Формирование местного управления в условиях децентрализации власти и новой экономической политики (1921—1927 гг.)

Рассматриваемый период в истории формирования советской власти — это время мучительного поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики соединились бы с рыночным хозяйствованием, а мощная централизованная власть — с демократией и самоуправлением. В начале 20-х годов такие известные представители интеллигенции, как М. Горький, В. Короленко и другие, предупреждали об опасности, которую потенциально несло в себе уничтожение всего старого мира: не только самодержавных учреждений — царской власти, полиции, губернаторов, но и тех институтов, которые исторически были знаками самостоятельности гражданского общества (дума, земства, суды, свобода печати и т.п.).

С течением времени и верхние эшелоны власти стали понимать, что выход из критической ситуации возможен в децентрализации управления. Решающую роль сыграл VII Всероссийский съезд Советов (1920 г.), который утвердил официальный курс на децентрализацию и по «вертикали», и «горизонтали». Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК, давая им право приостанавливать распоряжения наркоматов, если они противоречат интересам мест, обращаясь за разрешением спорных вопросов непосредственно во ВЦИК. Это решение дало Советам право защищать свои экономические интересы. Важная роль максимальной инициативы местных органов в экономическом строительстве отмечалась и III Всероссийским съездом совнархозов (1920 г.). В частности, подчеркивалась необходимость децентрализации хозяйственного руководства, передачи ряда функций, не имеющих решающего значения, областным и местным органам, расширения их самостоятельности в целях повышения гибкости планирования и управления.

Стремление найти опору в широких массах населения, опасность нарастания сопротивления революционным преобразованиям (Кронштадтский мятеж, крестьянские восстания), опасность реставрации капитализма побудили высшие эшелоны большевистского руководстваначать новую экономическую политику (НЭП). НЭП — это своеобразная контрреволюция сверху по отношению к военному коммунизму. Политика, экономика, идеология, культура, управление представляли собой сложный клубок старых идей и новых подходов. После административного «нетоварного» военного коммунизма снова восторжествовала система рыночно - товарного регулирования, которая составила сущность НЭПа. Потребовалось переосмысление и возможностей местного управления и самоуправления. Специальным постановлением ВЦИК возобновлялись регулярные перевыборы Советов и определялись сроки созыва съездов Советов.

В 1921 г. не только при губерниях, но и при уездных исполкомах для планирования хозяйства были созданыэкономические советы или совещания (ЭКОСО), а при них —плановые комиссии. Согласно постановлению ВЦИК экономические совещания должны были согласовывать, регулировать и руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на подведомственной территории, рассматривать их хозяйственные планы, согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами центральных органов. ГубЭКОСО просуществовали недолго. По постановлению ВЦИК от 3 октября 1923 г. «Об упрощении аппаратов губернских исполкомов» они были упразднены, а их функции переданы непосредственно президиумам губисполкомов с сохранением при них существующих плановых комиссий.

Начинали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами, необходимыми местным Советам для обеспечения переданной им компетенции. 22 августа 1921 г. появился декрет СНК о местных денежных средствах, а в ноябре 1923 г. принято положение об имуществе местных Советов. Это несомненное влияние НЭПа, ^ обусловившего формированиена местах всего спектра собственности: государственной, муниципальной, кооперативной, частной, личной. Восстановление налоговой системы и платежей за услуги (в первую очередь, квартирной платы), связанное с отказом от бестоварных отношений, принудительного распределения и переходом к так называемой модели «социализма товарно-денежных отношений», привели к тому, что доходы от налогов и плата за услуги также постепенно были переданы в ведение местных Советов.

В 20-е годы в стране была осуществленакрупная административно-территориальная реформа. В основу построения новой системы территориального управления были положены три главных принципа:

1) экономический, т.е. формирование административно-территориальных единиц как экономически организованных комплексов (объединений) с учетом природных, хозяйственных и иных . Ресурсов и перспектив развития;

2) национальный, т.е. соблюдение политики партии большевиков в национальном вопросе;

3) политический, т.е. максимальное укрепление государственного аппарата, приближение его к населению.

В результате россияне получили тот тип государственного устройства, который, как показало время, не мог не завести страну в тупик. По первоначальному замыслу, экономический принцип оказывался основным и должен был обеспечить новое административное деление и территориальное управление по экономическим районам страны. Учитывая сложность проведения коренной административно-территориальной реформы, XII съезд РКП(б) (1923 г.) поручил ЦК партии провести ее сначала в двух экономических районах — промышленном и сельскохозяйственном, чтобы полученный опыт использовать для проведения реформы на всей территории страны.

Из промышленных районов был избран Урал, а из сельскохозяйственных — Северный Кавказ (в феврале 1924 г. был образован Юго-Восточный край, переименованный затем в Северо-Кавказский край). ВЦИК постановлением от 3 ноября 1923 г. утвердил положение об Уральской области, образовав ее на территории пяти бывших губерний — Пермской, Тобольской, Уфимской, Оренбургской и частично Вятской. Вскоре после образования Уральской области Президиум ВЦИК принял предложение УралЭКОСО о делении области на округа. Постановлением от 12 ноября 1923 г. область была разделена на 15 округов. На 1 февраля 1926 г. в области насчитывалось 16 округов и 205 районов, организованных из 984 волостей.

В это время в стране началась острая борьба вокруг идеи самоуправления. Представители ряда политических партий и течений отстаивали мысль о сохранении сложившегося в России муниципального самоуправления, предполагая, что при передаче управления местным органам власти можно отказаться от жесткой централизации. При этом особый упор делался на сохранение ими в основном хозяйственных функций (аналогично дореволюционным думам и управам). В 1924 г. начинает активно обсуждаться проблема расширения прав Советов и в политико-административной сфере.

