КОМПЕТЕНЦИИ, ПОЛНОМОЧИЯ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

Все три вопроса, вынесенные в название настоящей главы, тесно взаимосвязаны, ибо объем компетенции местного самоуправления порождает совокупность их полномочий (прав и обязанностей), а определенная структура органов местного самоуправления обусловливает и определенное разделение полномочий между ними.

Компетенции и полномочия местных органов закрепляются специальными законами, а в самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах компетенции (полномочия) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации. В англосаксонских странах, в первую очередь в Великобритании, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, во многом конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую парламентскими актами.

В США, Великобритании и многих других странах, утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности местных органов, заключающийся в том, что объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия и выполнять такие функции, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае, действия местных властей могут быть признаны противозаконными. Учитывая указанный принцип, муниципалитеты в своих хартиях стремятся как можно подробнее и точнее зафиксировать свои полномочия.

В странах, тяготеющих к французской модели, получил распространение принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь обусловливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам.

В Основном законе ФРГ предусмотрено, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества.

В самом общем виде за центральными органами власти оставлено, помимо таких сфер, как оборона, внешние сношения, национальные финансы, решение общих политических вопросов, а конкретные управленческие полномочия переданы местным органам самоуправления.

Компетенция местных органов в зарубежных странах охватывает в первую очередь финансово-экономическую деятельность, в том числе принятие местного бюджета, местное планирование, регулирование муниципального хозяйства, содействие экономическому развитию территории. В компетенцию органов местного самоуправления переданы сферы, которые непосредственным образом связаны с повседневным социальным и экономическим благополучием населения, обеспечением его жизнедеятельности. Местные органы несут ответственность за охрану общественного порядка, устанавливая правила поведения в общественных местах, распоряжаясь местными полицейскими силами.

В законодательстве стран современного мира полномочия местных органов обычно подразделяются наобязательные и факультативные («добровольные»). К обязательным относятся полномочия, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке. В их число входят: водоснабжение, канализация, электро-газоснабжение, транспорт, здравоохранение, образование, содержание и уборка улиц, предоставление социальных услуг, общественная безопасность, сохранение историко-культурного достояния, охрана окружающей среды и т.п.

Факультативные полномочия, как правило, реализуются местными властями по их усмотрению в зависимости от конкретных финансовых возможностей. Они обычно связаны с социальными и культурными функциями, такими как содержание общественных парков и скверов, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов и т.п.

Кроме того, в ряде европейских стран внедряется категория неопределенных полномочий, дающих муниципальным образованиям право на инициативу во всех областях, однозначно не исключенных из сферы их компетенции или находящихся в ведении других властей, но дающих право на участие и совещательный голос при планировании и принятии решений.

Органы самоуправления активно способствуют созданию благоприятных условий для развития предпринимательской деятельности, эффективной работы коммунального хозяйства, приспосабливают систему местных налогов для сохранения деловой активности, экономического развития.

В полномочия местного самоуправления входят: участие в приватизации и продаже имущества; инициирование жилищного строительства и коммерческой деятельности; установление социальных, экономических и политических отношений с городами-побратимами; выдача патентов, лицензий, принятие решений по использованию земли; заключение контрактов с частными организациями по обслуживанию населения и некоторым коммунальным работам (например, уборка мусора и т.п.).

Роль местных органов власти в развитии соответствующей территории дополняетсяконтролирующими и регулирующими полномочиями. Они, как правило жестко контролируют хозяйственное использование земли и природных ресурсов, располагают большими правами в области районной планировки и зонировании (промышленном, торговом, рекреационном и природоохранном и т.п.). За нарушение нормативов и стандартов частные застройщики и компании привлекаются к юридической ответственности и подвергаются экономическим санкциям.

Широкими правами наделены местные органы власти и в деле охраны окружающей среды. Они организуют контроль за соблюдением экологических нормативов. В случаях нарушения нормативов организациями местные органы власти полномочны налагать штрафы.

