Финансовое право

КАРАСЕВА М.В.

«Финансовое право»

ОГЛАВЛЕНИЕ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. финансовое право как отрасль российского права

1.Финансы и финансовая система РФ

2.Предмет и метод финансового права

А. Финансовая деятельность государства и му­ниципальных образований как сфера финан­сово-правового регулирования

Б. Отношения, составляющие предмет финан­сового права.

В. Метод финансового права

3.Отграничение финансового права от смежных отраслей права

4.финансовое право и политика

5.Система финансового права

Глава 2. Наука финансового права

1.Понятие и система науки финансового права

2.Методология науки финансового права.

3.История развития науки финансового права в России

4.Актуальные проблемы российской науки фи­нансового права

Глава 3. Финансово-правовые нормы

1.Понятие и особенности финансово-правовых норм

2.Классификация финансово-правовых норм

3.Источники финансового права

4.Действие финансово-правовых актовво време­ни, в пространстве и по кругу лиц

Глава 4. Субъекты финансового права

1.Понятие субъекта финансового права

2. Российская федерация и субъектыРФ как субъекты финансового права

3.Муниципальные образования как субъекты финансового права.

4.Коллективные субъекты финансового права

5.Индивидуальные субъекты финансового

Глава 5. Финансовое правоотношение

1.Понятие финансового правоотношения иего субъекты

2.Объекты финансового правоотношения

3.Особенности прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения

4.Виды финансовых правоотношений

Глава 6. Юридические факты в финансовом праве

1.Функции юридических фактов в финансовом праве

2.Классификации юридических фактов и юриди­ческих составов в финансовом праве

Глава 7. Государственный и муниципальный финансовый контроль

1.Понятие государственного и муниципального финансового контроля

2.Виды и органы государственного и муници­пального финансового контроля

3.Методы государственного и муниципального финансового контроля

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. Правовой режим централизованных государст­венных и муниципальных денежных фондов

Глава 8. Бюджетное право Российской Федерации

1.Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации

2.Понятие бюджетного права и бюджетных пра­воотношений

3.Общая характеристика доходов и расходов бюджетов

4.Правовой режим дефицита бюджета

5.Правовой режим межбюджетных отношений

Глава 9. Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований

1.Понятие бюджетной компетенции.

2.Бюджетная компетенция Российской Федера­ции

3.Бюджетная компетенция субъектов РФ

4.Компетенция муниципальногообразования в области бюджета

Глава 10. Бюджетный процесс

1.Понятие бюджетного процесса иосновныеполномочия его участников

2.Бюджетная классификация

4.Правовой режим рассмотрения и утвержде­ния проектов бюджетов

5. Правовой режим исполнения бюджетов

6.Подготовка, рассмотрение и утверждение от­чета об исполнении бюджета

7. Государственный и муниципальный финансо­вый контроль, осуществляемый в ходе бюд­жетного процесса.

Глава 11. Правовой режим целевых государственных и му­ниципальных (местных) денежных фондов

1.Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов

2.Правовой режим целевых бюджетных фондов

3.Правовой режим государственных и муници­пальных внебюджетных фондов

4.Правовой режим целевых фондов Правитель­ства Российской федерации

5.Правовой режим государственных отрасле­вых денежных фондов

Раздел II. Правовой режим децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов

Глава 12. Понятие и основы правового регулирования фи­нансов государственных и муниципальных уни­тарных предприятий

1.Понятие финансов государственных и муни­ципальных унитарных предприятий

2.Финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий как объект финансо­во-правового регулирования

3.Правовые основы планирования финансовых ресурсов предприятия

Глава 13. Правовое регулирование образования и использо­вания финансовых ресурсов государственных и муниципальных унитарных предприятий

1.Выручка и прибыль предприятия

2.Правовое регулирование определения себесто­имости продукции (работ, услуг

3.Правовые основы использования кредитов, амортизационных отчислений и прочих поступлений государственными и муниципаль­ными унитарными предприятиями.

4.Правовые требования к распределению и ис­пользованию прибыли государственныхи му­ниципальных унитарных предприятий

Глава 14. Правовые основы организации страхования в Рос­сийской Федерации

1.Понятие страхования как экономической и правовой категорий

2.Виды страхования. Государственное регули­рование страховой деятельности

3.Финансово-правовое регулирование обяза­тельного страхования

Раздел III. Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов

Глава 15. Налоговое право Российской Федерации. Общие положения

1.Понятие налогаи сбора в Российской Федерации

2.Система налогов и сборов в Российской Феде­рации. Установление, введение и отмена налогов

3.Налоговое право и налоговое законодательст­во России

4.Налоговые правоотношения.

Глава 16. Исполнение обязанности по уплате налогов (сбо­ров) и налоговая ответственность

1.Возникновение и прекращение обязанности по уплате налогов и сборов

2.Добровольное и принудительное исполнение обязанности по уплате налога

3.Налоговый контроль

4.Налоговая ответственность и защита прав налогоплательщика

Глава 17. Основные федеральные налоги и сборы в России

1.Налог на добавленную стоимость

2.Акцизы.

3.Налог на прибыль

4.Налог на доходы физических лиц

5.Единый социальный налог (взнос).

6.Таможенные пошлины

7.Налоги в дорожные фонды

8.Налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения

9.Государственная пошлина

Глава 18. Основные региональные налоги в Российской Федерации

1.Налог на имущество предприятий

2.Налог с продаж

3.Единый налог на вмененный доход (взнос)

4.Налог на игорный бизнес

Глава 19. Основные местные налоги в Российской Федерации

1.Налог на имущество физических лиц

2.Земельный налог

3.Налог на рекламу

Глава 20. Международные налоговые нормы и налоговое законодательство по РФ

1.Действие международный налоговыхсогла­шений в Российской Федерации

2.Договоры об избежании двойного налогообло­жения и предотвращении уклонения от упла­ты налогов

3.Соглашения о сотрудничестве в борьбе с нару­шениями налогового законодательства.

4.Иные соглашения, в которых имеются нало­говые нормы.

Глава 21. Неналоговые доходы государства и муниципаль­ных образований

Раздел IV. Правовое регулирование государственного и муниципального кредита в Российской Федерации

Глава 22. Правовой режим государственного и муниципаль­ного кредита

1.Понятие и значение государственного и муни­ципального кредита, формы государственно­го кредита

2.Финансово-правовые отношения в области го­сударственного и муниципального кредита

3.Правовое регулирование внутренних государ­ственных займов. Виды государственных займов

Раздел V. Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов

Глава 23. Правовой режим расходов бюджета

1.Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование

2.Правовые основы финансирования капиталь­ных вложений

3.Правовой режим бюджетного кредитования

Глава 24. Правовой режим сметно-бюджетного финансиро­вания

1.Понятие сметно-бюджетного финансирова­ния и его объекты

2.Смета бюджетного учреждения и ее значение. Расходы бюджетных учреждений

3.Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных учреждений

Глава 25. Правовое регулирование расходов государствен­ных внебюджетных фондов.

1.Понятие и правовые формы расходов государ­ственных внебюджетных фондов

2.Правовой режим расходов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхованияРФи фондов медицинского страхования

Раздел VI. Правовые основы банковской деятельности, денежного обращения, расчетов и валютного регулирования

Глава 26. Правовые основы банковской деятельности

§ 1.Понятие банковской системы России

§ 2.Финансово-правовые отношения с участием кредитных организаций

§ 3.Банк России как орган банковского регулиро­вания

Глава 27. Правовые основы денежного обращения и расчетов

1.Правовое регулирование денежного обращения в Российской Федерации

2.Денежная система Российской Федерации. Эмиссионное право Банка России

3.Правовые основы расчетов

4.Правила ведения кассовых операций

Глава 28. Валютное законодательство и валютный контроль

1.Понятие валюты и валютных правоотношений

2.Понятие валютных операций и виды валют­ных счетов

3.Правовые основы валютного регулирования

4.Правовые основы валютного контроля

 

Глава 1

ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

Финансы и финансовая система Российской Федерации

Финансовое право — это отрасль права, которая регулирует экономические, а именно — финансовые отношения. Для понимания природы и особенностей этой отрасли права необходимо иметь четкое представление о том, что такое финансы.

Финансы — это одна из экономических категорий, наряду с такими как цена, прибыль, кредит и т.д. Она выражает реально существующие общественные отношения, которые и называются| финансовыми. В связи с этим понятие «финансы» и «финансовые отношения» в науке принято считать идентичными.

Финансы как явление общественной жизни возникают с появ­лением государства и денег. Деньги, выполняя функцию средства обращения, являются важнейшей предпосылкой появления фи­нансов как самостоятельной сферы денежных отношений.

Роль финансов в жизни общества зависит от того, какое место в экономике страны отводится денежным отношениям. В докапи­талистических формациях, в условиях фрагментарности товарно-денежных отношений финансы также имели фрагментарный ха­рактер. При капитализме, когда товарно-денежные отношения стали основой развития экономики, финансовые отношения при­обрели всеобъемлющий характер. В социалистическом обществе финансовые отношения были ограничены преобладанием отноше­ний производственного распределения над товарно-денежными отношениями. В современных условиях в связи с развитием в России отношений рыночного типа, а значит — товарно-денеж­ных, финансы стали играть определяющую роль в жизни обще­ства.

Финансы — это не все денежные отношения в обществе, а только их часть, а именно те, которые связаны «с формировани­ем, распределением и использованием централизованных и де- централизованных фондов денежных средств в целях выполне­ния функций и задач государства и обеспечения условий расши­ренного воспроизводства». Финансы охватывают две группы от­ношений: 1) денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов; 2) денеж­ные отношения, опосредующие формирование и использование децентрализованных денежных фондов организаций. В первую группу включаются отношения по:

а) уплате налогов и неналоговых платежей в бюджет и госу­дарственные и муниципальные внебюджетные фонды;

б) выделению средств из бюджета и из государственных и му­ниципальных внебюджетных фондов;

в) распределению бюджетных средств между звеньями бюд­жетной системы и т.д.

Вторая группа охватывает отношения по формированию, рас­пределению, а в ряде случаев и использованию доходов и прибы­ли предприятий и организаций и т.д.

Финансовые отношения (финансы) выделяются из всей массы денежных отношений по специфическим признакам: во-первых, — это всегда денежные отношения; во-вторых, — рас­пределительные, так как они возникают не на стадии производ­ства, обмена или потребления общественного продукта, а на ста­дии его распределения; в-третьих, — безэквивалентные, по­скольку на стадии распределения «имеет место одностороннее (без встречного эквивалента) движение денежной формы стои­мости», в отличие от стадии обмена, где наблюдается «двусто­роннее (встречное) движение стоимостей, одна из которых нахо­дится в денежной форме, а другая — в товарной»². В-четвер­тых, существенным признаком финансов является их движение в форме финансовых ресурсов, мобилизация и использование которых осуществляются через денежные фонды. Заметим, что денежные фонды — это относительно обособленная часть фи­нансовых ресурсов, имеющих целевое назначение и относитель­ную самостоятельность функционирования. В настоящее время к денежным фондам, через которые осуществляется мобилиза­ция и использование финансовых ресурсов, относятся: бюджеты (федеральный, субъектов федерации, муниципальных образова­ний); Пенсионный фонд РФ, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социаль­ного страхования РФ и т.д.

Вышеперечисленные признаки финансовых отношений (фи­нансов) позволяют отграничивать их от других денежных отно­шений: кредитных, отношений по заработной плате, купли-про­дажи и т.д. Так, кредитные отношения, в отличие от финансо­вых, имеют эквивалентный и даже возмездный характер, по­скольку кредит должен быть в определенный срок возвращен кредитору с уплатой заранее оговоренных процентов. Отношения по заработной плате, будучи денежными, опять-таки отличаются от финансовых тем, что являются эквивалентными. Ведь заработ­ная плата представляет собой оплату трудовых усилий работника и в этом смысле носит компенсационный характер. Отношения в связи с куплей-продажей являются денежными, но не финансо­выми по той причине, что возникают не на стадии распределения общественного продукта, а на стадии его обмена. Кроме того, они предполагают получение эквивалента (в денежной форме) за реа­лизованные товары, работы, услуги.