Советское правительство вплотную подошло к разрешению вопроса о разграничении и статусе городских и сельских поселений[17]. Специальным постановлением утверждался порядок выполнения проекта планировки города. Он разрабатывался не в центре и не государственным институтом, а в самом городе рабочей группой, выбранной и оплачиваемой горсоветом.

Превалирование методов и средств военного коммунизма в государственном управлении послереволюционного периода, очевидно и обусловило отсутствие в тексте Конституции СССР 1924 г. определения роли местных Советов как территориальных органов управления экономикой. Однако выдвижение планов индустриализации страны в разряд первоочередных государственных задач потребовало дополнительных решений ЦК РКП(б) и ВЦИК по расширению полномочий Советов в решении финансовых и хозяйственных вопросов.

Административно-территориальный район низового звена (район как административная единица был учрежден в 1924 г.) мыслился и формировался в качестве основной административно-хозяйственно-политической единицы, в границах которой сосредоточивался весь спектр производственных (в основном сельскохозяйственных), партийных и организационных функций (а также культурных, социальных, демографических). Через становление и развитие системы органов районных и сельских Советов последовательно осуществлялся принцип органического объединения и сращивания государственной власти с общественным самоуправлением. Местное самоуправление сводилось к возложению на органы Советской власти и выборные общественные организации задач государственного управления, обеспечения на местах соблюдения классовых интересов.

Первым законодательным актом, заложившим фундамент советского городского самоуправления,было «Положение о городских Советах», введенное в действие 7 декабря 1925 г. на основании ст. 5 постановления Второй сессии ВЦИК XII созыва от 25 октября 1925 г. Согласно ст. 1 названного Положения городские Советы депутатов были образованы во всех городах и поселках СССР. Ст. 3 устанавливала, что «городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население Для участия в местном и государственном управлении и строительстве». Одновременно вышел декрет «О выделении самостоятельных городских бюджетов». Хозяйственная функция Советов наращивалась в основном по «горизонтали»: шла передача им государственных функций от местных органов ВСНХ и СТО и постепенное прекращение деятельности этих органов, что позволило ликвидировать засилие этих ведомств на местах. Была создана новая «горизонталь» — Всероссийское заготовительное общество коммун (ВЗОК).

К 1926 г. Советы, по существу,стали хозяевами подведомственных им территорий. В «Положении о местных финансах Союза СССР» от 25 апреля 1926 г. подробно были перечислены функции местных Советов и обусловленные ими расходы, относимые на местные средства. В частности, среди девяти основных групп полномочий органов местного самоуправления и связанных с ними расходов можно выделить обязательства по народному образованию, народному здравоохранению, социальному обеспечению, содержанию коммунального имущества и предприятий, благоустройству населенных пунктов, сельскому хозяйству, промышленности и торговле местного значения. Уже в 1927—1928 гг. объем местного бюджета СССР приблизительно вдвое превысил соответствующие земско-городские бюджеты России 1913 г. Всего за 5 лет (1922/ 1923— 1926/1927 гг.) местный бюджет СССР возрос с 336.3 до 1796,9 млн. руб., т.е. более чем в 5 раз.

Среди источников доходов местных органов власти выделялась группа самостоятельных источников (коммунальные предприятия, самостоятельные местные налоги и сборы, местные займы, имущества местных Советов и др.) и группа финансовых источников, связанных с государственными доходами и передаваемых в местный бюджет в виде различного рода отчислений, а также в виде прямых пособий из государственных средств.

Заложенные основы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной деятельности по возрождению народного хозяйства. С 1923 по 1927 гг. города были восстановлены до уровня 1913 г. В 1926 г. 87% городов страны подготовили обмерные планы, на основе которых начали разрабатываться проекты планировки. К этому времени была сформирована иерархия Советов (на местном уровне — сельские, районные, окружные и областные Советы). Существенную роль в «советском строительстве» сыграли сохранившиеся кадры городских и земских деятелей, честно и преданно служившие советской власти в те годы. Их усилиями в структуру и организацию Советов был внесен богатый профессиональный опыт «земского и городского дела», обеспечившие возможность в очень короткий (всего 4 года!) период восстановить российские города, победить разруху

Резюмируя вышесказанное, можно утверждать, что к концу 20-х годов в СССР стала складываться одна из самобытных моделей местного (муниципального) управления. Зададимся вопросом, который еще в 20-е годы поставил известный профессор Л. Велихов: существует ли «местное самоуправление» в Советской России? Следует сказать, что на этот вопрос имелись различные ответы. Многие отождествляли Советы с массовыми общественными организациями. И. В. Сталин в январе 1926 г. в работе «К вопросам ленинизма» писал, что «Советы есть массовая организация всех трудящихся города и деревни». Он относил «Советы с их многочисленными разветвлениями в центре и на местах в виде административных, хозяйственных, военных, культурных и других государственных организаций плюс бесчисленное множество самочинных массовых объединений трудящихся, облегающих эти организации и соединяющих их с населением», к «рычагам» и «приводам», с помощью которых партия коммунистов управляет страной. Советам отводилось второе место в системе этих приводов после профсоюзов.

Л. Велихов оценивал роль местных Советов следующим образом: «Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР..., если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми поправками ...», то можно прийти к выводу, что в СССР в конце 20-х годов сформировался особый вид пролетарского самоуправления, «еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием».