя бы 50% собственников его не получили и не провели собрание, управление домом регулирует местное самоуправление. После избрания жильцами формы управления местное самоуправ­ление прекращает свои функции по управлению домом. Однако жильцы могут поручить управляющей компании заключить с мест­ным самоуправлением договор о взаимодействии.

В случае если жильцы не определятся с выбором, то местное самоуправление назначает управляющую компанию на основе про­ведения конкурса.

Многоквартирные дома не имеют, как правило, единого собствен­ника и находятся в хозяйственном ведении жилищных предприятий. Выделяется и муниципальная доля, которая учитывается на балансе городской казны, управления ЖКХ. Местное самоуправление может заключить договор с управляющей компанией на управление муници­пальным жилищным фондом, как и другие собственники.

По линии обеспечения нуждающихся в жилье местному само­управлению поручен наиболее сложный участок — определение контингента малоимущих граждан и изыскание и предоставление им жилья. В этих целях местное самоуправление:

• устанавливает уровень дохода семьи для признания граждан малоимущими;

• учитывает нуждающихся в жилье на условиях социального найма;

• определяет порядок предоставления жилья муниципального специализированного жилищного фонда;

• предоставляет малоимущим жилье по договору социального найма в муниципальном жилом фонде.

Управление ЖКК на уровне субъектов РФ

Управление государственным жилищным фондом и коммуналь­ной инфраструктурой осуществляется исключительно органами го­сударственной власти. В структуре управления субъектов РФ созда­ются департаменты, комитеты или министерства жилищно-коммунального хозяйства, формирующие собственную норматив­ную базу проводимых преобразований на основе разработанных на федеральном уровне законодательных и нормативных документов. Решения региональной власти в сфере управления ЖКХ являются для местного самоуправления рекомендательными. Наряду с этим на уровне субъекта РФ функционируют государственные организа­ции, обслуживающие жилищно-коммунальное хозяйство муници­пальных образований.

Так, в жилищно-коммунальный комплекс Московской области входит около 1500 предприятий разных форм собственности и заня­то более 160 тыс. чел. Предприятия жилищно-коммунального ком­плекса по специализации подразделяются на:

• многоотраслевые — 395;

• водопроводно-канализационного хозяйства — 133;

• электроснабжения — 67;

• вывоза твердых и жидких бытовых отходов — 27;

• жилищного хозяйства — 134;

• ритуальных услуг — 78;

• теплоснабжения — 207;

• механизированной уборки территорий — 18;

• озеленения — 13;

• осуществляющих капитальный и текущий ремонт жилого
фонда — 290;

• банно-прачечного хозяйства — 50.

Непосредственно в ведении областных органов находятся наи­более крупные государственные организации для обслуживания жилищно-коммунальных нужд муниципальных образований, пере­чень и предмет деятельности которых представлен в табл. .

С июня 2004 г. функционирует Министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области.

В структуру министерства входят пять управлений и четыре само­стоятельных отдела:

Управление по обеспечению деятельности министерства;

Управление координации и развития инженерной инфра­структуры;

Управление жилищного фонда и внешнего благоустройства;

Финансово-экономическое управление;

Управление перспективного технического развития;

Отдел оперативного контроля;

Отдел межбюджетных отношений и взаиморасчетов;

Отдел мобилизационной и кадровой работы;

Отдел бухгалтерского учета и отчетности.

 

Штатная численность министерства составляет около 100 человек.

Министерство разрабатывает основные направления техниче­ского развития ЖКХ и коммунальной энергетики, повышения ка­чества и надежности, предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, проводит государственную политику в сфере ЖКХ и ком­мунальной энергетики, содействует созданию условий, обеспечи­вающих эффективное функционирование предприятий ЖКХ, уча­ствует в финансировании и ценообразовании, разработке и реали­зации областных целевых программ развития жилищной сферы.

Министерство координирует деятельность органов власти и го­сударственных учреждений в жилищной сфере, осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с дру­гими органами государственной власти и местного самоуправления.

Федеральное управление ЖКК

В СССР большое значение придавалось централизованному управлению жилищно-коммунальной сферой, так как ЖКК финанси­ровалось преимущественно за счет бюджетных средств.

В течение 50 лет существовало министерство жилищного и коммунального хозяйства (под разными наименованиями). После ликвидации Минжилкомхоза РСФСР в 1990 г. образован Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству при Совете Министров РСФСР, а в 1991 г. - Госкомитет ЖКХ, преобразованный в 1992 г. в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 г. вновь образо­ван Комитет по коммунальному хозяйству Российской Федерации (Роскоммунхоз), а в 1994 г. на базе Росстроя и Роскоммунхоза — Ми­нистерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хо­зяйства.

Подразделение по управлению ЖКХ до недавнего времени вхо­дило в структуру Минпромэнерго России, а сейчас в качестве Фе­дерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрой) — в Министерство регионального разви­тия РФ.

Министерство регионального развития РФ не имеет полномо­чий непосредственной организации жилищно-коммунального хо­зяйства. Органом исполнительной власти, осуществляющим функ­ции управления государственным имуществом в сфере строительст­ва, градостроительства, промышленности стройматериалов и жи­лищно-коммунального хозяйства, является Росстрой. Бюджет Рос­строя на 2006 г. составляет 65 млрд руб., кроме того, агентство управляет кредитами ЕБРР и Всемирного банка на сумму 120—150 млн долл. в год. Деньги расходуются на строительство, жилищные сертификаты для военнослужащих и другие цели. В фи­нансовом управлении участвует также Агентство по ипотечному и жилищному кредитованию (АИЖК). В бюджете АИЖК на 2006 г. предусмотрено 14 млрд руб. гарантий по кредитам и 3,7 млрд руб. на увеличение уставного капитала.

Функции контроля в жилищной сфере выполняют Главная государ­ственная жилищная инспекция России (ГЖИ) и ГЖИ субъектов РФ.

Общеизвестно, что не везде качество строительства жилья нахо­дится на должном уровне, отсутствует ответственность собственни­ков за содержание индивидуальных домов и общего имущества многоквартирных домов (свою квартиру содержат в чистоте и по­рядке, а в коридорах грязь, стены разрисованы, двери не закрыва­ются). Рублем не наказываются ни граждане, ни компании, ули­ченные в причиненном вреде, строительном браке.

 

ГЖИ призваны контролировать состояние жилищного фонда, благоустройства территории, инициировать принятие мер по устранению выявленных нарушений и недостатков.

В целом государственное управление ЖКК разобщено, административная вертикаль не работает. Местные органы претензии адресуют Центру, прежде всего по поводу урезания трансфертов, так как местные финансы во многом зависят от них. Политика Федеральной власти в отношении управления ЖКК противоречива. С одной стороны, на местное самоуправление возлагаются дополни -тельные обязательства, а с другой — его монополия на управление разрушается. Центральные органы не справляются в должной мере даже с обеспечением экономически обоснованными нормативами, например по предоставлению социального жилья, классификации жилищно-коммунальных услуг, их оплате и т.д. Вместе с тем ecли претензии и к муниципальным органам, особенно в отношении затрат на управление: даже создание службы заказчика чиновники склонны рассматривать как возможность получения дополнитель­ных ставок, а не как инструмент повышения эффективности ЖКХ.

Жилищное самоуправление

Жилищный кодекс РФ ввел принципиально иные формы управ­ления ЖКК, базирующиеся не только на децентрализации, но и на жилищном самоуправлении. Прежде жильцы платили небольшие деньги, а государственные и муниципальные организации обеспечи­вали весь комплекс услуг. Теперь большинство жильцов стали собственниками со всеми вытекающими последствиями, ответственность за состояние дома возлагается на них. Организованные собственники определяют, кому доверить управление своей недвижимостью и об­служивание квартир, за какую сумму или управлять самим.

Для домов частного жилого фонда предлагается выбор из трех вариантов:

• домовой комитет из состава жильцов на условиях прямой демократии (домком);

• профессиональная управляющая компания на условия найма (УК);

• товарищество собственников жилья на правах некоммерческой организации (ТСЖ).

Жилищное самоуправление несет выгоду государству и муници­палитетам в части:

• снижения бюджетной нагрузки;

• передачи части рисков негосударственному сектору;

• повышения эффективности контроля над затратами (кон­троль сверху заменяется контролем снизу потребителями, который по существу не требует затрат).

Однако предпринимателю безразлично, кто платит ему за услу­ги: государственная, муниципальная организация, управляющая компания или непосредственно жильцы.

Управляющая компания. Общее собрание жильцов для управле­ния домом может выбрать по конкурсу или пригласить специаль­ную компанию, способную решать все необходимые управленче­ские задачи, т.е. управляющую компанию.

К деятельности управляющей компании предъявляются сле­дующие основные требования:

• неделимость муниципального имущества;

• повышение качества услуг;

• недопущение роста тарифов;

• прозрачность процесса управления.

Компания обеспечивает управление, внедрение новых техноло­гий, снижение издержек. Контроль за тарифами оставляет за собой местное самоуправление. В контракте, заключенном между мест­ным самоуправлением и управляющей компанией, оговариваются

 

все условия передачи управления и формы контроля за исполнени­ем соглашения.

Управляющая компания может работать по двум вариантам:

• берет на себя управление и эксплуатацию домов;

• создает менеджерскую группу, которая только управляет, а
для эксплуатации домов привлекает другие подрядные организации

(аутсорсинг).

При первом варианте необходимы единовременные расходы на приобретение техники, наем значительного числа работников, что связано с риском. Вариант оправдает себя при обслуживании цело­го микрорайона. При втором варианте технические функции пере­даются на аутсорсинг, управляющая компания только организует работы и распределяет финансовые потоки. Недостатком данного варианта является зависимость от подрядчиков.

При разделении функций управления и исполнения услуг управляющая компания от имени жильцов заключает договоры с предприятиями на поставку коммунальных услуг и обслуживание жилья, собирает с жителей плату и расплачивается с поставщиками за предоставленные услуги, т.е. выполняет функции службы заказчи­ка, расчетно-кассового центра, социальной защиты населения, заказ­чика-застройщика, координирует работу жилищно-коммунальных предприятий. В качестве посредника между управляющей компани­ей и конкретным жилым домом может быть назначен управляющий домом (управдом). Ему выделяется определенная сумма на мате­риалы и оплату труда. С учетом потребности управдом набирает штат работников, обеспечивает текущее содержание и обслужива­ние дома и придомовой территории, поддерживает связи с жильца­ми по вопросам платежей и качества услуг.

Дня учреждения управляющей компании нужно иметь немалый пер­воначальный капитал, представление о размерах которого дает табл.

Годовые издержки вместе с другими расходами (стартовыми, непредвиденными и т.д.) составят 150—175 тыс. долл., а с учетом долгосрочных вложений — 220—230 тыс. долл.

Для получения гарантированного дохода надо брать на обслу­живание не менее 10 домов. При платежах в 24 тыс. долл. на один дом в год выручка составит 240 тыс. долл., срок окупаемости — 5 лет. При обслуживании новостроек затрат требуется меньше (деньги нужны на первый месяц работы, а потом для финансирова­ния используются платежи за ЖКУ).

Сравнение экономической и социальной эффективности управ­ляющей компании с ЖЭК или ДЕЗ можно провести по следующим показателям:

• количество поступавших от населения жалоб по поводу обслуживания;

• экономия (перерасход) средств;

• соотношение капитальных и текущих затрат;

• внедрение приборов учета и регулирования расхода энер­гии, воды и др.;

• уровень тарифов на обслуживание населения.

