ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Следует подчеркнуть, что проблемы муниципально-территориального устройства вызывают наиболее острые дискуссии. Это обусловлено рядом причин.

Государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно - территориального устройства страны и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют государственную систему управления. Вместе с тем органы местного самоуправления тоже функционируют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

В свое время, определяя территориальную основу местного государственного управления и самоуправления, законодатели исходили из существовавшего многоуровневого административно - территориального деления. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, также исходили из сложившегося административно -территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок, район, город (район в городе). Закон допускал также возможность выделения и других уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных особенностей. В Российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления. В ст. 2 указанного закона содержался исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в которых должны были действовать органы местного самоуправления: районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты. Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях. Таким образом, принципы административно -территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему местного самоуправления.

По новому подошли законодатели к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления, начиная с октября 1993 г., когда были изданы указы Президента Российской Федерации о реформировании системы местного самоуправления, принята Конституция РФ и издан Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.).

В Положении об основах организации местного самоуправления на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента России от 26 октября 1993 г., впервые в отечественной теории и практике нашел свое отражение так называемый«поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления[24]. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений.

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о том, на каких территориях население обладает конституционным правом на осуществление местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция страны, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем, она и не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

В силу того, что нормативное регулирование вопросов административно -территориального устройства субъектов РФ перешло в их собственное ведение (ст. 71—73, 76 Конституции РФ), современное законодательство субъектов РФ по-разному подошло к решению проблемы соотношения административно -территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Так, в Законе «Об административно-территориальном устройстве Пермской области» от 28 февраля 1996 г. заложен принцип совмещения (отождествления) административно-территориальных единиц всех видов и муниципальных образований. В части 2 ст. 1 этого закона при определении административно-территориальной единицы обязательным ее признаком названо наличие органов местного самоуправления. Совпадение границ муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая накладывается на вторую и обе структуры существуют одновременно.

Известен и другой подход, связанный с обособлением административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно - территориального устройства субъекта РФ. Такой принцип заложен в Законе «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» от 17 апреля 1996 г. № 9-03. Из статей 3 и 6 данного закона вытекает, что административно - территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями — городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований. В административно-территориальных единицах размещаются и функционируют государственные органы управления, а в муниципальных образованиях — органы местного самоуправления.

В республике Татарстан в городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов. В Оренбургской и Тюменской областях местное самоуправление осуществляется населением в границах бывших сельсоветов.

В юридическую практику федеральный закон вслед за Гражданским кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие «муниципальное образование» (часть первая Гражданского кодекса вступила в силу 1 января 1995 г., а Федеральный закон о самоуправлении — 1 сентября 1995 г.).

В глоссарии федерального закона указывается: «муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Муниципальное образование составляет тем самым всю совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Прежде всего в этом понятии можно выделить две составные части.

Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалификационных признаков муниципального образования: а) населенность соответствующей территории; б) осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б) сельское поселение; в) совокупность поселений, объединенных общей территорией; г) часть поселения; д) иная населенная территория.

Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным образованиям конкретизируется в п. 1 ст. 12 федерального закона, где указывается, что города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие территории могут быть муниципальными образованиями.

Но этот перечень не исчерпывающ, поскольку «другие территории» в качестве муниципальных образований устанавливаются и конкретизируются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, национальных и иных местных традиций. Тем самым в пространственном аспекте местное самоуправление организуется на основе как поселенческого, так и территориального принципа. И все-таки крен взят в сторону усиления поселенческого принципа. Согласно п. 1 ст. 12 федерального закона о местном самоуправлении население городского, сельского поселения (независимо от его численности) не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Из изложенного следует, что понятие муниципального образования необходимо рассматривать как соединяющее в себе и понятие территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.

В соответствии со ст. 4 рассматриваемого закона к полномочиям государственной власти РФ относится регулирование особенностей организации самоуправления в приграничных территориях, а также закрытых административно-территориальных образованиях. В исключительных случаях может быть принято решение федеральных органов государственной власти о частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление на определенной территории.