В пределах предоставленных правовых компетенции местные властидействуют автономно, иногда представляя отчет о проделанной работе таким же органам на более высоких уровнях. Они имеют право принимать решения без всестороннего контроля и надзора за их деятельностью со стороны соответствующих органов на более высоких уровнях управления. Например, мэры не должны отчитываться перед руководством округов или губернаторами штатов. В определенных законами пределах местные власти принимают решения о налогах и сборах, определяют статьи расходов, формируют политику управления. Если избираемые должностные лица являются членами политических партий, то в осуществлении своих местных обязанностей они не подотчетны никакой национальной или иерархической партийной организации. В целом общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством (как правило, одним или несколькими министерствами). Во Франции и Италии, например, эти органы подведомственны министерству внутренних дел, в Великобритании — министерству по делам окружающей среды, в Японии — министерству по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

В настоящее время в развитых странах, в частности, в Западной Европе, продолжается процесс реформирования отношений между центром, регионами и местным самоуправлением. Некоторые правительства проводят политику децентрализации государственного уровня, предоставляя местным органам власти автономию в решении широкого круга вопросов. Другие же, наоборот, усиливают вмешательства в дела местных территориальных коллективов.

Вместе с тем, следует констатировать, что в большинстве государств Запада эти отношения носят конструктивный характер. Доминирующее влияние сегодня имеет концепцияпартнерстваразличных уровней власти, согласно которому каждый уровень играет свою роль в системе общественного управления. Кроме того, в некоторых странах (Франция, Испания, Швеция и др.) руководители и депутаты местных сообществ являются одновременно представителями центральных исполнительных и представительных органов власти, что помогает разным уровням власти лучше понимать позиции друг друга.

Что касается стран бывшего социалистического содружества, то в них в настоящее время идет поиск оптимального сочетания функций и полномочий местных органов и эффективного взаимодействия с центральными органами управления. Так, местные органы самоуправления Польши имеют широкий круг обязанностей по предоставлению услуг на местном уровне, к которому относятся: планирование землепользования, местное развитие и охрана окружающей среды; содержание местных дорог, улиц, мостов и контроль за уличным движением; водоснабжение, канализация, вывоз мусора, электричество и газоснабжение; содержание и функционирование местного общественного транспорта; организация здравоохранения, жилищного строительства, дошкольного и начального образования; деятельность учреждений культуры, библиотек; спорт и физическая подготовка; туризм и отдых; содержание рынков, общественных парков, кладбищ; поддержание местного общественного порядка; содержание жилых домов.

Внутренняя структура органов местного самоуправления формировалась веками и определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой.

Понятие «местное самоуправление» в странах современного мира обычно охватывает два вида органов: местныйпредставительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам;исполнительный орган (мэр, бургомистр, префект и т.п.), призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции).

Местное самоуправление предполагает обязательное участие граждан в самоуправлении: в качестве избирателей; в качестве членов местных политических и общественных организаций; в качестве назначенных должностных лиц или сотрудников; в качестве членов официальных и неофициальных совещательных органов.

В большинстве западных стран местные представительные и исполнительные органы относительно свободны в вопросах организации внутренней структуры своих комитетов и отделов. Хотя Центральное правительство старается регламентировать эту сферу путем издания соответствующих инструкций и финансовых ограничений. В местных представительных органах (Советах) обычно формируется ряд постоянных комитетов: по финансам, здравоохранению, образованию и т.п. и несколько временных.

Местная администрация организована подобным же образом и имеет еще ряд комитетов: по работе с персоналом, по внешним связям и т.п. В последние годы большое значение придается совершенствованию системы внутреннего управления (internal management system) местными представительными и исполнительными органами власти. При этом особое внимание уделяется решению следующих трех групп задач: а) четкое определение роли, задач и ответственности местных органов представительной (Совет) и исполнительной (Администрация) власти; б) выбор оптимальной структуры и численности Совета и Администрации; в) формулировка принципов взаимодействия и взаимоконтроля между Советом и Администрацией, обеспечивающих их эффективные отношения и исключающие дублирование функций и безответственность.

