ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Структура местного самоуправления строится в зарубежных странах в соответствии со сложившимсяадминистративно-территориальным делением (АТД), которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеральных — чаще всего к компетенции субъектов федерации.

В целом для большинства зарубежных государств характерна сложная и многоступенчатая система АТД. Предпочтение отдается многоуровневой системе, при которой более масштабная деятельность осуществляется высшим уровнем власти.

Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония, Литва), трехзвенную (Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия), четырехзвенную (Германия) и даже пятизвенную (Франция) систему АТД. В некоторых мелких островных государствах с небольшим населением АТД вообще отсутствует. Нет его в городе-государстве Сингапур.

Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, село, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа сельских населенных пунктов, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Среднее звено АТД составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, департаменты и регионы во Франции).

Однако не на все виды и уровни АТД распространяются принципы местного самоуправления и далеко не в каждой административно-территориальной единице создаются свои представительные органы. В сферу действия законов о местном самоуправлении попадают практически все виды низовых (первичных, «естественных») территориальных коллективов (общностей, сообществ). В обязательном порядке здесь формируются свои представительные органы.

Территориальный коллектив — совокупность людей, постоянно проживающих на определенной территории, границы которой установлены государственным актом и в пределах которой действует избираемый ее населением орган государственной власти и общественного самоуправления.

Обычно к территориальным коллективам, как низовым звеньям АТД и объектам местного самоуправления относяткоммуну илиобщину. Чаще всего это «естественный» территориальный коллектив, исторически возникший в ходе развития населенного пункта или группы поселений. История многих из них в современных развитых странах восходит ко времени буржуазно-демократических преобразований (Франция, ФРГ, Япония) или даже к эпохе феодализма (например, города-республики в Италии).

Во Франции после принятия в 1982 г. ряда законодательных актов по реформированию власти к числу территориальных коллективов были отнесены такие административно-территориальные единицы, каккоммуна, департамент и район, а такжеобъединенияилиассоциации территориальных коллективов.

Территориальная основа системы местного самоуправления Великобритании —графства (в том числе метрополитенские, соответствующие крупным городским агломерациям), которым по закону переданы все важнейшие функции местных органов власти. Округа, которые входят в состав графств, наделены второстепенными функциями. Территория Большого Лондона разделена на 69муниципальных районов.

Базовые территориальные единицы местного самоуправления в ФРГ —общины (коммуны), т.е. города и деревни (вся без исключения территория ФРГ делится на территории общин),сельские районы, в состав которых входит несколько общин,города-районы и большие города (свыше 100 тыс. жителей), не подчиняющиеся районам. Все эти территориальные образования являются организационно оформленными, самостоятельными в правовом отношении субъектами управления. Общины рассматриваются и как центры приближенного к гражданам государственного управления, и как центры решения всех задач, которые возникают в рамках местного сообщества граждан или имеют к нему прямое отношение. В ФРГ существуют многочисленные законодательные акты, ограничивающие самоуправление. Самоуправление находится под юридическим контролем государства. Эту функцию в данном случае выполняет такая государственная инстанция, как окружное управление, которое занимает промежуточное положение между земельными министерствами и районными администрациями, или большими городами — районными центрами, и выполняет функции низового уровня государственного управления. Вместе с тем федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящих в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению, к которой, относятся, в частности, задачи полиции по поддержанию общественного порядка. С помощью государственных учреждений общины несут основную нагрузку по удовлетворению повседневных потребностей людей.

В последние годы появились промежуточные административные звенья управления между районами и внутри районов между общинами, которые берут на себя функции координации и межкоммунального сотрудничества.

В США нет единых для всей страны принципов выделения административно-территориальных единиц, в пределах которых функционировали бы органы местного самоуправления. Каждый штат формирует свои системы местного самоуправления.

В США причудливо переплетаются местные территориальные образования (графства, города-сити, бороу, вилиджи, тауншипы и тауны), в пределах которых осуществляются обычные юрисдикции с местными территориальными структурами, которые создаются с целью выполнения определенных функций местного значения. В США консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, школьные, противопожарные, библиотечные, по здравоохранению, водоснабжению, охране почв, ирригации и охране вод и т.п. В каждом специализированном округе создается руководящий совет (3—7 человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штата или местными властями.

Специальные округа могут занимать площадь от небольшой территории, охраняющей чаще всего сельскую местность, до нескольких графств. Границы специальных округов не совпадают ни друг с другом, ни с традиционными административно - территориальными единицами.

Позитивный смысл множественности границ сводится к невозможности какой-либо одной функции «подмять под себя» любую другую. Специальные округа обладают большей оперативностью и маневренностью управления, чем обычные муниципальные службы, ибо выведены из-под прямого контроля бюрократического аппарата местных властей. Однако наличие специальных округов усложняет систему управления местными делами, затрудняет проведение на местах единой согласованной политики.

Графства — основная единица местного территориального самоуправления страны (только в двух штатах США нет графств). Общее их количество составляет немногим более 3 тыс. Подавляющее число других муниципальных единиц в территориальном отношении входит с состав графств. По размерам территории, численности населения и формам управления графства представляют чрезвычайно пеструю картину.