На территории муниципальных образований быстро складывается относительно новая территориальная общность населения, которая представлена микрорайонами в крупных городах, жилищными комплексами, а также небольшими поселками и сельскими населенными пунктами, где осуществляется территориальное общественное самоуправление (ТОС). Предлагаются различные названия этого низового уровня местного самоуправления: комитеты общественного самоуправления, соседские сообщества, жилищные товарищества, сельская община и т.п. Названия в существенной степени отражают круг деятельности этого уровня самоуправления, который должен принять на себя значительную долю повседневных забот о людях (благоустройство, общественный порядок и т.п.).

Каждое муниципальное образование, имеющее свое официальное наименование, население и территорию, представляет собой юридическую реальность. В ст. 124 Гражданского кодекса муниципальные образования рассматриваются как субъекты гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Масштаб территорий, в пределах которых функционируют муниципальные образования, их наименование и все вопросы, связанные с их созданием, упразднением, преобразованием, установлением границ, решаются самостоятельно органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральными законами.

Данные государственной регистрации муниципальных образований, все сведения об изменениях в муниципально-территориальном устройстве включаются в государственный реестр муниципальных образований субъекта РФ. Так, порядок ведения реестра в Свердловской области определяется законом «Об областном реестре муниципальных образований» от 3 апреля 1996 г. Областной реестр — перечень всех муниципальных образований, а также всех населенных пунктов, входящих в каждое муниципальное образование. Он включает также описание границ муниципальных образований. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» все муниципальные образования на территории РФ подлежат внесению в Федеральный реестр.

Наименования многих муниципальных образований имеют древние корни. Изменение названия возможно в двух случаях. Во-первых, в случае изменения границ муниципального образования или слияния нескольких муниципальных образований. В последнем случае новое муниципальное образование может именоваться по названию крупнейшего из прежних территориальных общностей, либо получить новое название. Во-вторых, в случае простого изменения названия, если это, например, омоним, порождающий путаницу, или унизительное название. Процедура изменения названия проводится в соответствии с уставом муниципального образования, законами субъекта РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Каждый объект местного самоуправления включаетнаселение,численность которого различна. Она устанавливается путем периодически проводимой переписи (последняя — в 1989 г.) на всей территории страны. Официальное число жителей имеет большое значение, в том числе и для местного сообщества, ибо оно необходимо: а) для установления объема определенных субсидий и налоговых выплат в бюджет муниципального образования со стороны государства; б) для установления правил, регулирующих выборы и касающихся состава органов самоуправления, поскольку эти правила могут в детальных вопросах меняться в соответствии с численностью жителей.

Важным признаком муниципального образования является социально-демографическое взаимодействие, т.е. соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общность ценностей, чувство принадлежности, сопричастности к событиям в местном сообществе и т.п.

Каждое муниципальное образование наделяется соответствующейтерриторией в определенных границах, на которую распространяется юрисдикция органов местного самоуправления.

Мировая и отечественная практика свидетельствуют о том, что местное самоуправление осуществляется как в рамках небольших территориальных единиц, так и в границах достаточно крупных по своим размерам территорий. Территория является совокупным ресурсом, материальной базой отдельных видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения муниципального образования. В состав муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования складывается из земель, находящихся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских и сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений и т.д.

Особо следует выделить две проблемы. Сразу после Октябрьской революции вся земля, находящаяся под городскими застройками, была изъята из частной собственности, национализирована и передана в пользование городам. Земли, расположенные вне селитебной черты, в большинстве своем были изъяты и отданы сельскохозяйственным, лесохозяйственным, землеустроительным и иным органам и предприятиям. В результате начался процесс обезземеливания городов. Многие города и особенно поселки оставались без своей земли. Сейчас идет сложный процесс территориального переустройства муниципальных образований.