Не менее важными элементами повышения эффективности внутреннего управления местных органов власти являются рационально организованные процессы корпоративного планирования (corporation planning) и разработка общественной политики (pablic policy). В основе стратегического планирования лежит выбор стиля, перспективы и стратегии развития местного сообщества, а на их основе уже разрабатываются общественные политики, планы оказания услуг и конкретные бизнес-планы.

Рассмотрим более подробно полномочия и структуру органов местного самоуправления Франции и США как типичных представителей континентальной и англосаксонской моделей самоуправления.

Основные принципы организации самоуправления воФранциибыли заложены в конце XVIII — начале XIX вв. Как было сказано выше, для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что нашло отражение в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации центра и мест.

Во Франции в соответствии с Законом от 7 января 1983 г. и тремя последовавшими за ним дополнительными законодательными актами государство расширило компетенцию территориальных коллективов, передав в их распоряжение необходимые ресурсы, административные службы, а также имущество и помещения. Оно предоставило им право решения вопросов, касающихся:

а) управления и устройства территории;

б) экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития местных коллективов;

в) охраны окружающей среды и улучшения условий жизни. Во Франции статусом органов местного самоуправления обладаюткоммуны (свыше 36 тыс., в среднем радиусом 2 км и 1600 жителей),департаменты (96 в границах метрополии и 4 заморских, в среднем радиусом 40 км, 600 тыс. жителей) ирегионы илирайоны(22 в метрополии и 4 заморских, в среднем радиусом 90 км. 2600 тыс. жителей).

Во Франции органами власти территориальных коллективов являются:

а) выборная ассамблея(муниципальный совет, генеральный совет, региональный совет);

б) исполнительный орган, представленный мэром коммуны, префектом департамента и префектом региона.

Основой местного самоуправления Франции являетсякоммуна.Высший орган коммуны —муниципальный совет, избираемый всеобщими прямыми выборами сроком на 6 лет. Состав муниципальных советников колеблется от 9 до 69 человек в зависимости от общей численности муниципального населения по итогам последней переписи населения. Труд муниципального советника не оплачивается.

Муниципальный совет из числа своих членов на первом заседании после выборов избирает тайным голосованиеммэра, а также егозаместителей. Мэр является главой самоуправления, «активным органом» коммуны, и одновременно — агентом государства, представителем центральной власти.

Мэр осуществляет свои полномочия не только под контролем муниципального совета, но и под административным контролем представителя государства в департаменте — комиссара Республики. Комиссар наблюдает за законностью принимаемых коммунами решений. Он вправе направлять решения коммун на рассмотрение в административный суд, если считает, что они противоречат закону.

Муниципальный совет наделен общими полномочиями в делах коммуны. В частности, он принимает бюджетные и финансовые решения, дает разрешение на контракты, создает и ликвидирует коммунальные посты, принимает решения о разработке планов Урбанизации и утверждает их. Важнейшая функция муниципального совета — обеспечение комплексного развития территории сообщества, прежде всего через систему коммунальных (или публичных) служб, удовлетворяющих потребности проживающего населения. К ним можно отнести:

а) государственное образование и культуру (школы, лицеи, колледжи, библиотеки, музеи, парки, места отдыха и развлечений и т.п.);

б) обеспечение общественной безопасности и поддержание правопорядка (полиция, пожарная охрана);

в) жилищно-коммунальное хозяйство (улицы, городской транспорт, строительство, водопровод, канализация, эксплуатация и ремонт зданий и т.п.);

г) контроль за использованием земли и развитием городских районов.

Следует подчеркнуть, что во Франции в большинстве случаев управление объектами коммунального хозяйств осуществляется на контрактной (договорной) основе. Существует три вида контрактной формы муниципального обслуживания: концессия, аренда и заинтересованное управление.

Законом 1982 г. для трех крупнейших городов — Парижа, Марселя и Лиона определен особый статус. В соответствии с ним в порядке децентрализации в этих городах созданыадминистративные районы (округа): в Париже — 20, Марселе — 16 и Лионе — 9. Районы возглавляют советы, избранные по принципу прямого избирательного права, так же, как и все муниципалитеты в местностях с населением свыше 3,5 тыс. человек.

Районный совет состоит частично из муниципальных советников, избранных в этом избирательном округе, частично из районных советников, причем число последних вдвое больше, чем муниципальных. Совет избирает мэра из членов совета и его заместителей. Мэр муниципалитета не может быть одновременно мэром района.

Советы районов функционируют аналогично муниципальным советам, но именно мэр муниципалитета осуществляет контроль за решениями районного совета. Он имеет право в течение двух недель со времени их принятия передать эти решения главе совета департамента или потребовать их вторичного обсуждения.

В компетенцию советов районов в Париже входит участие в решении всех проблем района, которое имеет рекомендательный или совещательный характер. Чаще всего это затрагивает проблемы градостроительства, субсидирования ассоциаций, действующих на территории района, вопросы приема в социальные учреждения — ясли, детские сады, дома для престарелых и т.п. В введении совета района социальные учреждения и спортивные учреждения, расположенные на его территории, парки, скверы, аллеи (площадью не менее 1 га). Совет района может (по желанию) принимать делегации муниципального совета для обсуждения вопросов управления имуществом или услуг, находящихся в ведении муниципалитета.

Мэр, как муниципальный, так и районный, формирует исполнительные органы, проводит совещания и собрания. Районный мэр наделен рядом функций в области гражданского права, школьного образования и военного учета. Он является председателем «школьной кассы», а в каждом районе Парижа еще и председателем комитета по управлению «бюро по социальной помощи». Он также ведает расходами специального бюджета района.

Доходы и расходы района оговариваются в специальном приложении к бюджету муниципалитета. Доходы состоят из общей дотации, предоставленной муниципалитетом, а расходы — из сумм, необходимых для управления имуществом на территории района. Расходы на персонал и другие финансовые издержки включаются в бюджет муниципалитета.

Особым статусом самоуправляемых сообществ пользуются различные территориальные формымежкоммунального сотрудничества. При создании объединенного межкоммунального учреждения каждая из коммун сохраняет автономию, но делегирует часть своих полномочий общему органу, формируемому из представителей объединяющихся коммун или на основе косвенных многоступенчатых выборов.

Во Франции для решения различных муниципальных проблем учреждены:

1) новые городские агломерации, выполняющие некоторые функции коммун в 9 агломерациях с населением более 50 тыс. человек;

2) синдикаты коммун для управления одной или несколькими службами;

3) городские сообщества с компетенциями в области районной планировки, городского транспорта, окружающей среды.

Юридический статусдепартамента напоминает статус коммуны, послужившей моделью для всех других территориальных коллективов.

Управляют департаментом два органа: а) генеральный совет — обсуждающая и принимающая решения ассамблея; б) председатель генерального совета. Члены генерального совета избираются прямым всеобщим голосованием на 6 лет. Избирательным органом является кантон. Генеральный советник не получает зарплаты, ему возмещаются только расходы на проезд и проживание, установленные ассамблеей. Генеральный совет может образовать комиссии из числа членов, в том числе комиссии по экономическим вопросам, финансовой политике, социальным вопросам, по общественным работам и транспорту. Председатель генерального совета избирается абсолютным большинством голосов членов совета в двух турах голосования, для третьего тура требуется относительное большинство.

Как и мэр, председатель генерального совета один уполномочен заниматься департаментской администрацией. Он «активный орган» департамента и имеет ряд собственных полномочий.

Департаменту доверены компетенции в экономической, образовательной, культурной и других сферах. В частности: социальные вопросы (помощь детям-сиротам, старикам, калекам и др.), здравоохранение, обустройство сельской местности, колледжи, организация коллективных перевозок людей (общественного транспорта), морские торговые и рыболовецкие порты, охрана окружающей среды, благоустройство. Департамент создает публичные службы, а также дает разрешения на контракты и общественные работы.

Закон от 2 марта 1982 г. сохраняет и значительно расширяет компетенциюрайонов (регионов), превращая их в полноправные территориальные коллективы.