Роль финансов в социально-экономической жизни страны вы­ражается в их распределительной и контрольной функциях.

Распределительная функция заключается в том, чтобы рас­пределять стоимость валового общественного продукта и тем самым обеспечить каждого субъекта хозяйствования необходимы­ми ему финансовыми ресурсами. Благодаря финансам денежные средства поступают в распоряжение государства, муниципальных образований, предприятий, организаций, физических лиц.

Контрольная функция финансов заключается в их способности количественно отслеживать весь ход распределительного процес­са. Финансы постоянно сигнализируют о том, как складывается процесс мобилизации финансовых ресурсов в те или иные денеж­ные фонды, как используются финансовые ресурсы и т.д. Кон­трольная функция финансов реализуется через деятельность фи­нансовых и налоговых органов, которые непосредственно следят за использованием доходной и расходной частей бюджетов в бюд­жетной системе РФ, распределением доходов предприятий и т.д.

Финансовые отношения в обществе весьма многообразны. Од­нако они могут быть систематизированы в зависимости от того, к каким фондам денежных средств «привязаны». В связи с этим все финансовые отношения структурированы в финансовую систе­му РФ.

С экономической точки зрения финансовая система РФ пред­ставляет собой «совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды де­нежных средств».

В настоящее время финансовая система РФ состоит из следую­щих относительно самостоятельных звеньев:

бюджетные фонды;

внебюджетные фонды;

государственный и муниципальный кредит;

страховые фонды;

финансы предприятий и организаций.

Каждое звено финансовой системы охватывает целый ряд финансовых отношений. Основное место в (финансовой системе России отводится финансовым отношениям, опосредующим бюд­жетные фонды РФ. Ких числу относятся отношения по моби­лизации, распределению и использованию денежных средств в бюджеты и из бюджетов — федерального, субъектов РФ и му­ниципальных образований. Это звено финансовой системы яв­ляется наиболее мобильным и на его долю приходится наиболь­ший денежный поток в стране. Финансовые отношения, опосредующие бюджетные фонды РФ, очень разнообразны. Во-пер­вых, они' имеют место на федеральном уровне, когда опосредуют федеральный бюджет; на уровне субъектов РФ — когда опосредуют республиканские, областные, окружные, кра­евые бюджеты; на уровне муниципальных образований — когда опосредуют бюджеты муниципальных образований. Во-вторых, они могут быть подразделены на отношения, возникающие внутри бюджетной системы РФ, и отношения, «завязанные» на бюджетную систему РФ. К первым относятся отношения по рас­пределению бюджетных средств; возникающие между федераль­ным бюджетом и республиканскими, областными, окружными, краевыми бюджетами, а также между последними и бюджетами муниципальных образований. К отношениям, «завязанным» на бюджетную систему РФ, относятся отношения по мобилизации финансовых ресурсов в то или иное звено бюджетной системы, а также отношения по выделению бюджетных средств из того или иного звена бюджетной системы.

Внебюджетные фонды являются относительно новым звеном финансовой системы России. Их появление в этом качестве отно­сится к началу 90-х гг. и обусловлено стремлением государства к сугубо целевому использованию (финансовых ресурсов. К внебюджетным фондам сегодня относятся: Пенсионный фонд РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского ^страхования, Фонд социального страхования РФ. Кроме того, к внебюджетным фондам могут быть отнесены денежные фонды Г субъектов РФ и муниципальных образований.

Финансовые отношения, опосредующие государственные и Муниципальные внебюджетные фонды, весьма многообразны. Это отношения по уплате налогов, сборов, добровольных пожертвова­ний в названные фонды, по выделению средств из этих фондов, а в ряде случаев и по их распределению.

Государственный, кредит как звено финансовой системы Рос­сии представляет собой отношения по временному использованию денежных средств, в которых кредитором выступают юридичес­кие и (физические лица, а должником — государство. В этих от­ношениях Российская Федерация и субъекты РФ выступают в качестве должников, а все остальные субъекты — в качестве кредиторов.

Государственный кредит выступает в виде:

а) государственных займов;

б) кредитов, полученных РФ от кредитных организаций, ино­странных государств и международных финансовых организаций;

в) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных РФ;

г) государственных гарантий, предоставленных Россией;

д) пролонгированных и реструктуризированных долговых обязательств России прошлых лет. Аналогичным образом в понятие «государственный кредит» включаются и долговые обяза­тельства субъектов РФ, существующие в формах, установленных в ст. 99 БК РФ.

К государственным займам сегодня относятся; облигации внут­реннего государственного валютного займа; золотые сертификаты Министерства финансов РФ и др. В качестве кредитов, полученных Правительством РФ, до 1996 г. выступали кредиты, выданные Бан­ком России Правительству РФ для покрытия временных кассовых разрывов и погашения дефицита по федеральному бюджету РФ.

Финансовые отношения в сфере государственного кредита складываются как в результате привлечения государством средств от различных субъектов, так и в результате погашения своих долговых обязательств.

Муниципальный кредит формально однотипен с государст­венным, но по существу отличается от него, так как здесь долж­ником является не государство, а муниципальное образование.

Муниципальный кредит выступает в форме:

а) кредитов, полученных муниципальным образованием;

б) муниципальных займов,

в) бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных муни­ципальным образованием от бюджетов других уровней бюджет­ной системы РФ;

г) муниципальных гарантий, предоставленных муниципаль­ным образованием.

Страховые фонды как звено финансовой системы РФ опосредуют финансовые отношения, направленные на создание и ис­пользование денежных резервов на случай риска — стихийных бедствий, несчастных случаев, иных неблагоприятных последст­вий. В настоящее время почти все страховые фонды, за исключе­нием Росгосстраха и Военной страховой компании, являются не­государственными, так как в 1990 г. государственная монополия в страховом деле была упразднена.

Важным звеном финансовой системы РФ являются финансы предприятий и организаций. Они непосредственно связаны с ма­териальным производством, где создается валовый общественный продукт, подлежащий распределению в стоимостной форме. Фи­нансы предприятий и организаций находят свое материальное выражение в денежных фондах, формируемых главным образом за счет прибыли. В ряде случаев важнейшим источником форми­рования таких фондов являются бюджетные ассигнования.

В зависимости от формы собственности различают финансы государственных, муниципальных, частных и иных предприятий и организаций. В зависимости от отраслевой направленности — финансы промышленности, торговли, транспорта и т.д.

Финансовая система РФ может быть рассмотрена не только с экономической, но и с институциональной точки зрения. В пос­леднем случае она представляет собой совокупность организаций и органов, обеспечивающих движение финансовых отношений. Среди них: финансовые органы, страховые компании, банки, представительные органы власти и т.д.

Предмет и метод финансового права

Из самого названия «финансовое право» следует, что основу предмета данной отрасли права составляют финансовые отноше­ния. Как уже было показано,… Предметом финансового права являются отношения, возни­кающие в процессе… Чтобы разобраться в системе этих отношений, надо хорошо понимать, что представляет собой финансовая деятельность…

А. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований как сфера финансово-правового регулирования

финансовые отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, рас­сматриваемые во взаимосвязи с… Финансовая деятельность государства и муниципальных обра­зований… Государство как субъект финансовой деятельности представ­лено государственными органами на уровне Федерации и ее…

Б. Отношения, составляющие предмет финансового права

Прежде всего отношения сферы финансовой деятельности го­сударства и муниципальных образований, составляющие предмет финансового права,… а) мобилизации денежных средств в государственные и муни­ципальные фонды; б) распределения финансовых ресурсов государства;

В. Метод финансового права

возникающие в связи с добровольными пожертвованиями в казну, и т.д., хотя они и возникают в процессе финансовой дея­тельности государства и… Основным методом финансово-правового регулирования, как уже отмечалось,… Властность как суть метода финансово-правового регулирова­ния имеет свои проявления, которые служат характеристиками…

Отграничение финансового права от смежных отраслей права

Финансовое право относится к праву публичному, т.е. оно ре­гулирует отношения, имеющие ярко выраженный общегосудар­ственный интерес. Кроме… Конституционное право является ведущей отраслью в системе права. Это значит,… Учитывая сказанное, надо иметь в виду, что конституционно-правовые нормы, будучи базовыми для финансового права,…

Финансовое право и политика

Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования Правовых норм и реализации существующей политики нет. В ус­ловиях существования… принят Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год». Принятие… Существуют две основные причины, обусловливающие высо­кую степень зависимости финансового права от политики.

Система финансового права

Совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловлен­ных групп финансово-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках финансового права… Группы финансово-правовых норм, объективно выделяющие­ся в рамках финансового… Под финансово-правовым институтом следует понимать зако­нодательно обособленную совокупность правовых норм,…

Глава 2 НАУКА ФИНАНСОВОГО ПРАВА РОССИИ

Понятие и система пауки финансового права

Наука финансового права представляет собой учение о финан­совом праве, т.е. систему знаний, имеющую достаточную степень единства и обобщенности. Наука финансового права существует и развивается за -счет главным образом… Наука финансового права является общественной наукой. Это значит, что она изучает реальные общественные процессы,…

Методология науки финансового права

Методологическими являются следующие принципы науки финансового права: объективность, познаваемость, детерминизм, развитие, историзм, единство… Принцип объективности означает, что сведения, полученные наукой финансового… Принцип познаваемости свидетельствует, что финансово-пра­вовые нормы, финансово-правовые отношения, закономерности…

История развития науки финансового права в России

Появлению этой науки в России, как, впрочем, и в других «шах, предшествовало возникновение и развитие других наук; камералистики, финансовой науки.… В XVIII в. под влиянием потребностей эффективного ведения дворцового хозяйства… Камералистика получила распространение и в России. Она преподавалась на юридических факультетах России вплоть до…

Актуальные проблемы российской науки финансового права

Новое время поставило перед наукой финансового права новые задачи. В целом они могут быть разбиты на две группы. Во-первых, науке финансового права… Задачи науки финансового права требуют сегодня решения и применительно к… Весьма актуальным и полезным для науки финансового права сегодня явилось бы изучение проблем целевых государственных и…

Глава 3 ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ

Понятие и особенности финансово-правовых норм

Финансово-правовая норма — это установленное государст­вом и обеспеченное мерами государственного принуждения пра­вило поведения в отношениях,… Финансово-правовые нормы содержат как признаки, общие для любых правовых норм,… норму устанавливает государство, а поэтому ее исполнение обеспечивается принудительной силой государства;

Классификации финансово-правовых норм

Финансово-правовые нормы весьма разнообразны. Их классификация важна для понимания особенностей финансово-правово регулирования и уровня развития финансового законодательства.

В зависимости от функций, выполняемых финансовым пра­вом, финансово-правовые нормы подразделяются на регулятив­ные и охранительные.

К регулятивным финансово-правовым нормам относятся те, Которые непосредственно направлены на регулирование общест­венных отношений путем предоставления участникам прав и воз­ложения на них обязанностей. Основная масса финансово-право­вых норм — регулятивные, поскольку финансовое право не явля­ется сугубо охранительной отраслью права, а призвано прежде всего отрегулировать определенную группу отношений, т.е. за­крепить их, упорядочить деятельность субъектов в этих отноше­ниях и т.д. К регулятивным финансово-правовым нормам, в част­ности, относятся нормы ст. 51, 56 НК РФ, закрепляющие поря­док исполнения обязанности по уплате налогов и сборов безвестно отсутствующего или недееспособного физического лица; опреде­ляющие порядок установления и использования льгот по налогам и сборам.

