Во второй половине XIV в. политический статус Нижних стран претерпел значительные изменения: иностранные династии заменили отечественные, и Нижние страны оказались в составе Бургундии — буферного государства между Францией и Германией. Главой Бургундии был герцог Филипп II.
Управление каждой провинцией Нидерландов было делом не одного принца, а главным образом ассамблеи штата. Самым важным фактором процесса объединения Нижних стран было отношение ассамблей штатов к вхождению одной провинции за другой в состав Бургундии. Во всех случаях большинство в ассамблеях штатов было за присоединение к Бургундии. Каждая провинция хотела оставаться независимой, и нигде не было желания объединяться, но при гарантированной внутренней автономии федерация отвечала желаниям большинства жителей. Условиями вхождения каждой провинции Нижних стран в состав Бургундии были сохранение полной административной независимости и отсутствие любых обязательств участия в политических или военных предприятиях герцога без согласия ассамблеи своего штата. Примеров, когда одна или более провинций отказывали герцогу в снабжении войском или деньгами — множество. В период правления бургундийцев и сменивших их Габсбургов штаты никогда не колебались. Это стало одной из глубинных причин восстания против испанского короля Филиппа II в XVI в.
Так, в каждой провинции Нижних стран не стало персонифицированных правителей. Каждая провинция имела договор на управление лично с герцогом Бургундии. Герцог назначал своего представителя из числа богатых местных аристократов для председательствования на суде, в ассамблее штата, для командования войсками и т. п.
Административная система Бургундийского федеративного государства была копией французской, что не удивительно, если вспомнить, что герцоги Бургундии всегда считали себя отпрысками французской королевской семьи. Начиная с бургундийского периода истории Нижних стран, феодальные концепции и институты стали внедряться в политическую организацию Нижних стран, создавая напряжение, которое вылилось в конце XVI в. в революционный взрыв. В XIV в. принцы правили в Нижних странах с помощью личных советников, а когда возникала необходимость, советы дополнялись известными людьми. Расширенный совет стал ассамблеей штата, т. е. институтом, обладавшим своими собственными правами; а узкий круг советников при принце превратился в институт без точно определенных функций. Но и при этом такой совет оказался очень полезен для провинциальной администрации. Дело в том, что бургундский герцог не мог брать с собой расширенный совет провинции туда, куда направлялся он сам, но не мог существовать без советников, нужных ему для решения задач, находившихся в его компетенции. Решение было простым: все провинциальные советы были удвоены, и один совет следовал за герцогом Бургундии, а другой оставался в своей провинции и решал местные проблемы. Следствием было подчинение местных советов совету при герцоге. Так возник Великий совет, который возглавлялся премьер-министром герцогства. Вскоре герцог Филипп убедился, что возить с собой целый караван повозок и карет невозможно, и определил постоянное место пребывания Великого совета, который стал обычным административным органом.
Возникновение этих советов не было значимым событием, однако важным был принцип этих новаций: с тех пор и впредь администрация провинций стала безличной. Это утвердило норму культуры, согласно которой провинции имели свои собственные индивидуальности, которые нельзя было смешивать с персоной их правителей. В силу необходимости управление перешло в руки профессиональных администраторов, т. е. людей, знавших церковные законы и римское право. Но римское право никогда не действовало в Нижних странах. Никакие другие законы, кроме законов, основанных на национальных обычаях и вытекавших из старогерманских правовых принципов, не принимались в судах во внимание, хотя римское право широко изучалось. Только в XVIII в. римское право официально было принято в судопроизводстве, но и то только в тех случаях, когда обычное право не давало законы, которые могли быть применены. Так что распространенное утверждение о том, что римское право породило индивидуалистическую культуру, на поверку оказывается неприменимым к североморской культуре.
Города конфликтовали с новыми центральными органами и стали направлять в них оплачиваемых ими чиновников, знавших законы. Этим чиновникам поручалось защищать обычаи и свободы, которые подвергались яростным атакам со стороны правительственных органов. В 1477 г. провинция Голландия начала обсуждать вопрос о назначении постоянного адвоката для защиты ее интересов, но только в 1525 г. первый такой оплачиваемый адвокат был назначен.
В Нижних странах существовал нескончаемый конфликт между юристами бургундской администрации и представительными группами из народа. Юристы заставляли подчиняться самовольных людей чужеземным законам, что порождало напряжение, и в 1461 г. в епископате Льежа, точнее, в той его части, где говорили по-голландски, вспыхнуло восстание. Восставшие выслеживали и убивали всех юристов, обвиняя их в высасывании крови из людей посредством иностранных законов.
Итак, в целом федерация была поддержана населением, хотя по источникам права были сильные трения между населением и правительством. Желая сэкономить время и деньги, герцог Филипп II вместо того, чтобы ездить по провинциям, в 1463 г. в Брюгге созвал ассамблеи штатов на общее заседание. Но Генеральных штатов, наподобие французских, не получилось, потому что во Франции они собирались ради объединения «духовенства, аристократии и городов», трех слоев общества, а в Нижних странах — для объединения вертикальных структур, каковыми являлись отдельные провинции. Генеральные штаты в Нижних странах остались формальностью, так как властные полномочия имели только провинциальные ассамблеи. Обычно герцог выдвигал требования общему собранию всех асамблей штатов, а переговоры затем велись с ассамблеями штатов каждой провинции по отдельности.
Отсутствие единства ослабляло Бургундию, поэтому герцог Филипп II действовал в Европе осторожно, но, конфликтуя с Францией и будучи союзником Англии, одновременно присоединял западные феодальные владения Германии. Его сын Карл Смелый был прямой противоположностью отцу. В 1477 г. он погиб в сраженье, а Бургундия была расчленена. Единственная дочь Карла Смелого унаследовала Нижние страны, единство которых всячески укреплялось ради независимости от Франции и Германии. Эти усилия совпали с желанием правящих верхов Нижних стран держаться сообща. Ассамблеи, как и прежде, хотели получить новые хартии, гарантировавшие им полную региональную независимость, но в то же время они хотели иметь общую хартию для унификации всех провинций и требовали, чтобы им было позволено собирать Генеральные штаты в любое время без созыва их принцем, чтобы назначения в Великий совет совершались под их контролем и определенное количество мест в нем было отдано каждой провинции. Ассамблеи не возражали более против центрального правительства, но искали способ, как сделать его «своим» [10, 71—83].