Юридический статус района аналогичен статусу департамента. Управляют районом также два органа: обсуждающая и принимающая решения ассамблея — районный совет; активный орган — председатель районного совета.

Состав районных советов определяется численностью населения района: от 41 члена (Лимузен) до 197 (Иль-де-франс). Районные советники избираются на 6 лет в каждом департаменте по спискам, на основе пропорционального представительства, по наивысшему среднему показателю, без смешивания списков. Председатель районного совета избирается на б лет на тех же условиях, что и председатель генерального совета (департамента).

На районном уровне самоуправления имеется особенность: создана консультативная ассамблея — социально-экономический совет, который помогает своими суждениями районному совету. В состав консультативной ассамблеи входят представители предпринимателей, профсоюзов, университетов, высококвалифицированные специалисты и др.

Можно выделить следующие районные компетенции в области социально-экономического развития:

разработка региональных планов, тесно увязанных с национальным планом, а также поиск путей и методов их реализации;

создание и осуществление районных программ среднего специального образования и непрерывной профессиональной подготовки.

Кроме того, району даны компетенции в создании и эксплуатации каналов и речных портов, строительстве и обслуживании лицеев, атакже в культурной области. Для принятия решения в той или иной сфере районный совет должен спрашивать мнение социально-экономического совета.

Резюмируя сказанное, следует подчеркнуть, что в сложных переплетениях старых и новых территориальных сообществ, их объединений, в отведенных им полномочиях, в отношениях с государством и друг с другом трудно ориентироваться не только рядовому гражданину Франции, но и специалисту.

В США помимо федерального правительства и правительств штатов (их 50), насчитывается более 82 тыс. местных органов власти. Местные органы в США подразделяются на органы, уполномоченные осуществлять общие функции (графства, муниципалитеты и тауншипы), и органы специального назначения, создаваемые для выполнения определенных функций (школьные и другие специальные округа).

Традиционными единицами административно - территориального деления штатов являютсяграфства, многие из которых возникли еще в колониальную эпоху. Графства были призваны обеспечить проведение политики штата в территориальном аспекте. Однако постепенно расширялся объем, диапазон функций, выполняемых графствами. Эти изменения сопровождались переменами и в структурах их управления. В последние десятилетия XX в. в организации управления графствами происходят самые значительные за весь период существования изменения.

Органы управленияграфств должны обеспечивать проведение политики штата на данной территории, а также организацию выборов, оценку собственности, подлежащей налогообложению, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, охрану окружающей среды, строительство и содержание дорог. Они широко вовлекаются в развитие здравоохранения, строительство аэропортов, организацию библиотек, т.е. в те сферы, которые в прошлом были в ведении муниципальных служб.

В большинстве случаев графства, в отличие от муниципалитетов, не наделены законодательными правами. Их население избирает руководителей в коллегиальный орган — совет графства. Выделяются три основные формы управления графствами, различающиеся полномочиями советов графств и характером их воздействия на административный персонал: комиссия, совет-администратор (управляющий) и совет-выборный руководитель (председатель). Наиболее распространена первая форма управления, при которой совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции. Но сегодня все большее распространение получает модель «совет-управляющий». В США существует уже более 700 графств с назначенными управляющими и насчитывается 365 избираемых руководителей графств.

Муниципалитеты главенствуют среди всех типов местного самоуправления по количеству функций и величине расходуемых средств: местный контроль, получение и распределение субсидий (федеральных и штатов), получение части общегосударственных налогов и сборов, выпуск облигаций, владение и управление некоторыми торговыми и коммунальными предприятиями, установление местных налогов и сборов. В США правительство штатов передало в ведение муниципалитета образование, полицию, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию дорог, автостоянок, здравоохранение и социальную помощь, спортивные сооружения, места отдыха и развлечений, а также другие службы, работой которых целесообразно управлять на местах.

Можно выделить две наиболее распространенные формы муниципального управления в США: «городской совет — управляющий» и «мэр — городской совет». Они включают в себя местные избираемые законодательные органы.

Городской совет — управляющий (совет — менеджер) — это наиболее устоявшаяся и решительно поддерживаемая модель муниципального управления в США, впервые сформулированная еще в 1915 г. национальной муниципальной лигой (ныне — Национальная гражданская лига). Около 2 тыс. американских городов, преимущественно средних размеров, функционируют по этой типовой схеме. В обобщенном виде схема «совет — управляющий» расшифровывается так: все полномочия города сосредоточены в руках выборного городского Совета, который назначает на должность главы исполнительной власти профессионального руководителя, управляющего (сити-менеджера), подчиняющегося Совету и смещаемому им.

Городской (муниципальный) Совет. Городской (муниципальный) Совет состоит из мэра и определенного числа членов (5—10 человек), которые избираются всеми избирателями города в целом (так называемый вариант территориально независимого членства в совете). В тех городах, где имеются национальные меньшинства, рекомендуется проводить выборы и по округам, чтобы обеспечить справедливое представительство национальных меньшинств. Сохраняется вариант и пропорционального представительства. За советом закрепляются все нормотворческие полномочия, обязанности и функции формирования общей политики муниципалитета, а также назначение (как правило, на 4 года) главного администратора (менеджера), который отвечает за работу муниципального аппарата. Горсовет может организовывать городские департаменты, управления или агентства и определять их функции.

Мэр. Так как модель «совет — управляющий» отвергает принцип «разделение властей» между муниципальным советом и избираемым главой исполнительной власти, в роли мэра города выступает лидер, выбранный советом (имеется и вариант прямых' выборов мэра населением). Такой мэр является главой законодательной власти и руководителем коллектива, формирующего политику. Он выполняет, в основном, представительские функции: председательствует на заседаниях совета, представляет город в межправительственных отношениях. Такому мэру не приходится преодолевать сопротивление совета, и он не увязает в мелочах руководства штатом городских служащих, а может сосредоточиться на стратегических и политических вопросах городского развития.

Эффективность работы модели «совет — управляющий» заключается в следующем:

между должностными лицами существуют отношения сотрудничества, а не противостояния, потому что между ними нет разделения властей;

при руководящей роли мэра акцентируется вклад всех служащих, а не одного мэра как ведущей силы в городском управлении;

руководящая роль мэра заложена в самой схеме «совет — управляющий», и он не связан по рукам и ногам разными произвольными ограничениями.

Мэр тесно связан с муниципальным советом, должностными лицами, общественностью. Любое укрепление роли мэра не должно рассматриваться как сокращение полномочий совета, а как способ сосредоточить руководство формированием городской политики в одних руках. С другой стороны, мэр не должен посягать на руководство хозяйством, осуществляемое управляющим.

Типовой устав американского города, одобренный Национальной гражданской лигой в 1989 г., предлагает два подхода к выбору мэра, не оговаривая, какой из них предпочтительней: прямые выборы избирателями или выборы, осуществляемые советом из его членов.

Городской управляющий. Городской совет большинством голосов всех своих членов назначает городского управляющего на неопределенный срок и устанавливает размер его жалования. Назначение городского управляющего производится исключительно на основе его организаторских и административных способностей. Городской управляющий является главой исполнительной власти в городе, но подотчетен горсовету за управление всеми городскими, делами, вверенными ему уставом. Городской управляющий:

назначает (временно отстраняет от должности или смещает) любых чиновников, за исключением случаев, предусмотренных уставом города;

составляет и представляет к утверждению бюджет;

готовит отчеты о городских финансах, административной деятельности;

вырабатывает рекомендации относительно городского хозяйства;

представляет избираемым должностным лицам предложения по политическому курсу.

Городской управляющий в своей деятельности исходит из того, что формирование муниципальной политики является прерогативой избираемых представителей народа, а реализация политики является обязанностью работников муниципальных органов.

Он должен воздерживаться от участия в политической деятельности, могущей нанести урон выполнению его обязанностей как профессионального администратора. С согласия горсовета управляющий может быть главой одного или нескольких департаментов управления или агентств.