К охранительным финансово-правовым нормам относятся те, которые предусматривают применение мер государственного при­нуждения за финансовые правонарушения. Число охранитель­ных норм в финансовом праве постепенно увеличивается, что свя­зано с необходимостью установления, а в ряде случаев повыше­ния ответственности субъектов финансовых правоотношений за свои действия. К охранительным нормам относятся, в частности, нормы ст. 116—129 НК РФ, предусматривающие ответствен­ность за различные виды налоговых правонарушений.

Регулятивные и охранительные нормы финансового права тесно связаны друг с другом. Охранительные в известной мере производны от регулятивных, так как они устанавливают ответ­ственность за нарушение обязанностей, предусмотренных регуля­тивными нормами.

Регулятивные финансово-правовые нормы в зависимости от их юридического содержания классифицируются на обязываю­щие, запрещающие и управомочивающие финансово-правовые нормы.

Обязывающие финансово-правовые нормы — это те, которые устанавливают обязанность лица совершать определенные поло­жительные действия. Большинство финансово-правовых норм — обязывающие. Очень часто они формулируются в финансово-пра­вовых актах в виде прямых обязательных предписаний. Напри­мер, в ст. 45 НК РФ установлено; «Налогоплательщик обязан самостоятельно исполнить обязанность по уплате налога, если

иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах». Все чаще обязывающие финансово-правовые нормы внешне объ­ективируются в законодательстве в нейтральной формулировке. Например, в норме ст. 121 БК РФ обязанность эмитента по веде­нию долговой книги сформулирована так: «Ин4)ормация о заим­ствованиях и других обязательствах вносится эмитентом в Госу­дарственную долговую книгу Российской Федерации, субъекта Российской федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соот­ветствующего обязательства».

Запрещающие финансово-правовые нормы устанавливают обязанность лица воздерживаться от определенных действий, указанных в финансово-правовой норме. Примером может слу­жить норма ст. 87 НК РФ, запрещающая проведение налоговыми органами повторных выездных налоговых проверок по одним и тем же налогам. Запрещающие финансово-правовые нормы встре­чаются в финансовом законодательстве не часто. Это связано с тем, что отношения, возникающие в процессе финансовой дея­тельности государства и муниципальных образований, не могут развиваться иначе как за счет активного поведения обязанных субъектов, т.е. за счет обязанности по уплате налога, по выделе­нию бюджетных ассигнований и т.д. А запреты с юридической стороны выражаются в юридических обязанностях пассивного со­держания, т.е. в обязанностях воздерживаться от совершения действий. Поэтому, в отличие от обязывающих финансово-право­вых норм, запрещающие нормы не могут обеспечить цели финан­сово-правового регулирования.

Управомочивающие финансово-правовые нормы — это такие, которые предусматривают возможность субъекта финансового права действовать в рамках требований финансово-правовой нормы, но по своему усмотрению.

Существует два вида управомочивающих финансово-правовых норм. Для первого вида этих норм характерно, что возможность их реализации (или нереализации) зависит исключительно от воли субъектов финансового права. Главным образом к таким субъектам относятся налогоплательщики. Однако в последние годы круг таких субъектов расширяется.

Для второго вида управомочивающих финансово-правовых норм характерно то, что субъект права имеет определенную свобо­ду в выборе средств, времени и т.д. реализации этой нормы, одна­ко эта норма в любом случае должна быть им реализована. Речь идет здесь о финансово-правовых нормах, закрепляющих компетенцию государственных органов и органов местного самоуправ­ления через установление прав этих органов. Например, нормы ст. 31 БК РФ закрепляют принцип самостоятельности бюджетов через права органов государственной власти и местного самоуп­равления в области бюджета. Эти права являются компетенционными, а значит, они одновременно становятся и обязанностями для данных органов.

Финансово-правовые нормы могут быть классифицированы в зависимости от того, какую операцию они выполняют в процессе правового регулирования, т.е. на чем они специализируются. В связи с этим в науке выделяются так называемые специализиро­ванные нормы. Они не являются самостоятельной нормативной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоеди­няются к регулятивным и охранительным нормам. Существуют следующие виды специализированных норм в финансовом праве:

общие (общезакрепительные); оперативные; коллизионные; нормы-дефиниции; нормы-принципы.

Общие (общезакрепительные) нормы в обобщенном виде фиксируют определенные элементы регулируемых отношений. К ним относится норма ст. 2 НК РФ, определяющая общие при­знаки отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

В нормах-дефинициях в обобщенном виде закрепляются признаки какой-либо финансово-правовой категории. Большое число норм-дефиниций содержится в НК РФ. В частности, такова норма ст. 8 НК РФ, закрепляющая понятие налога и сбора. Такие же нормы содержатся в ст. 6 БК РФ. Ими определяются понятия бюджета, бюджетной системы РФ, субвенции, дотации и т.д.

В нормах-принципах сформулированы основные начала бюд­жетного, налогового и другого законодательства, финансовой дея­тельности тех или иных государственных органов и органов мест­ного самоуправления. Такие нормы закреплены в ст. 3 НКРФ,определяющей основные начала законодательства о налогах и сборах.

Оперативные финансово-правовые нормы определяют вступ­ление в силу финансово-правовых норм, отмену действующих, продление срока их действия и т.д. Таковы нормы ст. 1 и 2 Феде­рального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 31 июля 1998 г.

Коллизионные финансово-правовые нормы указывают на за­коны, порядок и проч., которые должны действовать именно в данном случае (при наличии альтернатив). Коллизионной явля­ется норма, содержащаяся в ст. 7 названного выше Федерального закона. Она сформулирована так: «федеральные законы и

иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утра­тивших силу, определенный статьей 2 настоящего федерально­го закона, действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса и подлежат приведению в соответствие с частью первой Кодекса».

Кодификация финансового законодательства, проведенная в 1998 г., естественно привела к увеличению числа специализиро­ванных финансово-правовых норм.

Заметное место в системе финансово-правовых норм отводится рекомендательным нормам. Рекомендательные нормы представ­ляют собой предложения конкретных органов, обращенные к тем или иным субъектам. Наиболее часто такие нормы встречаются в ежегодно принимаемых законах о бюджетах. В частности, в зако­не о федеральном бюджете на тот или иной финансовый год реко­мендательные нормы обращены, как правило, к органам власти субъектов Федерации. Увеличение числа рекомендательных норм в современных условиях обусловлено проведением в жизнь поли­тики федерализма, реализацией курса на финансовую децентра­лизацию, самостоятельность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

финансово-правовые нормы, помимо всего отмеченного, клас­сифицируются по объему действия на общие и специальные. 06-щими являются нормы, распространяющиеся на целый ряд тех или иных отношений, а специальными — нормы, распространяю­щиеся на определенный вид отношений в пределах данного рода. К примеру, общими являются нормы первой части НК РФ, рас­пространяющиеся на все налоговые отношения, а специальны­ми — нормы, регулирующие тот или иной вид налогов, налого­вых отношений.

По территории действия различают финансово-правовые нормы, действующие: а) на всей территории Российской Федера­ции; б) на территории соответствующего субъекта Российской Фе­дерации; в) на территории соответствующего муниципального об­разования. Соответственно, первые содержатся в правовых актах представительных и исполнительных органов власти федерально­го уровня, вторые — в аналогичных правовых актах субъектов Федерации, а третьи — в правовых актах органов местного само­управления.

По времени действия финансово-правовые нормы подразделя­ются на общие и временные. Общие нормы, которых большинство в финансовом праве, устанавливаются на неопределенный срок действия и утрачивают силу в связи с их отменой или изменени­ем. Временные нормы — это нормы, установленные на определен­ный срок. К временным финансово-правовым нормам относятся, прежде всего, предписания ежегодно принимаемых нормативных актов о бюджетах на соответствующий финансовый год. Эти нормы действуют, как правило, в течение срока действия соответ­ствующего закона (или постановления органа местного самоуп­равления) о бюджете на финансовый год. Они содержатся в этих законах и постановлениях, а также в обеспечивающих (конкрети­зирующих) их нормативных актах. Например, в 1998 г. в соответ­ствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1998 год» было принято постановление Правительства РФ «О по­рядке предоставления в 1998 году налогоплательщикам отсрочек и (или) рассрочек уплаты налогов и других обязательных плате­жей в федеральный бюджет», которое содержало нормы, дейст­вующие только в 1998 г.

В зависимости от особенностей предмета финансово-правово­го регулирования финансово-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные финансово-правовые нормы определяют ис­точники образования денежных фондов государства и муници­пальных образований, объекты налогообложения и ставки нало­гов, виды расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Таковы почти все нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, большинство норм части первой НК РФ и др.

Процессуальные финансово-правовые нормы устанавливают порядок реализации материальных финансово-правовых норм. К процессуальным нормам относятся нормы, содержащиеся в ст. 169—264, 274—281 БК РФ и определяющие порядок составле­ния, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также отчетов об их исполнении. Ряд процессуальных норм со­держится в части первой НК РФ.

В современных условиях в связи с развитием финансового за­конодательства число процессуальных финансово-правовых норм увеличивается, что свидетельствует о реальности, достаточно вы­сокой степени гарантированности материальных финансово-пра­вовых норм на современном этапе и т.д.

Источники финансового права

1. Основным источником финансового права в Российской Федерации является нормативный правовой акт. Он представляет любой результат правотворчества… К нормативным правовым актам как источникам финансового права относятся: а) Конституция РФ. Многие ее нормы имеют прямую финансово-правовую направленность. Это, например, норма ст. 57,…

Действие финансово-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

1. Финансово-правовые акты действуют во времени, начало ко­торого определяется моментом вступления их в силу. Порядок Вступления в силу законов… Согласно вышеназванным актам существует три способа уста­новления момента… Прежде всего, финансово-правовой акт вступает в силу с момента истечения срока после его официального…

Глава 4

СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

Понятие субъекта финансового права

Субъект финансового права обладает финансовой правосубъектностъю и может благодаря этому участвовать в кон­кретном финансовом правоотношении. Понятие «субъект финансового права» тесно связано с поня­тием «субъект… Различие между правоспособностью и дееспособностью важно для характеристики финансовой правосубъектности физических…

Российская Федерация и субъекты РФ как субъекты финансового права

 

Российская Федерация и ее субъекты преобладают в ряду объектов финансового права. Российская Федерация в целом и ее субъекты представляют собой государство. Поэтому общие ха­рактеристики этих субъектов в качестве субъектов финансового права в значительной мере производны от характеристик государ­ства, которое можно рассматривать как обобщенный субъект фи­нансового права.

Государство (Российская Федерация в целом и субъекты РФ) является субъектом финансового права, обладая компетенцией в области финансовой деятельности, которая закреплена в Кон­ституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ и других нормативных правовых актах.

Компетенция государства в области финансовой деятельности выражается чаще всего в его суверенных правах в этой области, к которым, в частности, относятся: право на установление налогов, утверждение бюджетов (федерального и субъектов Федерации) и др. Следовательно, государство, будучи субъектом финансового права, чаще всего выступает как властвующий субъект, т.е. суве­рен. Однако одновременно государство часто выступает в качестве государства-собственника, т.е. казны. Это обусловлено тем, что суверенные права государства в области финансовой деятельности затрагивают, прежде всего, бюджет, государственные внебюджет­ные фонды, которые являются составной частью казны. Казна же в соответствии со ст. 214 ГК РФ есть государственная собствен­ность.

Понятие «государство-казна» не нашло пока должной разра­ботки в юридической науке, хотя некоторые замечания об этой категории имеются. Исходя из содержания п. 4 ст. 214 ГК РФ, под казной Российской Федерации или субъектов РФ следует по­нимать право этих субъектов на владение, пользование и распоряжение средствами соответствующих бюджетов и иным государственным имуществом, не закрепленным за государственными предприятиями и учреждениями. К «иному государственному имуществу» как раз и могут быть отнесены средства государст­венных внебюджетных фондов.

К числу суверенных прав Российской Федерации относятся прежде всего, ее материальные бюджетные права. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральный бюджет, а также из ряда статей БК РФ раскрывающих права Российской Федерации на федеральный бюджет.

К материальным бюджетным правам Российской Федерации относятся:

а) право на собственный бюджет;

б) право на получение бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;

в) право на использование бюджетных средств;

г) право на распределение бюджетных доходов между бюдже­тами данной территории;

д) право на образование и использование в рамках бюджета целевых или резервных фондов.

Эти права зафиксированы в ст. 49, 54, 84, 133, 134, 135 и др. БК РФ. Суверенные права Российской Федерации на собственный бюджет есть одновременно и право государственной собственнос­ти, ибо согласно абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствую­щего бюджета составляют государственную казну.

Исходя из этого, Российская Федерация, являясь субъектом материальных бюджетных прав, выступает одновременно как го­сударство-суверен и государство-казна.

Исходя из ст. 71 Конституции РФ, к суверенным правам Российской Федерации в сфере финансовой деятельности следует относить не только материальные бюджетные права, но и процессуальные. Эти права Российской Федерации неразрывны. Права Российской Федерации на получение, распределение, ис­пользование бюджетных доходов определены, ограничены и т.д. законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, который как раз и является результатом реализации процессуальных бюджетных прав Российской Федерации на рассмотрение, утверждение федерального бюджета и отчета о его исполнении. А.В. Мицкевич и P.O. Халфина, занимавшиеся проблемами государства как субъекта права, подчеркивали, что в праве на утверждение бюджета и отчета о его исполнении находит выражение государственный суверенитет. В связи с этим Российская Федерация в целом является субъектом права на рассмотрение и утверждение бюджета, а также отчета о его ис­полнении.

Помимо отмеченного, Российская Федерация в целом должна признаваться субъектом финансового права в отношении права на установление федеральных налогов и сборов. В этих случаях Российская Федерация реализует свои суверенные права, что следует из п. «з» ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральные налоги и сборы.

Российская Федерация в целом должна рассматриваться как субъект финансового права и в случае взимания, а также взыскания федеральных налогов и сборов. Право государства на взимание налогов и сборов не зафиксировано в Конституции РФ. О его существовании можно сделать вывод при анализе ст. 1 и 2 НК РФ, где записано, что «настоящий Кодекс устанав­ливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет...» (п. 2 ст. 1), а «законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации...» (п. 1 ст. 2). Под взиманием федеральных налогов и сборов следует понимать право Российской Федерации требовать уплаты налогов и сбо­ров от субъектов, обязанных их уплачивать. Это право государ­ства проявляется в налоговом обязательстве, где у налогопла­тельщика существует обязанность уплатить налог, а у государ­ства — право требовать его уплаты. Право Российской Федера­ции на взыскание налогов и сборов также не зафиксировано в Конституции РФ, но его наличие можно предположить из ана­лиза ст. 45, 46 НК РФ. Под взысканием федеральных налогов и сборов следует понимать право Российской Федерации в целом на применение мер принудительного исполнения обязан­ности по уплате налога и сбора. Права Российской Федерации на взимание и взыскание налогов и сборов производны от ее суверенного права на установление налогов и сборов, и также является суверенными. Они не принадлежат и не могут принадлежать никому другому, а потому должны рассматриваться как явление верховенства государства по отношению ко всем другим властям, которые возникают в процессе жизнедеятельности общества. Не случайно французский ученый П. М. Годме отмечает, что право взыскивать налоги всегда было частью суверенных прав, так же как чеканка монеты и отправление пра­восудия. А право взимания налогов закреплено в конституциях ряда развитых стран. Например, согласно Конституции Фран­цузской Республики (1958 г.) взимание налогов является преро­гативой государства в лице Парламента, который устанавливает Правила, касающиеся «налогов и условий взимания всякого рода налогов» (ст. 34), а также дает Правительству разрешение на взимание налогов (ст. 47). По Конституции США, Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги (раздел 8, поправ­ка XVI).

Российская Федерация в целом выступает субъектом фи­нансового права и в сфере государственного кредита. Это непо­средственно следует из ст. 89 и п. 1 ст. 97 БК РФ, где указано, что в результате государственных заимствований возникают долговые обязательства Российской Федерации. К финансовым правам РФ следует отнести ее право на выпуск государственных ценных бумаг и определение порядка их выпуска, обращения и погашения; право на производство затрат по размещению, вы­плате доходов и погашению долговых обязательств за счет средств федерального бюджета. При этом названные права РФ не являются ее суверенными правами, поскольку право РФ на выпуск государственных ценных бумаг не представляет ничего исключительного и может быть сравнимо с любым другим пра­вом субъекта гражданского оборота. Вместе с тем, право РФ на производство затрат по размещению, выплате доходов и погаше­нию долговых обязательств за счет средств федерального бюд­жета (казны) является правом государственной собственности. Поэтому в данном случае, являясь субъектом финансового права, Российская Федерация выступает как собственник, т.е. казна.

Помимо всего отмеченного Российская Федерация в целом яв­ляется субъектом финансового права в отношении права де­нежной эмиссии. Денежная эмиссии согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ является суверенным правом РФ. Кроме того, денежная эмиссия является составной частью финансовой дея­тельности государства, ибо последняя опирается на денежную систему.

Субъектом финансового права является не только Россий­ская Федерация, т.е. государство в целом, но и государство в своих частях, т.е. субъекты РФ, которые также наделены ком­петенцией в сфере финансовой деятельности государства, также реализуют суверенные права государства в этой сфере и за ко­торыми согласно ст. 214 ГК РФ закреплено право государствен­ной собственности на бюджетные средства. Аналогично феде­ральному уровню, субъекты РФ являются субъектами финансо­вого права в отношении материальных бюджетных прав, а также прав на рассмотрение и утверждение бюджета. Кроме того, субъекты РФ являются субъектами финансового права в отношении прав на получение финансовой помощи из федераль­ного бюджета (ст. 135 БК РФ). Она может выражаться в форме предоставления дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных кре­дитов, бюджетных ссуд. Наконец, субъекты РФ являются субъ­ектами финансового права в отношении прав на установление региональных налогов и сборов, а также ряда прав в сфере го­сударственного кредита, аналогичных правам Российской Феде­рации. Такой вывод явно следует из конституций и уставов РФ, а также иного финансового законодательства.

Так, в конституциях и уставах субъектов РФ закрепляется право субъектов РФ на собственный бюджет; в конституциях и Уставах субъектов РФ, а также в ст. 12 НК РФ закрепляется право субъектов РФ на установление региональных налогов и кроме того, в соответствии со ст. 99 БК РФ субъекты имеют право на выпуск долговых обязательств, которые обеспечиваются казной субъекта РФ.

Российская Федерация и субъекты РФ, являясь субъектами финансового права, вступают в конкретные финансовые правоотношения. В этом случае они становятся субъектами этих финансовых правоотношений и выступают в лице определенных государственных органов.

Муниципальные образования как субъекты финансового права

Понятие муниципального образования дано в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».… Исходя из ст. 5, 8, 15 Федерального закона «О финансовых основах местного… Кроме того, согласно ст. 139 БК РФ, а также упомянутому выше Федеральному закону из бюджета субъекта РФ местному…

Коллективные субъекты финансового права

К коллективным субъектам финансового права относятся: а) органы государственной власти; б) Центральный банк РФ;

Индивидуальные субъекты финансового права

К физическим лицам как субъектам налогового права относят­ся граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Кроме того, к категории… Финансовая правосубъектностъ физического лица определя­ется его… Если сущность правоспособности физического лица составляет государственная воля, то ее содержание раскрывается в круге…

Глава 5

ФИНАНСОВОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ

Понятие финансового правоотношения

И его субъекты

Субъекты финансового права исполняют финансовые обязан­ности и осуществляют финансовые права, вступая в конкретные финансовые правоотношения. Финансовое правоотношение — разновидность правового от­ношения, поэтому ему… Кроме того, финансовое правоотношение имеет особые харак­теристики, обусловленные спецификой предмета и метода…

Объекты финансового правоотношения

Вопрос об объекте правоотношения в теории права долгое время являлся одним из наиболее дискуссионных. На различных этапах развития теории права и… В настоящее время в теории права можно выделить два взгляда на объект… С.С. Алексеев считает, что круг объектов правоотношения очерчивается через интерес управомоченного. Однако он…

Особенности прав и обязанностей субъектов финансового правоотношения

правоотношения. Права и обязанности субъектов финансового правоотношения во многом зависят от… Основная масса финансовых правоотношений являются регулятивными, поскольку главная задача финансово-правового…

Виды финансовых правоотношений

Прежде всего классификация финансовых правоотношений строится на общеправовых началах классификации правоотноше­ний. Вместе с тем, в финансовом… Исходя из основных функций права, финансовые правоотно­шения классифицируются… Регулятивные правоотношения обеспечивают реализацию ре­гулятивной функции права. Учитывая, что финансовое право…

Глава 6 ЮРИДИЧЕСКИЕ ФАКТЫ В ФИНАНСОВОМ ПРАВЕ

Функции юридических фактов в финансовом праве

Как и во всех отраслях права, юридические факты в финансо­вом праве выполняют свою главную функцию — обеспечение возникновения, изменения и… В финансовом праве юридические факты выполняют функ­цию важного элемента… Поэтому в п. 1 ст. 17 НК РФ речь идет, по существу, об обязательном закреплении в законе при установлении того или…

Классификации юридических фактов и юридических составов в финансовом праве

В настоящее время в теории права существует множество классификаций юридических фактов, каждая из которых имеет свою ценность для теории и практики. Одной из наиболее устояв­шихся классификаций юридических фактов в финансовом праве является их классификация по волевому признаку на юридичес­кие действия и юридические события. «Юридические дейст­вия — это волевое поведение людей, внешнее выражение воли и сознания граждан, воли организаций и общественных образова­ний». Юридические события — это обстоятельства, не завися­щие, как юридические факты, от воли людей. Юридические факты — действия в свою очередь подразделяются «по признаку того, как они согласуются с предписаниями юридических норм на: 1) правомерные действия и 2) неправомерные действия (пра­вонарушения). Правомерные действия в свою очередь подразде­ляются на юридические поступки и юридические акты. «Дейст­вия, совершаемые с намерением породить юридические последст­вия, называются юридическими актами. Действия, приводящие к юридическим последствиям независимо от намерений лица, на­зываются юридическими поступками» (рис. 6).

Основное место в системе правомерных юридических действий в финансовом праве занимают юридические акты, которые могут быть разделены на три группы: а) нормативные акты, содержащие индивидуальные предписания (смешанные акты); б) право­вые акты индивидуального регулирования; в) прочие акты воле­изъявления субъектов финансового права.

Утвердилось мнение, что нормативные акты и, соответствен­но, нормы права не являются юридическими фактами возникно­вения, изменения и прекращения правоотношений, а являются лишь их (юридических фактов) предпосылками. Это вполне справедливо. Однако в финансовом праве закон о бюджете на предсто­ящий финансовый год является ярко выраженным смешанным актом, в котором одновременно закреплены нормативные и инди­видуальные предписания. В связи с этим, ежегодно принимае­мые законы о бюджетах (федеральный и региональные) на предстоящий финансовый год являются в ряде случаев основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений. Учитывая это, закон о ежегодном бюджете в целом для органов, его исполняющих, является юридическим фактом воз­никновения и изменения (в случае внесения изменений в этот закон) правоотношения по исполнению бюджета. Ведь финансовое правоотношение по исполнению бюджета возникнет не ранее, Чем появится закон о бюджете на предстоящий год, а также сам бюджет, которые и являются юридическими фактами его возник­новения.

Основное место среди правомерных юридических актов, явля­ющихся основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений, являются акты индивидуального регулирования. Все они могут быть подразделены на финансово-правовые и прочие. Среди финансово-правовых актов индивиду­ального регулирования, являющихся основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений, главное место занимают субординационные акты, что обусловлено жестким методом финансово-правового регулирования.