Число жителей в графствах колеблется от менее 100 чел. (в графстве Лавинг, штат Техас) до 2 млн. чел. и более, как, например, в графствах Хэррис (Техас), Кун (Иллинойс) или Лос-Анджелес (Калифорния). В некоторых штатах графства образовались еще в колониальное время и тщательно сохраняют свои традиции, в других они появились недавно. Однако в любом случае их судьба зависит от правительства штата, которое может по своему усмотрению изменять их границы и юридическое положение.

В целом на территории графств проживает около 90% населения страны.

Графства делятся натауншипы (примерно 17 тыс., преимущественно на северо-востоке США) имуниципалитеты (около 19 тыс.). Статусом муниципалитетов обладают разные административные единицы — города, поселки, даже сельские поселения. В муниципалитетах, большинство из которых входит в состав графств, , проживает более ²/3 населения США.

Муниципальные корпорации(сити, бороу, вилиджи, тауны, тауншипы), которые не попадают под определение муниципалитетов, представляют важнейшую группу административно-территориальных подразделений и единиц местного самоуправления США.

Большинство местных территориальных образований — 60% тауншипов и более 50% муниципалитетов имеют менее 1000 жителей.

В США трансформация местного территориального управления идет по курсу дальнейшей деконцентрации муниципальных функций и умножения специальных округов (в начале 60-х годов их было около 18 тыс., а в 1995 г. — примерно 29 тыс., без школьных округов, последних насчитывается около 15 тыс.). Большинство специальных округов не зависит от местных властей и связаны с администрацией соответствующих штатов.

Корректировка,изменение границ территориальных сообществ весьма сложны, ибо они связаны с историческими и политическими факторами. В частности, низовые административно-территориальные единицы служат нередко ячейками избирательных округов. Известна закономерность: чем дольше сохраняется граница избирательного округа, тем большее значение на выборах там имеет субъективный фактор, сильнее тенденция голосования за кандидата одной и той же партии — политического деятеля. Примером в данном случае может служить Великобритания, где графства — это не только территориальные коллективы, но и избирательные округа по выборам в палату общин. Почти двадцатилетние дебаты по реформированию АТД в Великобритании мало что дали: в основу принятого нового АТД были положены прежние границы, хотя количество территориальных ячеек сократилось почти на 1/3.

Французы считают, что изменить коммунальную карту Франции трудно, если вообще возможно. На то есть веские аргументы: если в 1851 г. в стране насчитывалось 36 835 коммун, то в 1989 г. — 36757.

В результате муниципальных реформ в Европе 60—70-х годов число муниципальных единиц было сокращено за счет упразднения многих мельчайших и мелких муниципальных сельских поселений и городов, а также изъятия из ведения некоторых маломощных муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб и передачи их вышестоящим муниципальным органам. Однакочисло низовых самоуправляемых единиц (типа коммуны) остается значительным: в США — 39933 (включая графства, муниципалитеты и тауншипы), а общее количество местных органов власти составляет 82 тыс.; во Франции — 36 757 (1989 г.); ФРГ — 8500; в Италии —8090; Испании — 8056; Греции — 5750; Голландии — 714; Бельгии – 589; Финляндии — 464; Португалии — 305; Дании — 275.По степени децентрализации власти (на низовом уровне) Франция занимает первое место в ЕС.

В большинстве стран Западной Европы площадь низовых единиц самоуправления (коммун) составляет от 10 до 40 кв. км.; во Франции — 15, Люксембурге — 22, Греции — 23, ФРГ — 29, Италии – 37, Бельгии — 52, Нидерландах — 57, Испании — 62, Дании — 141, Португалии — 310, Великобритании — 505 и Ирландии — 837. В странах с меньшей плотностью населения — Финляндии — некоторые коммуны имеют площадь свыше 700 кв. км.

В большинстве стран Западной Европы средняячисленность населения коммун составляет 5—7 тыс. человек. Так как подавляющее число коммун сельские и население в них в процессе урбанизации сократилось, то возросла доля мелких и мельчайших коммун. Так, в Италии 8,1% коммун имеет людность менее 500 жителей, около 60% — менее 3 тыс. человек.

В то же время существуют и коммуны-гиганты, такие как Рим (2,8 млн. человек) или Милан (1,5 млн.), которые до недавнего времени не подразделялись на более мелкие территориальные коллективы. Сегодня Большой Милан включает более 600 коммун. В метрополитенском ареале Нью-Йорка действует около 2200 органов местного самоуправления (в том числе 72 полицейских округа, 58 — санитарных, 62 — планировочных, 42 — парковых, 40 — «социальных услуг», 30 — больничных и т.п.). В результате возникла проблема «распыления власти», повлекшая за собой многие непростые последствия.

В целом ряде стран принята административно-территориальная автономия потерриториальному илинационально-территориальную признаку. В частности, автономией пользуются области в Италии, исторические области в Испании, а также отдельные административно-территориальные единицы в других странах (Северная Ирландия и Шотландия, Гренландия, Аландские острова в Финляндии, Азорские острова и Мадейра в Португалии). Эти системы представляют собой форму децентрализации, т.е. территориальным коллективам передана центральными властями часть своих полномочий.