Другой формой самоуправления остается традиционная схема «мэр — совет», в которой используются две модификации, различающиеся объемом полномочий и ролью мэра в отношении к совету и всему аппарату управления муниципалитета («сильный мэр» — совет и «слабый мэр» — совет).

«Сильный мэр — совет», избираемый населением руководитель органов местного самоуправления сосредотачивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитета. Он имеет широкие полномочия при определении бюджета, организации его исполнения. «Сильный мэр» способен активно воздействовать на формирование стратегической линии муниципалитета, осуществление законодательных инициатив в управлении.

Городской совет с «сильным мэром» обычно невелик (состоит из 7—9 членов) и может избираться как от муниципалитета в целом, так и по избирательным округам. В функции горсовета входят проверка и утверждение принимаемых решений. Органы местного самоуправления с «сильным мэром» чаще всего избираются в крупнейших городах Америки (с населением более 500 тыс. человек): Нью-Йорк, Филадельфия, Хьюстон, Чикаго, Сан-Франциско.

Схема «совет — слабый мэр» в наибольшей мере сохраняет черты, присущие старой практике муниципального управления. При «слабом мэре» действует сильный совет, который имеет не только нормотворческие полномочия, осуществляет общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. Ему же принадлежит право назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. Состав совета варьируется в довольно широких пределах: от 5 до 80 членов и более. В рамках совета обычно создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб и, по существу, предопределяют основные решения совета в соответствующих сферах. При данной форме управления мэр избирается отдельно от членов совета и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями. Но у него нет широких прав в административных вопросах, и он имеет весьма ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность исполнительного аппарата.

Еще одна специфическая черта — это наличие, наряду с горсоветом и мэром, относительно самостоятельных специальных советов и комиссий (их члены могут избираться населением или назначаться сверху), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни. Типичным примером городов со «слабым мэром» являются Сан-Антонио, Майями, Окленд, Миннеаполис.

В США имеется еще одна форма городского управления —комиссия. По этой форме, теряющей свое значение, нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц — уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделением городского правительства. Она одновременно служит городским законодательным органом и принимает постановления. Каждый член комиссии отвечает за осуществление соответствующих исполнительных функций, но в то же время является одним из городских законодателей. Иногда получается так, как будто в городе несколько независимых и обладающих властью мэров, причем не слишком склонных к сотрудничеству.

Определенный интерес представляет организационное построение местного самоуправления в странах бывшей социалистической системы. Так, например, для Чешской республики в настоящее время характерно наличие одной формы местного самоуправления — муниципалитетов. В Словакии также учреждена муниципальная власть как основная форма территориального самоуправления и как независимая административно-территориальная единица, которая объединяет граждан постоянно проживающих на ее территории.

Организационная система местного самоуправления в Болгарии включает несколько форм: 1) муниципалитеты (состоящие из муниципальных советов и мэров муниципалитетов);2) мэры населенных пунктов (поселков и сел); 3) районы.

Вся территория республики Польша поделена в настоящее время на села, муниципалитеты и провинции.Сельские и городские 197 муниципалитеты представляют собой систему местного самоуправления. Каждый муниципалитет имеет свой избираемый населением представительный орган и получает право обладать муниципальной собственностью, управлять своим штатом и ресурсами. Муниципалитеты не подвластны провинциальным органам управлениям, а действуют автономно. Провинции же в основном предоставляют общественные услуги областного масштаба, к которым относится здравоохранение, среднее образование, культура и т.п.

Аналогичное построение имеет система местного самоуправления в Венгрии, территория которой разделена на села, города, округа и столицу. Каждый муниципалитет (т.е. города и села) является самостоятельной единицей самоуправления и имеет свой избранный представительный орган. Окружные органы местного самоуправления в основном обеспечивают предоставление общественных услуг на региональном уровне. Округа не являются высшей властью по отношению к муниципалитетам.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой сложный механизм, который, будучи в значительной степени автономным (это выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, института муниципальной собственности и т.п.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени интегрирован в государственный механизм.