Понятие бюджетного процесса

 

Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности[309].

Бюджетный процесс – главная форма бюджетного планирования, которое в свою очередь является важнейшей составной частью финансового планирования и подчинено требованиям финансовой политики государства[310].

Основы бюджетного процесса определила Конституция РФ, уточнил и развил данные нормы Бюджетный кодекс РФ. Порядок бюджетного процесса, определяемый Бюджетным кодексом РФ, является единым для всех уровней бюджетной системы. Однако субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления конкретизируют порядок бюджетного процесса на своей территории.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около трех лет, и этот срок называется бюджетным циклом.

Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса:

· Стадия составления проектов бюджетов.

· Стадия рассмотрения и утверждения бюджета.

· Стадия исполнения бюджета.

· Стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. Сам бюджет действует в течение одного года – с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев[311]. В последние годы федеральный бюджет и бюджеты федеральных внебюджетных фондов составляются на три года. Из них первый год является основным, финансовым годом, а два следующих года – плановым периодом[312]. Однако подобная практика не означает, что бюджеты теперь трехлетние. Во-первых, бюджеты принимаются ежегодно, а не раз в три года. Во-вторых, в бюджете на конкретный финансовый год цифры, как правило, не совпадают с предыдущим планом. В результате два года планового периода можно назвать, как бы декларацией о намерениях, а не реальным бюджетом, который подлежит обязательному исполнению. Такая практика позволяет министерствам, ведомствам и субъектам РФ планировать свою деятельность на трехлетний период.

Каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному распределяются государственные финансовые ресурсы. Это определяется общей политикой государства и финансово-кредитной политикой, в частности. Несмотря на ежегодные изменения приоритетов и регулярные изменения бюджетной классификации порядок бюджетного процесса остается неизменным. Такой подход характерен для всех демократических стран с рыночной экономикой. Бюджетный процесс является чрезвычайно важным и сложным действием, определяющим порядок деятельности большей части государственных и муниципальных органов власти разного уровня на длительный период времени. При этом бюджетный процесс построен таким образом, что на каждой его стадии решается только строго ограниченный круг вопросов, решение которых на других стадиях не допускается. Подобный подход позволяет жестко разграничить права и обязанности различных органов государственной власти и управления на каждой стадии бюджетного процесса и значительно облегчает проведение финансового контроля в ходе бюджетного процесса.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. Субъекты РФ и муниципальные образования в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством. Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством РФ.

Участниками бюджетного процесса являются (рис. 8.1)[313]:

· Президент Российской Федерации;

· высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

· законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее – законодательные (представительные) органы);

· исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

· Центральный банк Российской Федерации;

· органы государственного (муниципального) финансового контроля;

· органы управления государственными внебюджетными фондами;

· главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

· главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

· главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

· получатели бюджетных средств.

Полномочия всех участников бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом РФ. Для органов федерального уровня кроме Бюджетного кодекса основным законодательным актом являются федеральные законы о федеральном бюджете[314] и о бюджетах внебюджетных фондов[315]. На территориальном и местном уровне кроме законов о бюджетах субъектов РФ[316], бюджетах муниципальных образований[317] и бюджетах территориальных внебюджетных фондов[318] принимаются специальные законодательные акты регионального[319] и муниципального уровня[320], регулирующие бюджетный процесс. Все законодательные акты о бюджетном процессе получают свое развитие в нормативных актах, принимаемых органами исполнительной власти.

 

 

Рис. 8.1. Участники бюджетного процесса

 

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия[321].

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия[322].

Финансовые органы – Министерство финансов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований)[323].

Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия. Финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Минфином РФ.

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные БК РФ.

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики. Центральный банк РФ обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации[324].

Кредитные организации могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Центрального банка РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций)[325].

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета[326].

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств[327].

Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями[328]:

· обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;

· формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;

· ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;

· осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;

· составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

· вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;

· вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;

· определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями;

· формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания;

· обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, условий, установленных при их предоставлении;

· организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;

· формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств;

· отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств;

· осуществляет иные бюджетные полномочия.

Распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

· осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;

· распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

· вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;

· в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.

Главными распорядителями бюджетных средств федерального бюджета являются федеральные министерства и ведомства, а также Центральная избирательная комиссия, Управление делами Президента РФ, Госдума и Совет Федерации, Уполномоченный по правам человека, Государственные внебюджетные фонды, Санкт-Петербургский и Московский государственные университеты, отделения Российской академии наук, Курчатовский институт, Росатом и Российский фонд фундаментальных исследований, Эрмитаж, Большой театр, Академия Ильи Глазунова и некоторые другие организации[329].

Главный администратор доходов бюджета – определенный законом (решением) о бюджете орган или организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета.

Администратор доходов бюджета – орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ[330].

Главный администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями[331]:

· формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;

· представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;

· представляет сведения для составления и ведения кассового плана;

· формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета;

· осуществляет иные бюджетные полномочия.

Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

· осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

· осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

· принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата;

· принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы РФ и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

· в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

· осуществляет иные бюджетные полномочия.

Главными администраторами доходов федерального бюджета являются федеральные министерства и ведомства. Однако основную роль среди них играют Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и Центральный банк РФ, которые обеспечивают большую часть поступлений в федеральный бюджет.

Главный администратор источников финансирования дефицита бюд­жета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) – определенный законом (решением) о бюджете орган или организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета[332].

Главный администратор источников финансирования дефицита бюд­жета обладает следующими бюджетными полномочиями[333]:

· формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

· осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;

· обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета;

· распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполняет соответствующую часть бюджета;

· организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;

· формирует бюджетную отчетность главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

· осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;

· осуществляет контроль за полнотой и своевременностью поступления в бюджет источников финансирования дефицита бюджета;

· обеспечивает поступления в бюджет и выплаты из бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета;

· формирует и представляет бюджетную отчетность;

· в случае и порядке, установленных соответствующим главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого находится;

· осуществляет иные бюджетные полномочия.

Главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета являются Минфин РФ, Федеральное казначейство и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, а также в отдельных случаях федеральные министерства и ведомства[334].

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета[335].

Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями[336]:

· составляет и исполняет бюджетную смету;

· принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

· обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

· вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

· ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

· формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

· исполняет иные полномочия.

Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы[337].

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ[338].

Более подробно порядок функционирования казенных, бюджетных и автономных учреждений будет рассмотрен в главах «Государственные и муниципальные доходы» и «Государственные и муниципальные расходы».