Другая проблема связана с тем, что в РФ отсутствует общепринятый в мировой градостроительной практике закон о зонировании, т.е. законодательное регулирование использования городских и пригородных земель, которое позволяет обществу следить за размещением производственных и инфраструктурных сооружений, соблюдением градостроительных стандартов и ограничений на характер застройки.

Для ведомственно-административной системы не нужен был подобный закон, а приоритет индустриального развития городов привел к гипертрофии промышленных зон (в некоторых уральских городах они занимают до 50% городской территории), использованию не по назначению лучших участков, размещению опасных производств (химических, металлургических) в жилых районах, резкому ограничению площадей под жилищно-гражданское строительство и по этой причине — к непомерной плотности жилых строений и многим другим негативным явлениям.

Границы любых муниципальных образований выполняют управляющие, регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные параметры действия органов самоуправления, отражают местные особенности производства и жизни населения. В силу этого границы выступают как основные элементы территориально-экономической структуры муниципального образования.

Конкретное начертание современных и будущих границ, масштабы и пространственно-временные размеры муниципального образования как целостного территориального социально-экономического комплекса, как объекта градостроительной деятельности, как совокупности местных сообществ зависят от целей, объема и набора функций, которые следует регулировать, а также от совокупности исторических, природных, демографических, социально-экономических, политических и иных условий и факторов.

Вопрос о границах территорий местного самоуправления имеет два основных аспекта: а) защита сложившихся, установленных границ и б) установление новых, ранее не существовавших.

Понятно, что установление новых границ требует разработки определенных критериев и изменения административно - территориального деления, чему препятствуют: существующая территориальная организация общества, системный кризис, поразивший нашу страну, неопределенность нормы Конституции России в отношении границы между государственной властью субъекта РФ и местным самоуправлением, а также то, что решение вопросов административно - территориального деления находится в исключительной компетенции государственных органов власти субъектов РФ. К этому следует добавить, что Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 1 ст. 13) определил: «установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации». В п. 2 этой же статьи на субъекты РФ возложена обязанность принятия законов, устанавливающих гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Так как методика установления границ территорий местных сообществ у нас слабо разработана и к тому же проблема границ приобрела особую остроту в связи с экономическими и иными преобразованиями, остановимся более подробно на основных принципах установления границ муниципальных образований.

Исходя из современных отечественных и зарубежных научных представлений об эволюции населенных пунктов, других муниципальных образований территориальные размеры (площадь, масштабы, внешние границы) поселений, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, могут рассматриваться в терминах «пространство — время — потребности человека». В границах территориальной общности должен найти свое завершение ежесуточный социально-воспроизводственный цикл человека: жилье — труд— обслуживание (услуга) — отдых. Исходя из этой методологической посылки, территориальные размеры (например, города) должны быть способными удовлетворить многочисленные и постоянно растущие ежедневные (ежесуточные) и отчасти еженедельные потребности человека на всех этапах его жизни с минимальными потерями времени в соответствии со сложившимися уровнями производства, транспорта, национальными традициями, культурными ценностями и т.п. Именно город в его сложившихся границах представляет собой определенную целостность с точки зрения среды жизнедеятельности, саморегулирования, управления и контроля. В границах города и его относительно автономных исторически сложившихся местных сообществ реализуется сегодня. более 80% жизненных потребностей населения.

Следует подчеркнуть, что понятия «административная черта города» и «городская черта» могут на практике не совпадать. Административная черта (граница) — это линия ограничения территории, административно подчиненная (подведомственная) органам городского самоуправления (городской думе, администрации города). В границах административной черты может быть расположено несколько населенных пунктов, которые являются относительно самостоятельными местными сообществами. Так, например, в административных границах муниципального образования «Екатеринбург» находятся 32 городских и сельских населенных пункта (включая и сам г. Екатеринбург).

