Конец советской модели местного управления и самоуправления (1990—1993 гг.)

Последние несколько лет периода советской истории отличаются крайней сложностью и противоречивостью, резкими изменениями амплитуды и частоты колебания «маятника» — централизм— децентрализм, которые были вызваны утерей идейного коммунистического единства, ликвидацией главной «вертикали» тоталитаризма — власти КПСС, всеобщим и быстрым отрицанием отжившей системы общественных отношений, глубоким разломом социальных структур и государственного механизма, расшатыванием старой социалистической экономической базы. «Парад суверенитетов», открытый 12 июня 1990 г. Россией, закрепил тенденцию деконцентрации и децентрализации власти.

Коренные реформы в области национально-государственного устройства, федеральных отношений, местного управления и самоуправления были неизбежны. К ним страна была подведена объективным ходом истории, а не только субъективными действиями конкретных людей, политических партий, общественных движений, их заслугами или ошибками.

Началом последнего советского этапа реформы «сверху» местного самоуправления можно считать 9 апреля 1990 г., когда,был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[19]. В этом законодательном актевпервые в СССР фиксировались следующие новые положения и нормы:

а) местное (территориальное) самоуправление определялось как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территорий, охраны окружающей среды;

б) уровень местного самоуправления начинается там, где жители способны взаимодействовать непосредственно друг с другом и с органами местного самоуправления;

в) система власти строго разделялась на две подсистемы — государственную и местного самоуправления, причем государственная власть не должна вмешиваться непосредственно в местное самоуправление, но обязана обеспечивать возможности для его функционирования и развития;

г) нижние территориальные уровни власти и управления наделялись максимальными властными полномочиями, ответственностью и экономическими ресурсами;

д) исключалось вертикальное административное подчинение органов власти разного территориального уровня, а все органы власти подчинялись единым законам;

е) каждая из республик, входящих в состав СССР, должна была принимать самостоятельные законы о самоуправлении.

В этом законевпервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Было установлено, что экономическую основу местных Советов составляеткоммунальная собственность, которая формируется из имущества, передаваемого безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущества, создаваемого или приобретаемого местным Советом за счет принадлежащих ему средств (ст. 10). Советам было дано право образовывать и реорганизовывать созданные ими территориальные, межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы управления, налаживать внешнеэкономические связи. Они могли самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты своих территорий, составлять территориальные сводные балансы. Вопросы создания и реорганизации экономических объектов, использования природных ресурсов могли решаться только с согласия местных Советов народных депутатов.

Вместе с тем в Законе «Об общих началах ...» еще не шла речь о полном отказе от природы местных Советов как органов государственной власти. Новизна заключалась в том, что Советы воплощали в себе и государственную власть, и систему местного (народного) самоуправления. Это подтверждалось и тем, что привносимых в КонституциюСССР изменениях и дополнениях соответствующая им гл. 19 продолжала именоваться «Местные органы государственной власти и самоуправления.»

Субъектами государственной власти и местного самоуправления определялись края, области, автономные области, автономные округа, районы, города, районы в городе, поселки, сельские поселения и другие административно-территориальные единицы (ст. 145).Впервые в систему местного самоуправления были включены, кроме Советов народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии.

В течение нескольких месяцев после принятия союзного закона о местном самоуправлении собственные законы о самоуправлении на основе таких же идей были приняты в Прибалтийских республиках, на Украине, в Белоруссии, Казахстане и России.

Однако попытка ввести принципиально новые начала организации управления на местном уровне путем принятия союзного, а затем республиканских законов о местном самоуправлении, не реформируя по существу всю прежнюю общественно-экономическую систему, не могла дать ожидаемых позитивных результатов.

К началу 90-х годов в России (РСФСР) почти полностью сохранилась территориальная структура общества (в том числе и административно-территориальное деление и органы управления), характерная для эпохи расцвета административно-командной системы. В рассматриваемый период в рамках проводимых радикальных политических и социально-экономических реформ были приняты самые главные стратегические решения, смысл которых сводился к трансформации жестко централизованной системы управления в России, децентрализации ее впоследствии до уровня субъектов Российской Федерации и формированию системы местного (территориального) самоуправления, отделенного от государственной власти.

24 мая 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР ввел в Конституцию, в соответствующий раздел VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» дополнение — «Местное самоуправление в РСФСР». В ст. 138 говорилось: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». В это же время на смену исполкомам местных Советов пришло понятие местная администрация». Она была подотчетна местным Советам вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета в отличие от прежних исполкомов, которые юридически считались исполнительными и распорядительными органами Советов.

6 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явилсякульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России[20].Закон предусматривал:

расширение сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т.е. произошла серьезная деконцентрация государственной власти;

формирование новой территориальной структуры местного самоуправления, включающей районы, города, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты, а также территориальные общественные образования (микрорайоны, жилищные комплексы и др.);

дальнейшую децентрализацию законодательства в сфере местного самоуправления — право регулирования местного самоуправления представлялось не только РСФСР, но и ее республикам;

деконцентрацию власти на уровне местного самоуправления, т.е. выделение представительных и исполнительных (местных администраций) органов местных Советов;

создание качественно новой экономической и финансовой базы местного самоуправления, представленной предприятиями муниципальной собственности.

Зарождающаяся новая муниципальная система самоуправления концентрировала в себе сложнейшие социально-политические проблемы переходного периода, отражала его противоречивость, незавершенность многих процессов и решений.

Трения и столкновения в борьбе за реальную власть между Верховным Советом РСФСР и Президиумом РСФСР, республиканских, краевых, областных Советов с соответствующими президентами и главами администраций не могли не отразиться на возрождающемся местном самоуправлении. Исполнительная власть делала все, для того чтобы укрепить себя и ослабить Советы. Воспользовавшись успехом в борьбе с ГКЧП 19—21 августа 1991 г., Президент РСФСР 22 августа 1991 г. издал Указ (дополненный 30 сентября), согласно которому все звенья исполнительных органов вошли в единую систему исполнительной власти (исполнительная вертикаль) Российской Федерации. Осенью 1991 г. были приостановлены, а затем и отменены выборы глав местных администраций (их стали назначать руководители регионов). Низовую исполнительную власть вывели из-под контроля Советов. Одновременно многое было сделано для того, чтобы не сложилось единой системы представительных органов («советской» вертикали) и чтобы каждый уровень власти функционировал сам по себе.

Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре — октябре 1993 г. привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями —разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидацией местной власти как таковой. По стране прокатилась волна мероприятий, в итоге которых все прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ № 1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» гласил, что «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, осуществляются администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации». Кроме того, было установлено, что «деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация»[21]. По Указу Президента № 1760 от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» с подобной же формулировкойбыла прекращена деятельность районных и городских Советов народных депутатов[22]. Вводилось новое понятие — глава местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически делегировались назначенному главе администрации, который должен был организовать и работу представительных органов. Как было установлено Указом от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», глава местного самоуправления «... председательствует на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации» (п. 4)[23]. Глава администрации подписывает решения представильного органа и обладает правом «вето» на эти решения. Он самостоятельно утверждает и структуру администрации.

Формирование подобной системы самоуправления породило немало вопросов. Один из главных парадоксов состоял в том, что назначенный сверху глава администрации становился одновременно главой местного самоуправления, т.е. и председателем депутатского органа. Если вернуться к российскому опыту самоуправления то подобной трансформации органов местного самоуправления просто не найти. Даже Указы Александра III не привели к радикальным изменениям в земских и городских учреждениях.

Таким образом, указы Президента РФ от октября—декабря 1993 г.подвели черту под советской моделью самоуправления, которая складывалась в нашей стране с 1918 г. и была характерна не только для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», но и для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. После 75-летнего существования советская модель отошла в историю и стала представлять уже не практический, а скорее всего академический интерес.

Начавшийся на основе указов ПрезидентаРФ процесс реформирования местного самоуправления заложил новые основы организации местного самоуправления в России.