Субординационные финансово-правовые акты индивидуаль­ного регулирования принимаются органами государства или местного самоуправления в одностороннем порядке на основе их компетенции и содержат индивидуально-императивные воле­изъявления. Они выступают в качестве юридических фактов воз­никновения, изменения и прекращения финансовых правоотно­шений, в частности, в следующих случаях: а) предоставления на­логоплательщику налогового кредита или инвестиционного нало­гового кредита (ст. 65, 67 НК РФ), что служит основанием изменения налогового правоотношения; б) предоставления инди­видуальной льготы по уплате госпошлины органами законода­тельной (представительной) власти субъектов РФ (п. 8 ст. 5 Зако­на РФ «О государственной пошлине»); в) предоставления судом отсрочки и рассрочки уплаты госпошлины или уменьшения ее размера (ст. 53 Закона РФ «О государственной пошлине»); д) сметы бюджетного учреждения и др.

Субординационные финансово-правовые акты индивидуаль­ного регулирования, являющиеся юридическими фактами дви­жения финансового правоотношения, можно подразделить на фи­нансово-плановые акты (смета бюджетного учреждения) и прочие финансово-правовые акты.

Наряду с субординационными актами индивидуального регулирования роль юридических фактов в финансовом праве в пос­ледние годы стали выполнять и координационные финансово-правовые акты индивидуального регулирования. Координацион­ные финансово-правовые акты индивидуального регулирований являются результатом выработки сторонами соглашения, со­ответствующего нормам права и отражающего их волю. Так, правоотношения по инвестиционному налоговому кредиту, налоговому кредиту и некоторые другие возникают, в частности возникновений оснований договоров. При этом надо заметить, что координационные финансово-правовые акты индивидуального регулирования как юридические факты движения финансовых правоотношений всегда идут вкупе, нераздельно с субординационными индивиду­альными актами.

К правомерным юридическим действиям как основаниям движения финансовых правоотношений могут быть отнесены и прочие акты волеизъявления субъектов финансового права. Это главным образом заявления, которые согласно законодательству должны подать субъекты финансового права для получения на­логовых отсрочек, инвестиционного налогового кредита, а также налоговая декларация. Подобные действия совершаются субъектами с целью породить совершенно определенные послед­ствия. К примеру, в соответствии со ст. 65 НК РФ налоговый кредит представляется заинтересованному лицу по его заявле­нию.

В числе правомерных юридических фактов, с которыми свя­зывается движение финансовых правоотношений, можно назвать и такие правомерные действия, как юридические поступки. Они характеризуются тем, что приводят к юридическим последствиям независимо от намерений лица. Например, факт дарения одним лицом другому дорогостоящего имущества является юридичес­ким фактом (при определенных условиях) возникновения право­отношений по уплате налога на имущество, переходящее в поряд­ке дарения. Аналогичным образом, приобретение физическим лицом автомобиля служит юридическим фактом возникновения правоотношения по уплате налога с владельцев транспортных средств. Получение юридическим лицом прибыли, совершение оборота по реализации продукции, работ, услуг является юриди­ческим фактом возникновения правоотношения по уплате налога на прибыль и на добавленную стоимость. Юридические поступки занимают заметное место в финансово-правовой фактологии. Это обусловлено, в частности, производностью, вторичностью в ряде случаев финансового правоотношения по отношению к граждан­скому правоотношению. Субъект хозяйственной деятельности, стремясь к увеличению своего дохода, прибыли, постоянно всту­пает в различного рода гражданско-правовые сделки. Их результатом является приобретение основных фондов, оборотных средств, получение выручки, дохода и т.п. С точки зрения финансового права эти акции являются юридическими фактами-поступками, обусловливающими движение финансовых правоотношений. Они приводят к финансово-правовым последствиям независимо от воли лица.

В финансовом праве юридическими фактами, порождающими правовые последствия, являются и неправомерные действия. Среди неправомерных действий как оснований движения финан­совых правоотношений выделяются правонарушения в виде про­ступков. Финансовые проступки как юридические факты могут совершаться в форме как действия, так и бездействия. Надо заме­тить, что в финансовом праве удельный вес проступков бездейст­вия, с которыми связывается возникновение охранительных пра­воотношений, очень велик. К примеру, в соответствии с НК РФ к финансовым проступкам-бездействию относятся: уклонение от по­становки на учет в налоговых органах (ст. 117); неисполнение бан­ком решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика или иного обязанного лица (ст. 134); неисполнение банком решения налогового органа о взыскании на­лога (ст. 135); непредставление налоговому органу сведений, необ­ходимых для осуществления налогового контроля (ст. 126), и т.д. Это обусловлено императивным методом финансово-правового ре­гулирования с опорой на позитивные связывания. В финансовом праве субъект обязывается активно действовать для того, чтобы обеспечить цели и задачи финансово-правового регулирования. Следовательно, бездействие — финансовый проступок.

В финансовом праве в числе юридических фактов, вызываю­щих движение финансовых правоотношений, могут быть назва­ны и события. Здесь, как и во многих других отраслях права, имеют место относительные и абсолютные события. Относитель­ные события — это явления, вызванные деятельностью челове­ка, но выступающие независимо от причин, их породивших. Число относительных событий в финансовом праве невелико. Главным образом они выступают в качестве оснований налоговых правоотношений, а точнее, правоотношений по использованию налоговых льгот. Например, в соответствии с НК РФ, установив­шим налог на доходы физических лиц, к относительным событи­ям как юридическим фактам могут быть отнесены проценты и выигрыши по вкладам в банках (в пределах ставки рефинансиро­вания ЦБ РФ).

Помимо относительных событий, движение финансовых право­отношений нередко вызывается абсолютными событиями. «Абсо­лютные события — это обстоятельства, которые не вызваны волей людей и не выступают в какой-либо зависимости от нее».

Например, достижение ребенком работающего родителя 18 лет, а в случае, если он является студентом или учащимся — 24 лет, является основанием изменения у родителя правоотношения по уплате налога на доходы физических лиц.

К юридическим фактам-событиям, вызывающим движение финансовых правоотношений, должны быть отнесены и сроки. В финансовом праве сроки как юридические факты занимают весьма заметное место. Так, истечение срока, на который предо­ставлена налогоплательщику отсрочка или рассрочка уплаты на­лога (ст. 64 НК РФ), является юридическим фактом изменения финансового правоотношения по уплате налога. В большинстве случаев в финансовом праве сроки являются одним из юридических фактов, с которым связывается исполнение налогового обязательства. В ст. 45 НК РФ определено, что «обязанность по уплате налога должна быть выполнена в срок, установленный законода­тельством о налогах и сборах ».

Помимо классификации юридических фактов по волевому признаку, в финансовом праве могут быть достаточно последова­тельно проведены и другие их классификации, которые уже раз­работаны отраслевыми юридическими науками и в общей теории права.

 

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

 

Понятие государственного и муниципального финансового контроля

и т.д. Объектом финансово-правового регулирования является толь­ко государственный и… Существование государственного и муниципального финансо­вого контроля обусловлено контрольной функцией финансов.…

Виды и органы государственного и муниципального финансового контроля

Нормативным актом, определяющим систему государственно­го финансового контроля, на уровне Российской Федерации явля­ется Указ Президента РФ «О мерах… Государственный финансовый контроль на уровне субъектов РФ, а также… Многообразие органов, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль, обусловлено широтой…

Финансовый контроль представительных органов власти и местного самоуправления.

Контроль представительных органов власти осуществляется через комитеты и комиссии, образуемые представительными ор­ганами власти на каждом уровне.… Федеральным Собранием РФ образован также постоянно дей­ствующий орган… Задачами Счетной палаты в соответствии со ст. 2 Закона явля­ются:

Финансовый контроль Президента РФ.

Государственный финансовый контроль не является единст­венным видом деятельности Главного контрольного управления Президента РФ, а осуществляется им… Для осуществления своих функций, в том числе в связи с госу­дарственным… — создавать комиссии с привлечением контролирующих и правоохранительных органов, а также специалистов для проведе­ния…

Государственный и муниципальный финансовый контроль Исполнительных органов власти.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти общей компетенции предусмотрены также в конституциях и ус­тавах субъектов РФ. К органам исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющим… Министерство финансов РФ действует на основании Положе­ния о нем, утвержденного постановлением Правительства РФ от 6…

Методы государственного и муниципального финансового контроля

Использование того или иного метода финансового контроля зависит от компетенции государственного органа или органа местного самоуправления, от… Вышеназванные методы государственного и муниципального финансового контроля… Понятия «проверка», «ревизия» как методы финансового кон­троля определены в Инструкции о порядке проведения ревизии и…

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

 

Раздел I

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ

Глава 8 БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты со­ставляют центральное звено финансовой системы России. Бюдже­ты взаимосвязаны со всеми остальными звеньями финансовой системы РФ и обеспечивают развитие самых различных сфер об­щественных отношений: образования, медицинского обслужива­ния, обороны страны, охраны природы и т.д. Эти черты любого бюджета позволяют использовать его в качестве главного инстру­мента финансовой политики российского государства. Бюджет может быть рассмотрен в нескольких аспектах: как экономи­ческая, материальная и правовая категория.

В процессе первичного распределения валового внутреннего продукта государства происходит образование чистого дохода общества, за счет которого создаются централизованные фонды де­нежных средств, находящиеся в непосредственном распоряжении государства. Главным среди этих фондов является бюджет. Через бюджет как экономическую категорию происходит распределе­ние и перераспределение в денежной форме валового внутреннего продукта страны между отраслями материального производства, между производственными и непроизводственными сферами, а также в национально-государственном разрезе между субъектами РФ.

Как материальная категория, бюджет выступает в виде государственного (муниципального) централизованного фонда денежных средств, с помощью которого решаются основные задачи государства и муниципальных образований. В ст. 6 БК РФ установлено: «Бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

С многогранностью бюджета связан его правовой аспект. Бюджет является основным финансовым планом соответствующей территории, который ежегодно утверждается в форме закона (федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ) или в форме решения представительного органа местного самоуправления.

Исключительно важный характер федерального бюджета подтверждается тем, что он принимается в виде федерального зако­на, в особом порядке, который установлен в Конституции РФ (ст. 104—107). В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, ко­торый на основе системного анализа, используя экономико-соци­альные достижения в стране обобщил бюджетную законодатель­ную практику. В БК РФ (ст. 151—280) получил дальнейшее раз­витие конституционный порядок принятия закона о федеральном бюджете.

Федеративное устройство российского государства, а также су­ществование системы местного самоуправления объективно поро­дили достаточно сложное бюджетное устройство.

БК РФ не дает определения бюджетного устройства. Однако исходя из анализа разд. I БК РФ, который называется «Бюджет­ное устройство Российской Федерации», следует, что характе­ристика этого понятия складывается из трех элементов: а) структуры бюджетной системы (ст. 10, 11, 12, 14, 15, 16), включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; б) бюд­жетной классификации РФ и в) принципов бюджетной системы РФ.

Основу бюджетного устройства РФ составляет бюджетная сис­тема. Бюджетная система России — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 66 БК РФ). Структуру бюджетной системы составляют бюджеты трех уровней. Первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов РФ бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные бюджеты.

Бюджетным кодексом РФ с 1 января 2000 г. в бюджетную систему были включены государственные внебюджетные фонды, ко­торые до этого времени доставляли самостоятельное звено финан­совой системы России.

Ведущим звеном бюджетной системы РФ является федераль­ный бюджет, который утверждается как федеральный закон. Де­нежные средства федерального бюджета используются для реали­зации целей и задач, стоящих перед российским государством на каждом этапе его развития. Бюджеты государственных внебюд­жетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме феде­ральных законов.

В соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.

Денежные средства региональных бюджетов предназначены Для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам веде­ния субъекта РФ.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — Форма образования и расходования денежных средств, предна­значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты раз­рабатываются и утверждаются в форме правовых актов (решений) представительных органов местного самоуправления в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ составляются на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Особую группу бюджетов составляют консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех бюджетной системы на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет России состоит из федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ. В свою очередь консолидированный бюджет субъекта РФ представляет собой бюджет этого субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории Консолидированные бюджеты, не являясь уровневыми бюджетами, служат для анализа и расчетов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами и играют большую роль в межбюджетных отношениях.

В составе федерального и других бюджетов в соответствии с законом могут быть образованы за счет доходов целевого назначе­ния или иных поступлений целевые бюджетные фонды. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. В 2001 г. в федеральный бюджет был включен только целевой бюд­жетный фонд Министерства РФ по атомной энергии, а остальные фонды были упразднены с 1 января 2001 г.

Большое значение для развития социальной политики России имеют государственные внебюджетные фонды. К государствен­ным внебюджетным фондам относятся денежные фонды, кото­рые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъек­тов РФ. Эти фонды предназначены для реализации конституци­онных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное стра­хование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государст­венных внебюджетных фондов формируются в порядке, установ­ленном федеральными законами, либо в ином порядке, преду­смотренном ВК РФ (ст. 13 БК). К ним относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обязательного меди­цинского страхования (федеральный и территориальные).

Вторым элементом, характеризующим бюджетное устройство Российской Федерации, является бюджетная классификация.

В БК РФ (гл. 4, ст. 18—27) бюджетная классификация РФ определена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финанси­рования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставление показателей бюджетов всех уровней (ст. 18).

Бюджетная классификация по доходам, а также в большей части и по расходам является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и утверждается федеральным законом. При этом БК РФ устанавливает, что никакие федеральные законы, за исключением специальных законов о бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации РФ в части целевых статей и видов расходов, «не нарушая общих принципов по­строения и единства бюджетной классификации РФ (ст. 27 БКРФ)».

Третьим элементам, характеризующим бюджетное устройство РФ, являются принципы построения бюджетной системы РФ. Эти принципы имеют важное значение, так как обеспечивают единообразие бюджетного правотворчества и правоприменения на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетная система РФ основана на следующих принципах (ст. 28—38 БК РФ):

— единство бюджетной системы РФ;

— разграничение доходов и расходов между уровнями бюд­жетной системы РФ;

— самостоятельность бюджетов;

— полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов;

— сбалансированность бюджетов;

—эффективность и экономичность использования бюджет­ных средств;

—общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

—гласность;

— достоверность;

— адресность и целевой характер бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) обеспечивается не только единством правовой базы, единой денежной системой, формами бюджетной документации, единством принципов бюджетного процесса, но также единой системой санкций за нарушение бюджетного законодательства, единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета. Этот принцип дал возможность применять на всех уровнях бюджетной системы такие законодательные акты, как Бюджетный кодекс РФ, Нало­говый кодекс РФ, Закон РФ «О бюджетной классификации Рос­сийской Федерации», а также единую систему бюджетного учета и т.д.

Тесно связаны между собой принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осу­ществлению расходов за органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Этот прин­цип нашел отражение в ст. 49—64, 84—87 БК РФ, установивших основы разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципаль­ных образований.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления на со­ответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, т.е. в порядке, определенном БК РФ, составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюд­жет.

Кроме того, принцип самостоятельности бюджетов подтверж­дают наличие собственных источников доходов бюджетов каждо­го уровня бюджетной системы, законодательное закрепление ре­гулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, а также право органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления самостоя­тельно в соответствии с БК РФ определять направления расходо­вания средств соответствующих бюджетов. Например, из феде­рального бюджета финансируются расходы на содержание пред ставительных и исполнительных органов федерального уровня (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и все федеральные министерства, комитеты и т.д.).

Принцип самостоятельности означает также право органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определить источники финансирования дефицитов со­ответствующих бюджетов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии по расходам бюджета.

Наконец, этот принцип означает недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) тесно свя­зан с принципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источ­ников финансирования его дефицита. При составлении, утверж­дении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой до­ходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финан­сирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджет­ных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюд­жетной системы РФ. Этот принцип имеет важное следствие, за­ключающееся в том, что налоги как важнейший доходный источ­ник бюджета в принципе не могут быть целевыми, т.е. предназна­ченными для совершения определенного расхода.

Весьма важным для бюджетной системы является принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он означает, что расчет доходов и расходов бюджета должен быть реален и основываться на надежных показателях прогноза социально-экономического развития соответствующей территории.

Самостоятельным принципом бюджетной системы, характе­ризующим бюджетное устройство РФ, является принцип эффек­тивности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданныx результатов с использованием наименьшего объема средств ли достижения наилучшего результата с использованием опре­деленного бюджетом объекта средств».

Важное значение в правоприменительной практике имеет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Он означает, что бюджетные средства выделяются из обозначением направления их на финансирование целей (ст. 38).

Утвержденный бюджет и отчет о его исполнении должен быт опубликован в открытой печати. Этого требует принцип гласности бюджета (ст. 36 БК РФ). Кроме того, в соответствии с этим принципом должна быть обеспечена открытость для общества в средств массовой информации процедур рассмотрения и приня­тия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

В силу важности бюджета в жизни страны отношения, обеспе­чивающие его осуществление и функционирование, регулируют­ся правом.

Существует бюджетное право, которое в системе финансового права всегда занимало центральное место. Особое место бюджет­ного права в системе финансового права обусловлено, в конечном итоге, центральным местом бюджета в финансовой системе Рос­сии, с которым взаимосвязаны все иные звенья финансовой си­стемы.

В финансовом праве бюджетное право представляет такую группу правовых норм, на реализацию которой направлены и от реализации которой зависят нормы других финансово-правовых институтов. Например, правовые нормы, содержащиеся в НКРФ и регулирующие взимание налогов и сборов, направлены, в ко­нечном итоге, на реализацию норм бюджетного права, содержа­щихся в БК РФ и регулирующих зачисление государственных (муниципальных) доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ. В свою очередь, реализация норм бюджетного права через исполнение компетентными органами бюджетных законов (решений) обеспечивает реализацию бюджетными учреждений ми, прочими субъектами финансового права норм, регулирующих государственные расходы. Таким образом, бюджетное право непосредственно фокусирует на себе два основных института финансового права: институт (раздел) государственных и муниципальных доходов и институт государственных и муниципальных расходов. Не менее наглядна связь бюджетного права с другими финансово-правовыми институтами: институтом государственного и муниципального кредита, институтом государственных внебюджетных фондов и т.д.

В современных условиях финансовое право окончательно сформировалось как подотрасль финансового права. Это стало возможным благодаря следующим причинам: во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общест­венных отношений; во-вторых, в современных условиях, в связи с формированием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма, отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались; в-третьих, результатом развития бюджетно-правовых отношений яви­лось принятие бюджетного кодекса РФ — акта, унифицирована регулирующего бюджетные отношения.

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования. В науке финансового права утверди­лось мнение, что предметом бюджетного права являются разнооб­разные отношения, возникающие в связи с образованием, распре­делением и использованием денежных средств, составляющих го­сударственные и местные бюджеты. Однако такое определение бюджетного права является слишком общим, недостаточно кон­кретным. Поэтому отношения, составляющие бюджетное право, нуждаются в уточнении. Для этого все отношения, составляющие предмет бюджетного права, разделяются на три группы:

1) отношения, возникающие по поводу бюджетного устрой­ства;

2) отношения, возникающие в связи с установлением структу­ры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы;

3) отношения по поводу бюджетного процесса.

Таким образом, бюджетное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношений, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

Каждая группа отношений, составляющих предмет бюджетного права, состоит из более конкретных отношений.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджет устройства РФ, включаются в качестве основных отношения возникающие между различными субъектами бюджетного права поводу формирования бюджетной системы РФ, определения принципов, установления классификации доходов и расходов бюджетов и т.д.

В группу отношений, возникающих в связи с установлением структуры доходов и расходов, а также распределением их между бюджетами разных уровней, включаются в качестве основных: а) отношения по поводу установления в законодательстве общей системы доходов и расходов, закрепленной 3k бюджетами каждо­го уровня бюджетной системы РФ, и механизмов передачи бюд­жетных средств; б) отношения по поводу установления в законо­дательстве и правовых актах представительных органов местного самоуправления конкретной системы доходов и расходов, закреп­ленной на соответствующий финансовый год за бюджетами каж­дого уровня бюджетной системы.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного процесса, в качестве основных включаются отношения между различными субъектами бюджетного права по поводу: а) состав­ления проектов бюджетов; б) рассмотрения и утверждения проек­тов бюджетов; в) исполнения бюджетов; г) подготовки и утверж­дения отчета об исполнении бюджета.

Составной частью всех вышеназванных отношений являются бюджетно-контролъные отношения. Они имеют место на различ­ных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу различ­ных вопросов бюджетной деятельности, и их участниками явля­ются самые различные органы, указанные в ст. 265—272 БК РФ, отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в различных источниках. Прежде всего это Конституция РФ, которая определяет основные начала деятельности государственных органов в бюджетной сфере и, таким образом, содержит концентрированное нормативное выражение бюджетно-правовых начал. В ст. 104 Конституции РФ установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы покрываемые за счет средств федерального бюджета; в п. «а» ст. 106 — обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; в п. «а» ч. 1 ст. 114 установлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и предъявлять Государственной Думе бюджет, а также отчет об испол­нении федерального бюджета.

Специальным источником бюджетного права является Бюд­жетный кодекс РФ, который принят 17 июля 1998 г. и вступил в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

Источниками бюджетного права являются федеральные зако­ны и законы субъектов РФ, которые регулируют бюджетные от­ношения в развитие БК РФ. Среди них: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», ежегод­но принимаемый закон о федеральном бюджете, а также анало­гичные законы субъектов РФ. Кроме того, источниками бюджет­ного права являются законы субъектов РФ, регулирующие общие вопросы бюджетного права. Например, во многих субъек­тах РФ во исполнение БК РФ приняты законы, регулирующие бюджетный процесс в этих субъектах РФ. Наконец, источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты пред­ставительных органов местного самоуправления, регулирую­щие бюджетные отношения.

В соответствии со ст. 2 БК РФ вышеназванные нормативные правовые акты не могут противоречить данному Кодексу. В слу­чае возникновения такого противоречия приоритет в регулирова­нии бюджетных отношений отдается БК РФ.

Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в указах Пре­зидента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особо заметное место занимают приказы инструкции Министерства финансов РФ.

В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права весьма разнообразны и урегулированы многообразными источниками права, они объединяются в различные правовые институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджетного права как подотрасли финансового права. Во-первых, в современных условиях в бюджетном праве совершенно явно выделяется правовой институт доходов и расходов различных звеньев бюджетной системы. Он объединяет нормы, регулирующие структуру доходов и расходов бюджетов, а также принципы и механизм их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Во-вторых, бюджетное право содержит правовой институт бюджетного процесса. Он состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмот­рения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об ис­полнении бюджетов.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источ­никах права, весьма разнообразны. Прежде всего, они подразде­ляются на материальные и процессуальные нормы. Материаль­ные нормы закрепляют систему доходов и расходов бюджетов компетенцию субъектов бюджетного права и т.д. Процессуальные нормы определяют порядок и сроки прохождения бюджета в рам­ках бюджетного процесса и т.д.

В последние годы, в связи с активным развитием бюджетно­го права, появилась возможность выделять не только регуля­тивные, но и охранительные нормы бюджетного права. Основ­ная часть бюджетно-правовых норм являются регулятивными. Они регулируют позитивные общественные отношения в финан­совой сфере путем предоставления участникам определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным бюджетно-правовым нормам относятся те, которые предусматрива­ют применение мер государственного принуждения за финансо­вые правонарушения в бюджетной сфере. К их числу относятся нормы, закрепленные в ст. 290 и 291 БК РФ и предусматри­вающие применение мер финансового принуждения за невоз­врат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полу­ченных на возвратной основе, а также неперечисление либо не­своевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной ос­нове. Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормы-дефиниции и нормы-принципы. Они содержатся в ст. ст. 29—38 БК РФ.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках, реализуются субъектами бюджетного права. Субъектами бюджетного права — это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностъю и могут благодаря этому участвовали в конкретных бюджетных правоотношениях.

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

1) общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;

2) органы государственной власти и местного самоуправления, а также ЦБ РФ;

3) бюджетные учреждения.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Рос­сийская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. JTO связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется, главным образом, за счет реа­лизации суверенных прав государства, а также прав, принадлежа­щих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам РФ в целом относятся право на собственный бюджет, право на зачисле­ние доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюд­жета и др. Соответственно, развитие бюджетных отношений, к при­меру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюдже­та, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюд­жетной компетенции (правосубъектности) РФ и субъектов РФ.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, по­скольку обладают бюджетной компетенцией. К этой группе субъ­ектов бюджетного права относятся исполнительные органы влас­ти, осуществляющие составление и исполнение бюджетов, состав­ление отчетов об их исполнении, Счетная палата РФ, финансово-контрольные органы в субъектах РФ, Банк России и т.д.

Бюджетные учреждения являются субъектами бюджетного права лишь потому, что участвуют в сметном процессе, т.е. в про­весе составления и доведения смет до вышестоящего распорядителя бюджетных средств (ст. 221 БК РФ). В конечном итоге, не­тление бюджета осуществляется с учетом этих смет (п. 1 ст-226, ст. 251БКРФ).

Субъекты бюджетного права, реализуя бюджетно-правовые нормы, вступают в бюджетные правоотношения. Последние могут быть определены как общественные отношения, возникающие на основе норм бюджетного права.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью финансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все признаки последних. Вместе с тем, бюджетные правоотношения, характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.

Во-первых, круг субъектов бюджетных правоотношений в сравнении с финансовыми правоотношениями в целом значительно уже. Субъектами бюджетных правоотношений являются лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образова­ния, а также органы государственной власти, местного самоуправления, Банк России и бюджетные учреждения. Физические лица, организации, в том числе юридические, лица не являются субъектами бюджетных правоотношений. Российская Федера­ция, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений выступают в лице представитель­ных органов власти. Например, в бюджетно-процессуальном пра­воотношении по поводу рассмотрения и утверждения бюджета одной стороной правоотношения является Российская Федера­ция, субъекты РФ или муниципальные образования в лице соот­ветствующих законодательных (представительных) органов влас­ти, а другой стороной правоотношения — исполнительный орган власти, представивший бюджет на рассмотрение и утверждение в соответствующий представительный орган власти.

Во-вторых, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект как закон о бюдже­те на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмот­рению и утверждению бюджета является проект соответствующе­го бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоот­ношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.

В-третьих, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете который принимается на один финансовый год (ст. 5 БК). После окончания финансового года и принятия нового закон» бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают вновь.

При более тщательном научном анализе могут быть выявлены и многие другие особенности бюджетно-правовых отношений.

 

 

Общая характеристика доходов и расходов бюджетов

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналого­вых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений (ст. 41 БК РФ). К налоговым доходам относятся предусмотренные налого­вым законодательством РФ… К неналоговым доходам относятся:

Правовой режим дефицита бюджета

Все федеральные бюджеты РФ в 90-х гг. принимались с бюд­жетным дефицитом, что свидетельствовало о кризисном состоя­нии экономики и финансов в… БК РФ впервые в российской истории бюджетно-правового регулирования четко… Согласно ст. 92 БК РФ размер дефицита федерального бюдже­та в соответствующем законе о федеральном бюджете не может…

Правовой режим межбюджетных отношений

Развитие межбюджетных отношений связано с развитием бюджетного федерализма в России, базирующегося на ст. 71, 72, Конституции РФ. Концепция… Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах: — распределение и закрепление расходов бюджетов по опре­деленным уровням бюджетной системы РФ;

Глава 9

БЮДЖЕТНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТОВ РФ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Понятие бюджетной компетенции

.Характеристикой правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является их бюд­жетная компетенция. Иначе говоря,… Понятие «компетенция» применимо не только к общественно-территориальным… а) предметов ведения, т.е. круга управленческих функций, осуществляемых этими субъектами в области бюджета, и б)…

Бюджетная компетенция, Российской Федерации

. Компетенция Российской Федерации в области бюджета в значительной мере определена наличием у нее суверенитета, в том числе финансового, который, согласно Конституции РФ, распро­страняется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 67). Финансовый суверенитет РФ выражается, в частности, в ее исключитель­ных правах в области финансов, которые не могут принадлежать организациям, физическим лицам и т.д.

Компетенция РФ в области бюджета весьма широка. В БК РФ она определяется через предметы ведения РФ в области бюджета, которые затем конкретизируются в бюджетных полномочиях органов государственной власти, выступающих от лица РФ.

Предметы ведения Российской Федерации в области бюджета определены в ст. 7 БК РФ. Однако надо иметь в виду, что законодатель подошел в ст. 7 БК РФ к определению предметов ведения Российской Федерации в области бюджета весьма широко. В ряде случаев он включил в эти предметы ведения функции, которые составляют предметы ведения не самой Российской Федерации, а уполномоченных ею органов. В других случаях он отнес к бюджетной компетенции РФ предметы ведения, которые в строго научном понимании составляют компетенцию ^Р в области государственного долга и государственных внебюджетных фондов.

С учетом вышеотмеченного, а также выработанного в науке Снятия бюджетного права к предметам ведения РоссийскойФедерации в области бюджета следует отнести следующие управленческие функции, закрепленные вот. 7 БК РФ:

— установление общих принципов организации и функцио­нирования бюджетной системы РФ;

— разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюд­жетного регулирования доходов от федеральных налогов и сбо­ров, иных доходов федерального бюджета между бюджетами раз­личных уровней бюджетной системы РФ;

— разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

— определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ут­верждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

— определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

— установление порядка составления и рассмотрения проек­та федерального бюджета, утверждения и исполнения федераль­ного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, со­ставления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета;

— рассмотрение проекта федеральногобюджета, утвержде­ние и исполнение федерального бюджета;

— установление порядка формирования доходов федерально­го бюджета;

— установление порядка и условий предоставления финансо­вой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюдже­там субъектов РФ и местным бюджетам;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюд­жетам;

— установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

— утверждение бюджетной классификации РФ;

— установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы РФ;

— установление оснований и порядка привлечения к ответст­венности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Предметы ведения РФ в сфере бюджета раскрываются (кон­кретизируются) через бюджетные полномочия тех органов, кото­рые непосредственно реализуют бюджетную компетенцию РФ. К числу этих органов относятся Государственная Дума РФ, а также Федеральное казначейство.

Бюджетные полномочия органов, выступающих от лица РФ, закреплены в Конституции РФ, а также в БК РФ.

Прежде всего. Государственная Дума, выступая от лица РФ, имеет полномочия принимать федеральные законы (ст. 76, 105 ч Конституции РФ), в том числе в сфере бюджета. Этим самым она реализует многие предметы ведения РФ, закрепленные в ст. 7 БК РФ. Полномочие Государственной Думы принимать бюджетные законы, в частности, обеспечивает:

— установление общих принципов организации и функцио­нирования бюджетной системы РФ;

— разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;

— определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ут­верждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

— определение основ формирования доходов, осуществле­ния расходов из бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы РФ;

— установление порядка составления и рассмотрения проек­та федерального бюджета, утверждения и исполнения федераль­ного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, со­ставления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета;

— установление порядка формирования доходов федерального бюджета;

— установление порядка и условий предоставления финансо­вой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюдже­там субъектов РФ и местным бюджетам;

— установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

— утверждение бюджетной классификации РФ;

— установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы РФ;

— установление оснований и порядка привлечения к ответст­венности за нарушение бюджетного законодательстваРФ.

Свидетельством реализации Государственной Думой выше-1званных полномочий в сфере бюджета является принятие БК РФ, Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г., с изменения­ми. Данные законы в полной мере обеспечили реализацию предметов ведения РФ в сфере бюджета.

Кроме того, исходя из ст. 106 Конституции РФ, а также ст. 153 БК РФ Государственная Дума выступает от лица РФ, имея полномочие рассматривать и утверждать (принимать) федераль­ный бюджет, а также отчет о его исполнении. Как отмечалось, в праве РФ на рассмотрение и утверждение бюджета находит выра­жение ее государственный суверенитет.

В процессе рассмотрения и утверждения федерального бюдже­та Государственная Дума имеет полномочия:

а) передавать собственные доходы федерального бюджета бюд­жетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормативам (ст. 52 БК РФ);

б) передавать из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ отдельные виды расходов путем включения соответствующих норм в федеральный закон о федеральном бюджете с одновремен­ным внесением изменений в БК РФ (п. 1 ст. 130 БК РФ);

в) оказывать финансовую помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (ст. 133 БК РФ);

г) формировать в федеральном бюджете целевые бюджетные фонды (ст. 17БКРФ).

Можно выделить и другие функции Государственной Думы, которые она осуществляет в ходе реализации основного полномо­чия — рассматривать и утверждать федеральный бюджет.

Наконец, в ходе бюджетного процесса, а точнее — исполнения федерального бюджета Федеральное казначейство имеет полномо­чия от имени РФ вести учет доходов и расходов бюджета (ст. 240, 262 БК РФ). Данное полномочие Федерального казначейства яв­ляется одной из составляющих бюджетной компетенции именно Российской Федерации, поскольку оно непосредственно обеспечи­вает суверенное право РФ на собственный бюджет (ч. «з» ст. 71 Конституции РФ), а также право на получение бюджетных дохо­дов и их использование.

 

 

Бюджетная компетенция субъектов РФ

Бюджетная компетенция субъектов РФ определена в БК РФ через предметы ведения субъектов РФ в области бюджета, кото­рые затем конкретизируются в… Предметы ведения субъектов РФ в области бюджета определе­ны в ст. 8 БК РФ.… С учетом вышеотмеченного, а также выработанного в науке понятия бюджетного права к предметам ведения субъектов РФ в…

Компетенция муниципального образования в области бюджета

Бюджетная компетенция муниципального образования в БК РФ определена через предметы ведения муниципального образо­вания в области бюджета, которые… Предметы ведения муниципального образования в области бюджета определены в ст.… С учетом всего отмеченного к предметам ведения муниципаль­ных образований в области бюджета следует отнести:

Глава 10 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Понятие бюджетного процесса и основные полномочия его участников

В настоящее время основным правовым актом, регулирующим бюджетный процесс, является Бюджетный кодекс РФ (ст. 151— 280). Однако, учитывая… Понятие бюджетного процесса в РФ дано в ст. 6 БК РФ. Здесь он определен как… лет1. Учитывая, что сегодня (с учетом ст. 6 БК РФ) бюджетный процесс обеспечивает не только формирование и реализацию…

Правовые требования к составлению проектов бюджетов

В Российской Федерации составление проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных органов власти и мест­ного самоуправления. Непосредственное… Составление проектов бюджетов различных уровней бюдже­тов системы РФ… Составление бюджетов всех уровней бюджетной системы ос­новывается, прежде всего, на политических и сугубо…

Бюджетная классификация

Составление и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с бюджетной класси­фикацией.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и рас­ходов бюджетов, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов.

Бюджетная классификация необходима для того, чтобы обес­печить сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Иначе говоря, — для того, чтобы в бюджетах разного уровня бюд­жетной системы можно было легко найти расходы, выделяемые на одни и те же цели, или доходы, поступающие из одного и того же источника.

Бюджетная классификация имеет очень важное значение в бюджетном процессе, а точнее — на стадии составления и испол­нения бюджетов. Именно" на этих стадиях бюджетного процесса возникает необходимость сопоставления показателей различных доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ; бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В силу значимости бюджетной классификации для бюджетно­го процесса ее понятие и состав определены в БК РФ (ст. 18—27) и конкретизированы в Федеральном законе «О бюджетной класси­фикации Российской федерации» от 15 августа 1996 г. с измене­ниями и дополнениями'.

