Сущность и функции государственного кредита

 

Государственный кредит является важным звеном централизованных (общественных) финансов. Как экономическая категория он охватывает совокупность денежных отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физических и юридических лиц — с другой, в которых государство является заемщиком, кредитором или гарантом.

Наибольшее развитие во всем мире получила деятельность государства в качестве заемщика. Объемы операций в качестве кредитора, т.е. предоставление государством из бюджета средств на возвратной и платной основе юридическим и физическим лицам, встречаются значительно реже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых другими заемщиками, оно является гарантом.

В отличие от двух первых видов кредитных отношений (заемщик, кредитор), сразу же влияющих на размер централизованных денежных фондов, выдача гарантий не обязательно приводит к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитался по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. Однако обычно достаточно надежные заемщики не нуждаются в государственных гарантиях. Они в состоянии привлечь средства на кредитном рынке самостоятельно. В связи с этим государственные гарантии традиционно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и поэтому влекут за собой рост расходов бюджетных средств. Учитывая такую особенность гарантий, их выдают в пределах средств, предусмотренных в расходной части бюджета.

Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита — и имеет признаки как тех, так и других. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов, и является вторым по величине после доходов источником формирования финансовых ресурсов государства и местных органов самоуправления.

Как один из видов кредита государственный кредит имеет ряд особенностей, отличающих его от классических финансовых категорий, например от налогов. В отличие от налогов он имеет характер добровольного, хотя в истории нашего государства известны случаи отхода от принципа добровольности при размещении займов. Если налоги движутся только в одном направлении: от плательщика в централизованные денежные фонды (обратное движение возможно только в случае возврата переплаченных или ошибочно взысканных сумм), то основой государственного кредита является его возвратность и платность. Последнее означает, что через определенный период внесенная сумма возвращается с процентами.

Государственный кредит отличается и от других видов кредитных отношений. Эти отличия обусловлены не только субъектами отношений, но и "направлением использования средств, особенностями ценообразования на привлеченные или выданные ресурсы, формированием обеспечения.

Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Распределительная функция. Через распределительную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Будучи заемщиком, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов. В промышленно развитых странах государственные займы являются основным источником финансирования бюджетного дефицита.

За счет заимствованных средств государство может финансировать текущие или капитальные расходы. Для сохранения платежеспособности государства краткосрочные займы могут направляться только на покрытие кассовых разрывов, тогда как средне- и долгосрочные позволяют финансировать капитальные расходы.

Финансирование капитальных расходов за счет позаимствованных средств в определенных пределах имеет положительное значение. Например, школа или библиотека обеспечивают потребности не одного поколения, поскольку служат 30—50 лет. В этом случае их строительство не должно быть оплачено в течение нескольких лет за счет налогов с тех, кто, возможно, даже не успеет воспользоваться их услугами. Гораздо разумнее переложить финансирование таких объектов на все поколения, которые будут ими пользоваться. Такое растяжение источников финансирования во времени и обеспечивается путем выпуска займов на некоторый срок. В последнем случае поколение, строящее школу, несет аналогичное финансовое бремя, что и последующие поколения, за счет налогов с которых погашается как основной долг, так и проценты по нему.

Таким образом, положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени и при благоприятных обстоятельствах может быть даже снижено. Финансирование расходов за счет займов позволяет не увеличивать налоги в заданный период, что пришлось бы сделать в противном случае.

Налоги являются основным, но не единственным источником финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирования этих расходов зависят от направления использования средств. В случае производительного вложения мобилизованных капиталов построенный объект после вступления в действие начинает приносить прибыль, за счет которой и погашается заем. Никакого усиления налогового бремени в этом случае не происходит.

При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, например финансирования за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным называется рефинансированием государственного долга.

Усиление тяжести налогового бремени, вызванное заимствованиями государства, зависит от их срока и процентов по кредиту, уплачиваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую часть налогов вынуждено направлять государство на их погашение. Чем больше величина долга, тем выше доля средств, направляемая на его обслуживание при прочих равных условиях.

Регулирующая функция государственного кредита. Вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Государство регулирует денежное обращение, размещая займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, государство сжимает платежеспособный спрос. Тогда, если за счет кредита финансируется развитие производства, например инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении. В случае финансирования затрат на оплату труда, например преподавателей и врачей, количество наличной денежной массы в обращении останется без изменений, хотя возможно изменение структуры платежеспособного спроса.