Кроме того, надо учесть риски, которые не все формы управле­ния несут в равной мере. Так, на рынке уже действуют крупные компании, обслуживающие элитные дома, дома бизнес-класса, при этом обслуживание, как правило, осуществляют «дочки» девелоперов. Элитные дома поделены между крупнейшими участниками рынка. Доступ новичкам практически закрыт. Для новых участни­ков рынка остаются дома эконом-класса, массовой застройки. До­ходность управления здесь низка. К тому же малой управляющей компании и весьма сложно обеспечить качественное обслуживание современных инженерных сетей и оборудования.

В обслуживании домов эконом-класса управляющие компании могли бы конкурировать с ЖЭКами и ДЕЗами. Но, с одной сторо­ны, такие недорогие подряды частным компаниям невыгодны (что­бы заработать, надо брать на обслуживание много домов), а с дру­гой — к малоизвестным управляющим компаниям существует на­стороженное отношение заказчиков (если бизнес, то неизбежен об­ман), а репутация зарабатывается долгое время.

Для управляющей компании главное — сохранить жилье в над­лежащем состоянии, тогда потребуется меньше средств на ремонт. Но чтобы обеспечить сохранность, как раз и нужно проводить своевременно ремонты и техобслуживание.

Кроме того, управляющая компания несет риски, связанные с льготированием платежей населения за ЖКУ. Льготы должны быть компенсированы за счет бюджета, иначе льготники окажутся не­плательщиками. Вероятность, что частная управляющая компания получит компенсацию льгот, меньше¹.

Поэтому исключение муниципальных структур из числа потенциальных управляющих компаний преждевременно. Муниципальные управляющие компании конкуренции в принципе не мешали. Не нужно однопорядковые формы противопоставлять. Муници­пальный ЖЭК выполняет функции не хуже частной управляющем компании. Управляющую компанию можно считать перспективной формой управления, существующей наряду с его другими формами.

ТСЖ получает дом в управление на основе решения органа местного самоуправления после окончания его строительства. Для обслуживания дома ТСЖ нанимает собственный штат работников или заключает договор с жилищно-эксплуатационной организацией. Во втором случае договор заключается с каждым собственником квар­тиры. В обоих случаях жильцы имеют дело с подрядчиками, т.е. исполнителями работ.

С правовой точки зрения никаких серьезных препятствий для развития ТСЖ нет. Федеральный закон «О товариществах собствен­ников жилья» от 15 июня 1996 г. гарантирует им право на бюджет­ные дотации, а малообеспеченным членам ТСЖ — еще и право на жи­лищные субсидии. Однако на практике возникают проблемы как до, так и после регистрации. Для жильцов они заключаются в том, что:

• возможны большие сложности с регистрацией прав собст­венности на землю, передачей на баланс ТСЖ зданий и нежилых помещений, гарантированным законом бесплатным оформлением земельных участков, входящих в состав кондоминиумов;

• дом исключается из планов капитального и текущего ре­монтов;

• необходимо вести бухгалтерский баланс, платить налоги;

• на ТСЖ удобно переложить управление ветхим жильем, т.е. осуществить своего рода жилищно-коммунальную приватизацию.

Чтобы зарегистрировать ТСЖ в Москве, надо согласовать вопрос в 22 городских комитетах и ведомствах, заполнить около 150 форм и документов. Процедура растягивается на 7—9 месяцем вместо ме­сячного срока согласно Закону. Обязательным условием при этом является наличие поэтажного плана здания, составление которого стоит недешево. Органы санэпидемконтроля, пожарного надзора и другие инспекционные службы, как правило, оставаясь равнодушными к нарушениям в домах муниципального фонда, сразу же на­чинают проявлять принципиальность в отношении вновь создан­ных ТСЖ. Оснащение бывшего муниципального дома и соответст­вии с предъявляемыми требованиями обходится членам товари­ществ в значительную сумму.

