Общие положения о расходах бюджетов

 

Бюджетное законодательство устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базирует­ся на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджет­ной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации*.

* Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость госу­дарственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых ор­ганами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

 

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, орга­ны местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможнос­тей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государ­ственных, муниципальных услуг.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания де­лятся на текущие и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ*.

* См. глава VII пособия.

 

Текущие расходы бюджетов - это часть расходов бюджетов, обеспечиваю­щая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государствен­ной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также дру­гие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечи­вающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая ста­тьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь со­здаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капиталь­ного (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширен­ным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Рос­сийской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об­разований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бю­джета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бю­джет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития опреде­ляются федеральным законом.

Бюджетное законодательство усматривает различные формы расходов бю­джетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

1) ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

2) средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3) трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализа­цию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательст­вом субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

4) ассигнований на осуществление отдельных государственных полномо­чий, передаваемых на другие уровни власти;

5) ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводя­щих к увеличению или уменьшению бюджетных доходов;

6) бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых креди­тов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);

7) субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

8) инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

9) бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным вне­бюджетным фондам;

10) кредитов иностранным государствам;

11) средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Рассмотрим более подробно некоторые из перечисленных выше форм рас­ходов бюджетов. Важнейшей формой расходов бюджета являются ассигнования на содержание бюджетных учреждений. В ст. 70 БК РФ предусмотрены цели, на которые бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства. К ним относятся:

- оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответству­ющих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральны­ми законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми акта­ми органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в со­ответствии с законодательством Российской Федерации;

- оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или му­ниципальным контрактам;

- оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Бюджетное законодательство устанавливает, что все закупки товаров, ра­бот и услуг за счет бюджетных средств на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государст­венных или муниципальных контрактов.

БК РФ содержит легальное определение государственного или муници­пального контракта, а также государственного или муниципального заказа.

Государственный или муниципальный контракт — договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюд­жетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципально­го образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах со­ответствующего бюджета.

Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурс­ной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, норма­тивными правовыми актами представительных органов местного самоуправ­ления.

Общественные отношения, возникающие при заключении государственно­го или муниципального контракта, регулируются не только нормами БК РФ, но и соответствующими нормами ГК РФ, в частности нормами, регулирующи­ми поставку товаров для государственных нужд (ст. 525-534 ГК РФ); нормами, регулирующими подрядные работы для государственных нужд (ст. 763-768 ГК РФ), и др.

БК РФ предусматривает в качестве обязательного условия государствен­ного или муниципального контракта включение в него гражданско-правовой формы обеспечения исполнения контракта - неустойки. Легальное опреде­ление неустойки содержится в ст. 330 ГК РФ, согласно которой неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежа­щего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения.

Отношения, связанные с государственными и муниципальными контрак­тами, регулируются федеральными законами, законами и иными норматив­ными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

БК РФ вводит понятие «государственный или муниципальный заказ». В соответствии со ст. 72 БК РФ государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муни­ципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание ус­луг за счет средств соответствующего бюджета.

БК РФ регламентирует порядок ведения реестра закупок, которые осуще­ствляют бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказ­чики.

В соответствии со ст. 73 БК РФ бюджетные учреждения, органы государст­венной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государствен­ные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок. При этом бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федера­ции, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и орга­ны местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 1000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один кон­тракт), ведут реестры закупок, в которых должны быть указаны следующие сведения:

- краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;

- наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и испол­нителей услуг;

- цена и дата закупки.

По государственным и муниципальным контрактам порядок ведения ре­естров закупок определяется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, норма­тивными правовыми актами органов местного самоуправления.

В целях усиления контроля за расходованием бюджетных средств в законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получа­телем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, пре­дусмотренных законом (решением) о бюджете.

Если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определен­ных законом (решением) о бюджете, министр финансов Российской Федера­ции, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъек­та Российской Федерации или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связан­ных с выполнением определенных условий, впредь до выполнения указан­ных условий в соответствии с порядком, установленным ст. 231 БК РФ*.

*Подробнее о блокировке расходов см. § 9.

 

Как отмечалось ранее, одной из форм расходов бюджетов являются транс­ферты населению. В соответствий со ст. 75 БК РФ трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, уста­новленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного само­управления.

Новеллой бюджетного законодательства России является норма БК РФ, предусматривающая возможность предоставления бюджетного кредита юри­дическим лицам, функционирующим не на государственной или муници­пальной форме собственности. При этом устанавливается, что бюджетный кредит таким юридическим лицам может быть предоставлен только на осно­вании возмездного договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом положений БК РФ и иных нормативных правовых актов. Существенным условием договора о бюджетном кредите является условие о предоставлении заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджетного кредита.

В соответствии со ст. 76 БК РФ способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.

