Формы государственного и муниципального долга

 

К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ[849].

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по[850]:

· кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

· государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;

· бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

· государственным гарантиям РФ;

· иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ.

В объем государственного внутреннего долга РФ включаются:

· номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в валюте РФ;

· объем основного долга по кредитам, которые получены РФ и обязательства по которым выражены в валюте РФ;

· объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ;

· объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте РФ;

· объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств РФ.

В объем государственного внешнего долга РФ включаются:

· номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

· объем основного долга по кредитам, которые получены РФ и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии РФ;

· объем обязательств по государственным гарантиям РФ, выраженным в иностранной валюте.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по[851]:

· государственным ценным бумагам субъекта РФ;

· бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;

· кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

· государственным гарантиям субъекта РФ.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по[852]:

· ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

· бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

· кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

· гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

В соответствии с Гражданским кодексом РФ договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Правила о договоре государственного займа соответственно применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием[853].

 

 

Рис. 19.1. Классификация видов государственного долга

 

Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета[854]. Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Государственные и муниципальные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств[855]. Государственные займы представляют собой кредитные отношения между государством, юридическими и физическими лицами, которые оформляются путем выпуска и размещения среди последних государственных ценных бумаг. Центральный банк РФ не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Под государственными внутренними заимствованиями РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика, выраженные в валюте РФ. Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов РФ.

Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа по конкретным государственным и муниципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.

Под государственными внешними заимствованиями РФ понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства РФ, выраженные в иностранной валюте. Право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит РФ. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченное им Минфин РФ.

Государственные долговые обязательства, составляющие внешний долг, могут быть выражены в любой валюте.

Порядок выпуска государственных займов Российской Федерации определяется на основе федерального закона. Они могут распространяться в РФ только на добровольной основе[856].

Все государственные (муниципальные) займы могут быть классифицированы по следующим признакам:

1. По срокам действия они могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет). Все долговые обязательства РФ погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет[857].

2. По праву эмиссии они делятся на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов РФ и органами местного самоуправления.

3. По признаку субъектов – держателей ценных бумаг займы подразделяются на реализуемые только среди населения, реализуемые только среди юридических лиц и реализуемые среди юридических и физических лиц.

4. По форме выплаты доходов займы бывают:

· процентно-выигрышные, владельцы которых получают твердый доход ежегодно путем оплаты купонов или один раз при погашении займа посредством зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг без ежегодных выплат;

· выигрышные – их владельцы получают доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, доход выплачивается только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигрышей;

· беспроцентные (целевые), которые предусматривают выплату доходов держателям облигаций или гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который в момент выпуска займа не удовлетворяется. Данная форма в последние годы не применяется.

5. По методам размещения займы могут быть добровольными, размещаемыми по подписке и принудительными. В СССР использовались все виды займов. Современное российское законодательство допускает только добровольные займы.

6. По форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг. Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Для оформления государственных внутренних займов выпускаются облигации, казначейские обязательства и другие эмиссионные ценные бумаги[858]. Эмиссионная ценная бумага – это любая ценная бумага, в том числе бездокументарная, которая характеризуется следующими признаками[859]:

· закрепляет совокупность имущественных и неимущественных прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению;

· размещается выпусками;

· имеет равные объем и сроки осуществления прав внутри одного выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.

Эмиссионные ценные бумаги могут быть именными или на предъявителя. Именные эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться только в бездокументарной форме, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Эмиссионные ценные бумаги на предъявителя могут выпускаться только в документарной форме[860].

Эмиссия государственных и муниципальных заимствований допускается только в случае принятия РФ или ее субъектом закона (органом местного самоуправления – решения) о бюджете, где в обязательном порядке утверждаются[861]:

· предельный размер соответствующего государственного (муниципального) долга;

· предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефицита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

Таким образом, федеральным законом о федеральном бюджете ежегодно устанавливается предельное значение объема внешнего и внутреннего долга и предельный объем внешних заимствований. Соответственно, законом о бюджете субъекта РФ, решением о бюджете муниципального образования устанавливается предельный размер долга субъекта РФ и муниципального образования[862]. Кроме того, утверждаются программа государственных внешних заимствований и программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований[863].

На 1 января 2012 года предельное значение внутреннего долга РФ установлено в размере 5 148 млрд. рублей. Верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2013 года установлен в сумме 6 976 млрд. рублей и на 1 января 2014 года в сумме 8 826 млрд. рублей[864].