Операции по купле-продаже государственных ценных бумаг или выдачи кредитов под их залог, проводимые центральным банком, являются важным инструментом регулирования ликвидности коммерческих банков в стране. В России такого рода операции получили распространение после августовского кризиса рынка межбанковских кредитов в 1995 г. Кредиты под залог высоколиквидных государственных ценных бумаг Банк России начал предоставлять с апреля 1996 г.

Будучи заемщиком на финансовом рынке, государство увеличивает спрос на заёмные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим становится кредит для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг.

До определенных пределов этот процесс не оказывает существенного негативного влияния на производство. Если в стране достаточно свободных капиталов, негативное воздействие будет равняться нулю до их полного поглощения. Только после этого активность государства на финансовом рынке выразится в росте ссудного процента, а отвлечение значительной доли денежных накоплений для непроизводительного использования существенно замедлит темпы экономического роста.

Положительное воздействие на производство и занятость государство оказывает, предъявляя спрос на товары национального производства за счет заимствованных за рубежом средств, будучи кредитором и гарантом. В промышленно развитых странах распространена система поддержки малого бизнеса, экспорта продукции или производства в отдельных районах, испытывающих спад, путем гарантирования государством кредитов, предоставляемых банками согласно разработанным программам.

Поддержка малого бизнеса означает, что государство берет на себя погашение задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям, в случае их банкротства. В большинстве промышленно развитых стран функционируют государственные или полугосударственные компании, которые по низким ставкам страхуют риск неплатежа экспортерам национальных товаров. Тем самым поощряется освоение новых рынков сбыта отечественной продукции.

Большую роль в стимулировании развития производства и занятости играют кредиты, предоставляемые за счет региональных бюджетов. С их помощью обеспечивается ускоренное развитие определенных районов или необходимых направлений экономики той или иной территории.

Контрольная функция. Контрольная функция государственного кредита органически сливается с контрольной функцией финансов. Однако она имеет свои специфические особенности, порожденные особенностями данной категории. Во-первых, она очень тесно связана с деятельностью государства и состоянием централизованного фонда денежных средств. Во-вторых, охватывает движение стоимости в обе стороны, поскольку предполагает возвратность и возмездность привлечения ресурсов. В-третьих, осуществляется не только финансовыми структурами, но и кредитными институтами.

На активность государства в качестве заемщика, кредитора или гаранта влияют:

- состояние экономики государства;

- объем решаемых государством задач;

- экономическая школа, которой придерживаются руководители органов, определяющих кредитную политику государства;

- состояние национального и мирового финансового рынка;

- уровень инфляции в стране и др.

Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управлением государственным кредитом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Управление государственным кредитом в широком смысле как одно из направлений финансовой политики находится в руках органов власти и управления государством. Именно они определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость и целесообразность осуществления общегосударственных программ по поддержке малого бизнеса, отдельных районов страны и т.п.

Под управлением государственным кредитом в узком смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и погашению государственного долга, предоставлению бюджетных кредитов и гарантий.

Высшим органов управления государственным кредитом в РФ является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита или рефинансирования ранее сделанных долгов, так и кредитования за счет средств бюджета.

Согласно ст. 101 БК РФ управление государственным долгом России осуществляется Правительством РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ.

Для оптимизации управления внутренними и внешними заимствованиями Бюджетный кодекс предусматривает разработку правительством двух программ: Программы государственных внешних заимствований (ст. 108 БК) и Программы государственных внутренних заимствований. Эти программы представляют собой перечень заимствований на очередной финансовый год с указанием целей, источников, сроков возврата. Программы представляются Федеральному Собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению.

В процессе управления государственным кредитом решаются следующие задачи:

- минимизация стоимости долга для заемщика;

- недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;

- эффективное использование мобилизованных средств и контроль над целевым использованием выделенных кредитов;

- обеспечение своевременного возврата кредитов;

- максимальное решение задач, определенных финансовой политикой, например снижение темпов инфляции или поддержка определенных предприятий или отраслей экономики.

Управление государственным кредитом в узком смысле ложится на органы управления, финансовые и кредитные институты. Оперативное управление государственным кредитом под руководством Правительства РФ обычно осуществляет Министерство финансов или Казначейство совместно с Центральным банком. Так, в целях управления федеральным долгом в рамках Министерства финансов РФ созданы два департамента: управления государственным внутренним долгом и управления государственным внешним долгом.

В России действует единая система учета и регистрации государственных заимствований. Для этого названные выше департаменты Министерства финансов ведут государственные книги внутреннего и внешнего долга. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципалитета вносится соответственно в долговую книгу субъекта или муниципальную долговую книгу.