Вместе с тем органы местного самоуправления, находящиеся в этих .поселениях, по существу, являются структурными подразделениями единого муниципального органа самоуправления. Городская черта (граница) — это линия ограничения территорий, которые обеспечивают социально-воспроизводственный цикл жизнедеятельности населения, комплексное развитие данного населенного пункта. В пределах городской черты находятся земли, которые состоят в ведении органов местного самоуправления города, собственников на землю и иных пользователей земельных участков.

Если возникает необходимость объединения городской и административной черты в одну, то населенные пункты, которые входят в состав подведомственной территории, лишаются правового статуса самостоятельного поселения и становятся составной частью расширившегося города.

Социальные границы города в отличие от административных можно определить как ареал повседневной жизнедеятельности населения, проживающего или только работающего на территории муниципального образования (т.е. города) и его окружения. Социальное пространство города очерчивается достаточно определенной повседневной (будничной) подвижностью населения, пространственными перемещениями его от жилища до места работы и учреждений культурно-бытового обслуживания. Поэтому социальные границы современного города (особенно крупнейшего), охватывающие пригородную зону и нередко всю агломерацию, не совпадают с его административными границами.

При определении границ волостей, уездов и других подобных муниципальных образований соответствующие органы государственной власти субъектов РФ учитывают территориально-ресурсный и демографический потенциал, эколого-экономическое единство территории, а также применяют такие критерии установления границ, которые обеспечивают целостность территории всех муниципальных образований.

Определенный интерес представляет изучение характеристик и свойств границ муниципальных образований. Так как пространственно-временные циклы жизнедеятельности населения отличаются относительным постоянством, то и границы территориальных общностей населения характеризуютсястабильностью, крайней инерционностью, устойчивостью.

Мировой и российский опыт показывает, что изменения границ внутри государства происходят крайне редко, медленно и болезненно, а попытки радикальной перестройки административно - территориального деления наталкиваются на многочисленные трудности. В современной территориальной организации общества город или другое муниципальное образование с четко очерченными сложившимися границами фигурирует как символ относительной стабильности, устойчивости и автономии.

Именно на свойстве статичности границ территориальных общностей основываются конституционные гарантии, долговременность и эффективность действия законов, принимаемых обществом (в том числе и в развитии местного самоуправления), во многом обеспечивается стабильность государства в целом. Сложившиеся границы позволяют также осуществлять долговременное управление (регулирование, прогнозирование, проектирование) различными социально-экономическими процессами.

В то же время, отмечая позитивные стороны стабильности, устойчивости административно-территориальных границ, в том числе и на уровне самоуправляемых единиц, нельзя забывать о диаметрально противоположных свойствах границ. Статичность, законсервированность границ во времени и пространстве при изменяющихся социально-экономических, политических ситуациях и колеблющихся жизненных ритмах человека могут стать препятствием дальнейшего развития территориальных общностей (в том числе и городов), тормозом реформационных процессов и преобразований.

Если в ходе развития общества возникают такие противоречия, то, как показывает мировой опыт, возможны три основныхпути ихразрешения:

а) переустройство, корректировка внешних и внутренних границ с учетом сложившейся ситуации и традиции;

б) сохранение границ при условии перераспределения, передачи компетенции, полномочий, функций как сверху вниз, так и снизу вверх;

в) развитие полифункциональных границ, т.е. отсутствие стремления втиснуть в административные границы, например, одного города и тем более его районов, все функции управления как государственного, так и местного значения, для чего рекомендуется параллельно развивать другие формы территориального управления (например, формирование специализированных округов — школьных, избирательных, судебных и т.п.), а также активно формировать территориальное общественное самоуправление.

Уровеньпроницаемости границ муниципального образования зависит как от количества и качества коммуникаций, пересекающих границы, так и от характеристики самой границы. Внешние связи дают главные импульсы к развитию любого поселения. Исторически тенденция такова, что каждый город, каждое село (как муниципальные образования) оказываются все более связанными с другими пунктами не только экономически, но социально, демографически и экологически.

Следует подчеркнуть, что формирование приграничных полос с различными интересами нередко оказывает «угнетающее» влияние на хозяйственное освоение приграничных территорий муниципальных образований.