В период с 2000 по 2008 год долг увеличился с 639,45 млрд. рублей[865] до 1 463 млрд. рублей[866]. Данное увеличение внутреннего государственного долга в целом можно признать несущественным, что объясняется действовавшей на тот момент политикой снижения государственной долговой зависимости. Однако с 2009 года ситуация меняется и внутренний государственный долг стремительно растет. Отчасти рост внутреннего государственного долга обусловлен антикризисными мерами Правительства РФ, которые включали, в том числе, существенные внутренние и внешние заимствования. С другой стороны, в Российской Федерации с 2009 года возобладал подход увеличения государственных расходов, в том числе и за счет заимствованных средств. В настоящий период внутренний государственный долг Российской Федерации уже превысил 3 триллиона рублей[867]. А за период с 2011 по 2014 годы внутренний долг возрастет более чем на пять триллионов рублей.

Эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета (Министерство финансов РФ). Эмитентом ценных бумаг субъекта РФ выступает орган исполнительной власти субъекта РФ. Эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления[868]. По каждому выпуску государственных (муниципальных) ценных бумаг принимаются соответствующие нормативные акты, которые определяют генеральные условия эмиссии и условия эмиссии.

Исполнительные органы власти соответствующего уровня утверждают Генеральные условия эмиссии[869], являющиеся нормативно-правовым актом. На основе этих Генеральных условий эмитент принимает нормативно-правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмиссии эмитент принимает решение об эмиссии[870] отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг[871].

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии[872].

В случае выпуска именных государственных и муниципальных ценных бумаг в документарной форме с обязательным централизованным хранением имя владельца указанных ценных бумаг не является обязательным реквизитом глобального сертификата. В этом случае в глобальном сертификате указывается наименование депозитария, которому эмитентом передается на хранение указанный сертификат, с указанием против его наименования реквизита «депозитарий». Указание в глобальном сертификате наименования депозитария не влечет за собой перехода к депозитарию прав на ценные бумаги выпуска, оформленного данным глобальным сертификатом. По именным ценным бумагам Российской Федерации реестр владельцев именных ценных бумаг не ведется[873].

Облигация – это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее владельца на получение от эмитента облигации в предусмотренный в ней срок ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может также предусматривать право ее владельца на получение фиксированного в ней процента от номинальной стоимости облигации либо иные имущественные права. Доходом по облигации являются процент и/или дисконт[874]. Облигации бывают различных видов: на предъявителя и именные. Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на процентные и беспроцентные. По беспроцентным облигациям доход может выплачиваться в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах. В зависимости от субъектов, среди которых размещаются облигации, они подразделяются на: свободно обращающиеся и с ограниченным кругом обращения (например, только среди юридических лиц). Также возможно размещение внутренних облигационных займов на международном рынке капитала[875]. Облигации распространяются на добровольной основе. Между тем из истории многих государств известно и принудительное (по подписке) размещение облигаций внутреннего государственного займа, поэтому облигации могут классифицироваться и по принципу размещения. В зависимости от эмитента различают облигации, выпускаемые Правительством РФ или Минфином РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Выпуск облигаций внутренних займов имеют право осуществлять Правительство РФ и Минфин РФ, а также соответствующие органы субъектов РФ и местного самоуправления.

Ранее в качестве вида государственных ценных бумаг также использовались казначейские обязательства. Эмитентом казначейских обязательств являлся Минфин РФ. Выпускались и обращались казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке[876]. Однако в 2000-е годы казначейские обязательства не используются.

Кроме выпуска займов и заключения кредитных договоров и соглашений в государственный (муниципальный) долг включаются обязательства по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям.

Государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта РФ, муниципальная гарантия) – вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром[877].

Государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать[878]:

· надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства);

· возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Государственная или муниципальная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем. Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии влечет ее недействительность (ничтожность).

Предоставление государственных или муниципальных гарантий осуществляется на основании закона или решения представительного органа о бюджете на очередной финансовый год, решений исполнительного органа власти, а также договора о предоставлении государственной или муниципальной гарантии при условии[879]:

· проведения анализа финансового состояния принципала;

· предоставления принципалом обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии;

· отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам и обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений[880].

Предельный объем государственного долга Российской Федерации не установлен.