Министерство финансов является эмитентом государственных ценных бумаг от лица государства. Оно устанавливается конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом ЦБ РФ бесплатно осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. При эмиссии каждого выпуска облигаций все суммарные и единичные сертификаты подлежат передаче Министерством финансов на хранение и учет в депозитарий. Функции депозитария выполняет ЦБ РФ или иная организация, уполномоченная им. По поручению Минфина и за счет средств федерального бюджета ЦБ РФ осуществляет выплаты владельцам облигаций при погашении выпусков.

Регулирование рынка государственным ценных бумаг также осуществляется ЦБ РФ. Меры воздействия, применяемые ЦБ, можно условно разделить на две группы:

- экстренные — поднятие ставки рефинансирования, ломбардных ставок, интервенции ЦБ на рынке ценных бумаг и валютном рынке. Эти меры, как показала практика, оказываются действенными лишь короткий промежуток времени;

- регулярные — путем предоставления кредитов коммерческим банкам под залог государственных ценных бумаг, проведения прямого и обратного РЕПО.

Однако эффективное и долговременное противодействие дестабилизации национального рынка ценных бумаг возможно только в том случае, если к монетарно-долговременным мерам добавятся те, что выходят за рамки финансового рынка, а именно упорядочение налоговой системы и сбора налогов, а также рост экономики.

В странах с развитой рыночной экономикой в последние годы наметилась тенденция передачи оперативного управления государственным долгом негосударственным структурам, как более мобильным и эффективным рыночным институтам. В частности, так поступили Германия, Австрия, Ирландия, Португалия (долгами государства там занимается не центральный банк, а частная инвестиционная компания).

Специализированным банком по обслуживанию внешнего и внутреннего валютного долга является Внешэкономбанк.

При управлении государственным долгом между кредиторами и заемщиком могут быть достигнуты соглашения:

- о новации — замене обязательств по долгу другими обязательствами;

- унификации — объединении нескольких размещенных ранее долговых обязательств;

- конверсии — изменении условий займов, касающихся их доходности;

- консолидации — изменении условий обращения займов, касающихся их сроков реструктуризации, основанном на соглашении о прекращении долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств (ст. 105 БК).

Долговая политика РФ на современном этапе. В течение нескольких лет Российская Федерация располагала значительным избытком финансовых ресурсов. О размерах избытка говорил размер Стабилизационного фонда, а позднее Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Средства этих фондов размещались в облигации развитых государств, и, таким образом, Россия, по сути, становилась их кредитором. Одновременно Минфин России продолжал размещать долговые обязательства на внутреннем рынке. Размещение внутренних заимствований объяснялось не потребностями в средствах федерального бюджета, а необходимостью выполнения других задач, сформулированных в Основных направлениях долговой политики РФ:

- уменьшения абсолютных и относительных размеров вешнего долга РФ путем его замены внутренними заимствованиями;

- сохранения и развития национального рынка государственных ценных бумаг;

- использования инструментов долговой политики, в частности государственных гарантий, для ускорения темпов социально- экономического развития;

- дополнительной стерилизации избыточной денежной массы и борьбы с инфляцией.

Для достижения первой цели государство прикладывало немало усилий. Так, в 2005 г. Россия досрочно отдала внешним кредиторам свыше 15 млрд. долл. В 2006 г. Минфин объявил о намерении досрочно погасить несекьютиризированый остаток задолженности России перед членами Парижского клуба кредиторов в объеме 12 млрд. долл.

В 2009 г. под влиянием мирового финансового кризиса кредитная политика России претерпела принципиальные изменения. Из-за резкого снижения цен на нефть и одновременного падения налоговых доходов федеральный бюджет впервые в XXI в. стал сводиться со значительным дефицитом, для покрытия которого используются в основном средства Резервного фонда. Значительного наращивания внутренних заимствований было решено не осуществлять, что объясняется низкой ликвидностью российских коммерческих банков, которые являются основными покупателями государственных облигаций на внутреннем рынке. К внешним заимствованиям не прибегали, поскольку на мировом финансовом рынке сложилась неблагоприятная ситуация. Одновременно были существенно увеличены объемы выдаваемых из федерального бюджета кредитов.

В 2010 г. кредитная политика РФ вновь изменилась. Было принято решение в целях использования благоприятной ситуации на мировом финансовом рынке (низкие процентные ставки и рост доверия к РФ как заемщику) и сохранения средств Резервного фонда для финансирования бюджетного дефицита активно использовать внешние заимствования. Новый еврооблигационный заем был выпущен в первой половине 2010 г.