Бюджетная классификация включает:

— классификацию доходов бюджетов РФ;

— функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

— экономическую классификацию расходов бюджетовРФ;

— классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

классификацию источников внешнего финансирования де­фицита федерального бюджета;

— классификацию видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

— классификацию видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;

— ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Из всех вышеперечисленных видов бюджетной классификации РФ едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы являются:

а) классификация доходов бюджетов РФ; б) функцио­нальная классификация расходов бюджетов РФ; в) экономическая классификация расходов бюджетов РФ; г) классификация ис­точников финансирования дефицитов бюджетов РФ. Эти классификации утверждаются федеральным законом.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации основана на подразделении конкретных видов доходов по источникам и способам их получения (ст. 20 БК РФ). Например, такие доходы бюджета, как налоги на имущество, подразделяются по источникам их получения на налог на имущество физических лиц и налог на имущество предприятий, а по спосо­бам их получения — на налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, налог на операции с ценными бумагами. В данном случае источником получения дохода в бюджет является имущество физических лиц и предприятий, а способами получения — операции с ценными бумагами и сделки по переходу имущества в порядке наследования или дарения. Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы, прежде всего, классифицируются функционально, ведомственно и экономически.

Функциональная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов по основным функциям государства, например, выделяются расходы на национальную оборону, международную деятельность, правоохранительную деятельность и т.д. функциональная классификация имеет несколько уровней: разделы, подразделы, статьи, а также виды расходов бюджета.

Ведомственная классификация расходов бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств бюджетов.Она ут­верждается по каждому бюджету.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюд­жета, утверждается федеральным законом (ст. 24 БК РФ). В соот­ветствии с федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» главными распорядителями расходов федерального бюджета, в частности, являются: Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство энергети­ки РФ, Министерство путей сообщения РФ и др.

Расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета утверждаются федеральным зако­ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 24 ВК РФ). В частности, на 2001 г. они утверждены в Приложении № 1 к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2001 год», которое называется «Ведомственная структура расхо­дов федерального бюджета на 2001 год».

Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъек­тов РФ, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта РФ, ор­ганом местного самоуправления (ст. 25 БК РФ).

Экономическая классификация расходов бюджетов Россий­ской федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы по их экономическому содер­жанию (ст. 22 БК РФ). Экономическая классификация предпо­лагает подразделение всех расходов на текущие и капитальные. В рамках этих групп расходов выделяются различные подгруп­пы расходов: закупки товаров и оплата услуг, субвенции, суб­сидии, трансферты и т.д. В конечном итоге, в экономической классификации все расходы дробятся по элементам затрат, т.е. направляются на оплату труда, на капитальный ремонт, на ко­мандировки и т.д.

Классификация источников финансирования дефицитов бюд­жетов РФ является группировкой заемных средств, привлекае­мых Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местно­го самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов (ст. 23 БК РФ).

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут детализировать объекты бюджетной классификации Российской Федерации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классифи­кации РФ.

Правовой режим рассмотрения и утверждения проектов бюджетов

Рассмотрение и утверждение бюджетов начинается с момента внесения проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа (ст. 185—214 БК РФ).

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправле­ния вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной фи­нансовый год на рассмотрение законодательного (представитель­ного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета — Бюджетным кодексом РФ; для бюджета субъекта РФ — законом данного субъ­екта; для местного бюджета — правовыми актами органа местно­го самоуправления. Таким же образом устанавливается порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверж­дения.

Бюджетное законодательство требует, чтобы порядок рассмот­рения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения, установленный законом субъекта РФ, правовыми актами органа местного самоуправления, обеспечивал рассмотрение и утвержде­ние указанного проекта закона (решения) до начала очередного финансового года, а также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона (решения) показателей, установленных в ст. 181 БК РФ. Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются про­екты законов о бюджетах государственных внебюджетных фон­дов. При этом проекты изменений российского налогового зако­нодательства вносятся субъектом права законодательной инициа­тивы на рассмотрение и утверждение законодательным (предста­вительным) органом до принятия закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год и сопутствующие ему документы и мате­риалы не позднее 26 августа текущего года.

Банк России до 1 октября текущего года представляет в Госу­дарственную Думу проект основных направлений единой государ­ственной денежно-кредитной политики на очередной финансо­вый год. Предварительно указанный проект направляется Прези­денту РФ и в Правительство РФ.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он до­ставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту РФ.

Государственная Дума рассматривает проект федерального за­кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в че­тырех чтениях.

Российский парламент рассматривает проект федерального за­кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в пер­вом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Государствен­ную Думу Правительством РФ.

В первом чтении обсуждаются самые основные характерис­тики этого проекта:

доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и ста­тьям классификации доходов бюджетов РФ;

распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной фи­нансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета;

общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

При этом Государственная Дума заслушивает доклад Прави­тельства РФ, содоклады Комитета по бюджету и второго профиль­ного комитета, ответственного за рассмотрение предмета первого чтения, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и при­нимает решение о принятии или об отклонении указанного зако­нопроекта. В случае принятия парламентом указанного законо­проекта в первом чтении утверждаются основные характеристи­ки федерального бюджета. При утверждении в первом чтении ос­новных характеристик федерального бюджета Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума может:

передать указанный законопроект в согласительную комис­сию по уточнению основных характеристик федерального бюдже­та, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета

Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета в соот­ветствии с предложениями и рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотрение предме­та первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, от­ветственного за рассмотрение бюджета;

вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на дора­ботку;

поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюд­жетных фондов, о минимальном размере пенсии, о размере та­рифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о по­рядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о ми­нимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государ­ственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта феде­рального закона о федеральном бюджете.

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении происходит конкретизация показателей бюджета, ут­вержденных в первом чтении. Здесь утверждаются: расходы фе­дерального бюджета по разделам функциональной классифика­ции расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении; размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госу­дарственная Дума рассматривает во втором чтении указанный за­конопроект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чте­нии.

Если Государственная Дума во втором чтении отклоняет про­ект закона о федеральном бюджете, она передает указанный зако­нопроект в согласительную комиссию.

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждаются следую­щие основные показатели бюджета: расходы федерального бюд­жета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета; распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ основные показатели государственного оборонного заказа; расходы федерального бюджета на финансиро­вание федеральных целевых и прочих программ; перечень зако­нодательных актов (статей, пунктов, подпунктов, абзацев), дейст­вие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

В четвертом чтении проект закона о федеральном бюджете голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, феде­ральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с п. «а» ст. 106 Конституции РФ. Совет Федерации рассматривает закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня его представления Государственной Думой, причем голосова­ние проводится на предмет его одобрения в целом. Одобренный Советом Федерации закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписа­ния и обнародования.

В случае отклонения закона о федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается для пре­одоления возникших разногласий в согласительную комиссию. По результатам ее работы Государственная Дума повторно рас­сматривает закон о федеральном бюджете в одном чтении. Приня­тый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения закон о федеральном бюджете снова в том же порядке переда­ется в Совет Федерации.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете указанный закон передается для преодоления возник­ших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной комиссии включается представитель Президен­та РФ.

Законодательство допускает возможность возникновения такой ситуации, когда закон о бюджете не вступает в силу с начала финансового года. Это может быть: а) в случае непринятия Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год до 15 декабря текущего года;

б) в случае невступления в силу закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января оче­редного года. В такой ситуации Государственная Дума может принять федеральный закон о 4'инансировании расходов из феде­рального бюджета в первом квартале очередного финансового года и федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с ука­занным федеральным законом. Если такой закон не принят, вводится режим временного управления бюджетом (ст. 190 БК РФ),который предусматривает, что орган, исполняющий этот бюджет, правомочен:

осуществлять расходование бюджетных средств на цели, опре­деленные законодательством, но не более 1/4 ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ве­домственной классификаций расходов бюджетов РФ;

не финансировать расходы, не предусмотренные проектом за­кона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

При этом бюджетное регулирование осуществляется в разме­рах и порядке, которые определены законом (решением) о бюдже­те на предыдущий финансовый год. Порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уров­ней бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном за­коном (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год.

В субъектах РФ и муниципальных образованиях проект бюд­жета рассматривается и утверждается законодательным (предста­вительным) органом, как правило, в трех или даже в двух чте­ниях.

Правовой режим исполнения бюджетов

В России установлено казначейское исполнение бюджетов. Это означает, что на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и… государственных внебюджетных фондов осуществляется феде­ральным казначейством… Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы…

Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета

Подготовка отчета об исполнении бюджета, его рассмотрение, и утверждение — это заключительный этап бюджетного про­цесса.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распоря­дителей и получателей бюджетных средств. Так, в соответствии со ст. 274 БК РФ в конце каждого финансового года Министр фи­нансов издает распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основа­нии распоряжения Министра финансов все получатели средств из федерального бюджета готовят годовые отчеты по доходам и рас­ходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обоб­щают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений. Ми­нистерство финансов РФ, как главный распорядитель бюджет­ных средств, по указанным расходам готовит сводный отчет о рас­ходах федерального бюджета, осуществленных путем предоставления субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд и т.д.

Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансо­вый год в форме федерального закона. Отчет об исполнении феде­рального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.

Отчет об исполнении федерального бюджета подвергается внешней проверке. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение, используя материалы и результаты про­веденных в течение года контрольных мероприятий. Конкретное содержание и форма заключения Счетной палаты определяются постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации.

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении фе­дерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заклю­чения Счетной палаты.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума принимает решение об утверждении отчета об исполнении феде­рального бюджета или об отклонении отчета об исполнении феде­рального бюджета.

В субъектах РФ единственной особенностью этой стадии бюд­жетного процесса является иной принцип определения сроков представления отчета об исполнении бюджета законодательному органу. В зависимости от региона отчет об исполнении бюджета направляется в законодательный орган не позднее, чем через де­сять дней — две недели после представления сведений об исполне­нии бюджета в Министерство финансов РФ. Такой же принцип как правило действует и на уровне муниципального образования.

Отчеты об исполнении бюджетов Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования составляются правлениями этих фондов и представляются Правительством РФ на рассмотре­ние и утверждение Федеральному Собранию в виде федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального фонда обяза­тельного медицинского страхования составляется правлением этого фонда и представляется органам исполнительной власти субъекта РФ для внесения на рассмотрение и утверждение зако­нодательному органу власти субъекта РФ в форме закона субъек­та РФ (ст. 149БКРФ).

Государственный и муниципальный финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса

Полномочия органов государственного, муниципального фи­нансового контроля определяются БК РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской… Организация финансового контроля исходит из конституцион­ных принципов… Органы государственного и муниципального 4зинансового кон­троля, созданные соответственно законодательными…

Глава 11 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЦЕЛЕВЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ (МЕСТНЫХ) ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ

Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов

Целевые государственные и муниципальные (местные)фондыденежных средств появились в финансовой системе России недав­но. Первоначально они создавались преимущественно как госу­дарственные внебюджетные фонды. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г. Как внебюджетный в числе первых был создан в России Пенсионный фонд РФ, затем стали появляться и другие.

С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный бюджет, как показала практика прошлых лет, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в жизнь те или иные социальные и экономические про­граммы. Это связано с тем, что в государственном бюджете дохо­ды не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому рас­ходы на конкретные программы, как правило, оказываются уре­занными.

Вместе с тем, с 1994 г. в федеральном бюджете, а затем и в бюджетах субъектов РФ стали формироваться целевые бюджетные фонды.

К числу целевых государственных фондов относятся и создаю­щиеся иногда отраслевые денежные фонды. Эти фонды, как пра­вило, не носят название «внебюджетные», средства на их образо­вание нередко поступают, помимо других источников, из феде­рального бюджета.

Наконец, существует целый ряд целевых государственных „фондов, которые создаются Правительством РФ в виде государственных