Товарищество собственников жилья (ТСЖ) идеально подходит на роль организованного собственника жилья.

ТСЖ учреждается как некоммерческая организация. На общем собрании за это должно проголосовать более 50% жильцов. Член ТСЖ должен быть собственником помещения в многоквартирном доме независимо от места жительства. Членство, вступление, выходиз товарищества могут быть только добровольными.

В ТСЖ может участвовать местное самоуправление как собст венник дома или отдельных квартир. Внося в уставный капитал свою часть жилого фонда, местное самоуправление оставляет за собой ответственность за оплату ЖКУ и содержание домов.

ТСЖ формирует имущество и может заниматься предпринима тельством.

При учреждении ТСЖ проводится инвентаризация жилищного фонда с целью определения домов, более 50% площади которых находится в собственности физических и юридических лиц, для создания на их базе товариществ собственников жилья.

ТСЖ интенсивнее создаются на базе новостроек с участием мест­ного самоуправления. Уже при покупке квартиры подписывается договор о вступлении в кондоминиум. Это обусловливается тем, что в новостройках жильцы сравнимы по доходам, и, кроме того, про­блемы с капитальным ремонтом отсрочены во времени.

ТСЖ снимают с местных органов власти большую долю ответ­ственности за состояние и перспективы развития ЖКХ, одновременно добиваясь снижения стоимости услуг, повышения требований к подрядчикам. Поэтому органы власти способствуют организации ТСЖ по линии упрощения регистрации, получения нрав на нежилые помещения, земельные участки под дома и придомовые территории, возмещения дотаций, льгот, субсидий.

ТСЖ получает дом в управление на основе решения органа местного самоуправления после окончания его строительства. Для обслуживания дома ТСЖ нанимает собственный штат работников или заключает договор с жилищно-эксплуатационной организацией. Во втором случае договор заключается с каждым собственником квар­тиры. В обоих случаях жильцы имеют дело с подрядчиками, т.е. исполнителями работ.

С правовой точки зрения никаких серьезных препятствий для развития ТСЖ нет. Федеральный закон «О товариществах собствен­ников жилья» от 15 июня 1996 г. гарантирует им право на бюджет­ные дотации, а малообеспеченным членам ТСЖ — еще и право на жи­лищные субсидии. Однако на практике возникают проблемы как до, так и после регистрации. Для жильцов они заключаются в том, что:

• возможны большие сложности с регистрацией прав собственности на землю, передачей на баланс ТСЖ зданий и нежилых помещений, гарантированным законом бесплатным оформлением земельных участков, входящих в состав кондоминиумов;

• дом исключается из планов капитального и текущего ремонтов;

• необходимо вести бухгалтерский баланс, платить налоги;

• на ТСЖ удобно переложить управление ветхим жильем, т.е. осуществить своего рода жилищно-коммунальную приватизацию.

Чтобы зарегистрировать ТСЖ в Москве, надо согласовать вопрос в 22 городских комитетах и ведомствах, заполнить около 150 форм и документов. Процедура растягивается на 7—9 месяцем вместо ме­сячного срока согласно Закону. Обязательным условием при этом является наличие поэтажного плана здания, составление которою стоит недешево. Органы санэпидемконтроля, пожарного надзора и другие инспекционные службы, как правило, оставаясь равнодушными к нарушениям в домах муниципального фонд, сразу же на­чинают проявлять принципиальность в отношении вновь создан­ных ТСЖ. Оснащение бывшего муниципального дома и соответст­вии с предъявляемыми требованиями обходится членам товари­ществ в значительную сумму.

Простая замена субъекта управления ничего не изменит на рынке жилищно-коммунальных услуг, если не появятся новые уча­стники рынка. В противном случае муниципальную монополию заменит частная монополия, свободная от социальной ответствен­ности. Поэтому для развития конкуренции на рынке ЖКУ необходимо присутствие управляющих компаний разных форм собствен­ности.