В связи с необходимостью объединения средств предприятий и территориальных бюджетов на развитие социальной инфраструктуры актуальной стала проблема организации объединения этих средств. Одним из путей концентрации средств предприятия на финансирование общерегиональных мероприятий стало образование территориальных внебюджетных фондов экономического и социального развития.
Вопрос о внебюджетных фондах органов местного управления в нашей стране возник еще в конце 1970-х годов. Целесообразность и возможность формирования таких фондов была предложена и обоснована в работах Научно-исследовательского финансового института Минфина СССР Г.Б. Поляком.
При проведении в начале 1980-х годов экономического эксперимента в г. Поти, предусматривавшего сочетание отраслевого и территориального принципов в управлении предприятиями, расположенными на территории, Г.Б. Поляком впервые были апробированы на практике разработанные им методические рекомендации по формированию и использованию средств внебюджетных фондов.
Результаты этого опыта были положительно оценены в директивных документах Правительства СССР о потийском экономическом эксперименте. В 1986 г. в постановлении Совета министров СССР о расширении прав и полномочий местных Советов им было разрешено формировать такие фонды. С тех пор организация внебюджетных фондов на областном, районном и городском уровнях стала повсеместной.
Функционирование таких фондов было зафиксировано в законодательных актах СССР, РСФСР, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ.
Территориальные внебюджетные фонды формировались за счет следующих источников:
Территориальные внебюджетные фонды создавались на основании решений территориальных представительных органов власти. В соответствии с их решением исполнительные органы власти открывали в банках специальные счета для хранения средств, поступающих в фонды. Для управления фондом создавались коллегиальные органы, состоящие из представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций. Коллегиальные органы принимали решение об использовании средств фонда.
Мобилизованные в такие фонды средства направлялись на расходы, связанные:
Создание территориальных внебюджетных фондов в населенных пунктах содействовало:
Однако к середине 1990-х годов в связи с тем, что центральные органы власти утратили контроль за формированием и использованием территориальных внебюджетных фондов, было принято решение о их ликвидации и включении всех мобилизуемых в эти фонды средств в бюджеты в виде целевых бюджетных фондов.
Обоснованием этих мер было ослабление контроля со стороны финансовых органов за использованием средств внебюджетных фондов и ссылка на отсутствие в международной практике таких фондов. Эти доводы были несостоятельны.
Местным финансовым и контрольным органам следует выполнять возложенные на них обязанности, в том числе по контролю за формированием и использованием внебюджетных фондов. Ведь случаи нерационального использования бюджетных средств или их хищения не являются поводом для ликвидации бюджетов.
Несостоятельна была и ссылка на отсутствие международной практики. Практически во всех странах, где имеются спонсоры, меценаты, физические и юридические лица, помогающие своими средствами согражданам, формируются различные внебюджетные фонды, в том числе благотворительные, специальные, культурные и т.д.
Нецелесообразно и включение внебюджетных фондов в состав территориальных бюджетов в качестве целевых фондов. Обоснованием этого служит следующее обстоятельство. В условиях, когда невозможно формирование территориальных бюджетов по принципу «один бюджет — один налог», когда территориальные налоги по объему мобилизуемых средств незначительны, неизбежна помощь территориальным бюджетам из вышестоящих бюджетов.
В этих условиях включение внебюджетных фондов в состав территориальных бюджетов автоматически вело к снижению объема помощи их вышестоящих бюджетов. Это приводило к снижению активности территориальных органов власти по изысканию дополнительных доходов. Юридические и физические лица также не будут заинтересованы из-за обезличенности пожертвований в передаче своих средств территориальным органам власти. Страдать от этого будет население, не получающее дополнительного объема услуг бюджетных организаций.
Ресурсы, поступающие в территориальные бюджеты в виде добровольных взносов юридических и физических лиц, были, есть и будут во все времена и во всех странах. В нашей стране еще до Октябрьской революции 1917 г. такие ресурсы передавались меценатами городам в виде построенных медицинских, образовательных и культурных объектов. Например, в Москве такими объектами были больница Солодовникова, Университет им. Шанявского, созданный на средства Морозовых, картинная галерея Третьякова и многие другие.
До начала 1990-х годов сверхбюджетные ресурсы главным образом в виде материальных ценностей и стоимости выполненных работ передавались местным Советам предприятиями, шефствующими не только над отдельными социальными объектами, но и над конкретными территориями (районами, поселками, деревнями). Проведенные нами в середине 1980-х годов обследования ряда городов СССР показали, что стоимость переданных городским советам материальных ценностей и произведенных работ составляла более 40% объема ресурсов, выделенных из городских бюджетов на городское хозяйство1.
Во всех странах существуют юридические и физические лица, передающие добровольные взносы на развитие населенных пунктов. В США, Англии, Франции, Германии и т.д. есть меценаты — физические и юридические лица, есть общественные фонды, за счет средств которых проводятся большие расходы на общественные нужды. Эти средства поступают в территориальные внебюджетные фонды, а затем используются на строительство общественных объектов, их оснащение, на оказание помощи малоимущим и т.д.
По мере развития экономики в нашей стране, роста ВВП, увеличения числа лиц с высокими доходами будут увеличиваться возможности для меценатства.
Таким образом, внебюджетные фонды в различных формах должны функционировать в системе местных финансов.