Налоговые кредиты могут предоставляться юридическому лицу только в форме бюджетного кредита в порядке, предусмотренном БК РФ.

В договоре о предоставлении бюджетного кредита Российскую Федерацию субъекта Российской Федерации, муниципальное образование соответственно представляют уполномоченные в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами муниципальных образований государственные органы местного самоуправления и бюджетные учреждения.

Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.

Средства бюджетного кредита перечисляются заемщику на его счет в кредитной организации. Операции и платежи за счет средств бюджетного кредита осуществляются заемщиком самостоятельно в соответствии с целями бюджетного кредита, в порядке, предусмотренном БК РФ и гражданским законодательством Российской Федерации.

Особенностью договора о предоставлении бюджетного кредита является то, что цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок их предоставления, лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов, указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.

К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.

Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.

Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а так­же плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим ли­цам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставлен­ным бюджетным средствам на возвратной основе.

На иных правовых основах бюджетные кредиты предоставляются государ­ственным и муниципальным унитарным предприятиям*. Порядок предостав­ления бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям предусмотрен в ст. 77 БК РФ, согласно которой бюджетные кре­диты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

* См. ст. 113 ГК РФ.

 

Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки.

Получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюд­жет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представи­тельных) органов.

Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ве­дут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бю­джетных кредитов.

Субвенции и субсидии юридическим лицам и гражданам-предпринимате­лям также являются формами расходов бюджетов, предусмотренных БК РФ. Легальное понятие субвенции и субсидии содержится в ст. 6 БК РФ, при этом субвенция является не только формой расходов бюджета, но и формой фи­нансовой помощи, применяемой в бюджетной системе России при финанси­ровании отдельных целевых расходов.

Итак, субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление опреде­ленных целевых расходов; субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физи­ческому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целе­вых расходов.

Порядок предоставления субсидий и субвенций коммерческим юридиче­ским лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной формах собственности, а также гражданам-предпринимателям, регламенти­руется ст. 78 БК РФ. В соответствии с данной статьей субсидии и субвенции юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а так­же гражданам-предпринимателям, допускается предоставлять:

- из федерального бюджета — в случаях, предусмотренных федеральны­ми целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в по­рядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бю­джете на очередной финансовый год;

- из бюджетов субъектов Российской Федерации — в случаях, предусмо­тренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;

- из местных бюджетов — в случаях, предусмотренных федеральными це­левыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями пред­ставительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, ко­торые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.

В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполно­моченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользо­вания в установленные сроки предоставленные субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет.

Одной из важнейших форм расходов бюджетов, предусмотренных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансирование инвестиций из бюджета осуществляется при включении соответствующих объектов в федеральную целевую програм­му, региональную целевую программу либо в соответствии с решением феде­рального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сум­ме более 200 000 минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.

Новеллой БК РФ является норма, предусматривающая возможность пре­доставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и ус­ловия их предоставления.

В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальны­ми унитарными предприятиями, влечет возникновение права государствен­ной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформ­ляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации*. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Рос­сийской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Фе­дерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по це­нам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

* По нашему мнению, в указанных случаях не возникает долевая общая собственность (ст. 244 ГК РФ), поскольку каждый участник не остается самостоятельным собственни­ком имущества. Собственником является юридическое лицо, форма ее собственнос­ти - «смешанная».

 

Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвести­ционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Про­екты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.

Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит ос­нованием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов в порядке, предусмотренном БК РФ.

Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственно­го и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (скла­дочных) капиталов и имущества, являясь собственностью соответствующего юридического лица, передаются в управление органам управления государст­венным или муниципальным имуществом.

Бюджетное законодательство предусматривает создание резервных фон­дов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета. Размер резерв­ных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год.

В БК РФ предусмотрены направления расходования средств резервных фондов. Средства резервных фондов расходуются на финансирование не­предвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстанови­тельных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрез­вычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.

Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается норма­тивными правовыми актами Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов мест­ного самоуправления.

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквар­тально информируют орган законодательной (представительной) власти, пред­ставительный орган местного самоуправления о расходовании средств резерв­ного фонда.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривает­ся создание резервного фонда Президента Российской Федерации, размер которого не должен превышать 1 процента утвержденных расходов федераль­ного бюджета.

Средства резервного фонда Президента Российской Федерации расходу­ются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации.

Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании письменного распоряжения Президента Россий­ской Федерации.

Не допускается расходование средств резервного фонда Президента Россий­ской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельнос­ти Президента Российской Федерации.

Бюджетное законодательство устанавливает порядок финансирования но­вых видов расходов, непредусмотренных ни одним бюджетом.

Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предус­матривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, то указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе передачу необ­ходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджета.

При определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.

Финансирование новых видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в со­ответствующий бюджет.