Реформа Петра I и организация местного управления

Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления в России начинается с реформаторской деятельности Петра I, т.е. с XVIII в.

Петр I стремился к достижению двух основных целей — созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. Петр первым из российских царей понял, какие возможности кроются в бюрократической организации государственного аппарата для достижения поставленных целей.

Можно утверждать, что именно при Петре I начал создаваться подлинныйкульт учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура — от торговли до церкви, от частного дома до солдатской казармы — не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения.

Образцом для задуманной государственной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку. Единство иерархической структуры аппарата сочеталось с единством обязанностей, штатов, оплаты труда чиновников, строгой регламентацией.

В начале XVIII в. Петром I были проведены реформы местного управления.

Учитывая интересы дворянства (шляхетства), являвшегося социальной опорой абсолютистского государства, в уездное управление был внесен новый элемент самоуправления. Так, в каждом уезде при воеводах создавалисьдворянские советы из двух-четырех Дворян. Члены советов выбирались дворянами уезда «из числа добрых и знатных людей». Советы должны были управлять уездом наряду с воеводами. В России насчитывалось в это время 319 уездов. Управлять таким большим количеством административно-территориальных единиц непосредственно правительственным органам было нелегко. В первую очередь затруднялось взимание налогов с населения, составляющих существенную часть государственного бюджета. Радикально решить проблему ускорения работы вновь создаваемого государственного механизма Петр надеялся с помощью областной реформы — создания новых административных образований —губерний, объединявших несколько прежних уездов.

В 1702 г. была образована первая в России губерния из вновь отвоеванных у Швеции земель в результате 20-летней Северной войны — Ингерманландская (название более чем нерусское). Указом от 18 декабря 1708 -г. Петр I учредил уже восемь губерний:

Московскую, Ингерманландскую (переименованная в 1710 г. в Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую (Архангельскую), Казанскую, Азовскую и Сибирскую.

В 1719 г. оформляется деление губерний (их число увеличилось до 11) напровинции (вначале 47, а затем до 50), а впоследствии — надистрикты.

Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении были гражданское управление губерний, сбор налогов, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские и некоторые судебные функции. Этот правительственный орган дополнялся элементом дворянского самоуправления. Так, согласно Указу от 24 апреля 1713 г. при губернаторах учреждались постыландратов, избираемых дворянством (8—12 человек), вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. В Указе говорилось, что губернатор должен управлять губернией «не яко властитель, но яко президент». Просуществовали ландраты недолго — до 1719 г.

Во главе дистриктов (или уездов) стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камерирам — провинциальным чиновникам, ведавшим финансами провинции под руководством воевод. Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным и судебным делам, на них лежала «забота о торгах и рукоделиях, вере и просвещении», сбор налогов, надзор за дорогами, помощь нарождающейся промышленности.

Однако в целом система органов местного государственного управления, учрежденная Петром I в первой четверти XVIII в., окончательно так и не сложилась. Она оказалась не способной к выполнению тех задач, которые на нее возлагались. Основными ее недостатками были громоздкость, бюрократизация, медлительность делопроизводства.

Петром I были проведены также реформы, направленные на изменение состояния «городского дела», на создание управления для другого формирующегося сословия —горожан. При оформлении горожан в сословие им дали первоначально название «граждане» а впоследствии — «мещан» (по образцу Польши)[4].

Русский город московских времен (а во времена Петра I городское население составляло 3%) — это прежде всего крепость и средоточие управления. Поэтому русский город в качестве общественной единицы (в отличие от западноевропейского) был порождением самого государства («государев город»), и это обстоятельство отразилось на всей истории городского управления в России. Если на Западе городская община относительно самостоятельно вырабатывала нормы и методы управления городскими делами, рассматриваемыми как совокупность общих интересов горожан, то в России городское управление организовывалось сверху, исходя из потребностей и интересов в первую очередь самого государства. Так поступило и правительство Петра I, которое в целях оказания содействия развитию торговли и промышленности изменило систему городского управления. Предоставление новых прав и относительной самостоятельности торгово-промышленному классу давало возможность государству не только использовать для нужд Северной войны экономику городов, но и увеличить поборы с горожан.

Так, 30 января 1699 г. были изданы два указа, согласно которым посадское население изымалось из ведения воевод и подчинялось бурмистерской палате и земским избам, переименованным позднее ратуши. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления всеми городами страны. В городах действовализемские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространилась на все недворянское, но свободное население.

Состав бурмистерской палаты и земских изб был выборным, поскольку их члены, бурмистры, избирались сотнями и слободами, т.е. торгово-промышленным населением, а также селами и Деревнями, т.е. «уездными людьми» — крестьянами. Избирать же Должны были из «первостатейных и пожиточных граждан», из «дельных и лучших в купечестве людей». Это было установление .особого пассивного ценза, в пользу богатого купечества. Ежегодный выбор бургомистров предоставлялся самим горожанам — «кого и по скольку человек они захотят», т.е. не только состав, но и структура органов местного городского управления представлялась на усмотрение населения.

Основными функциями земских изб были сбор «всяких денежных доходов», раскладка податей и повинностей между членами торгово-промышленного класса. Право расходования собранных сумм земским избам предоставлено не было. Для произведения любого вида расхода требовался указ монарха, скрепленный печатью Московской бурмистерской палаты. Реформа ставила провинциальных бурмистров в подчинение Московской бурмистерской палате, избираемой московским купечеством.

Реформа 1699 г. не признала за городом права юридического лица. Город еще не рассматривался как единое целое, как общественная единица. Объектом нового городского управления были только торгово-промышленное тяглое население городов, а также тяглые «уездные люди», являвшиеся не горожанами, а государственными крестьянами. Поэтому в выборах должностных лиц участвовали только ремесленные и торговые люди (а не все городское население), а также уездные крестьяне. Земские избы могли называться городскими органами только по местуих нахождения.

Новая попытка организовать городское управление была предпринята в 1718—1724 гг., причем образцом в этот раз послужило управление остзейское. Были утверждены городскиемагистраты «на основании римского и ревельского регламентов». Но сходство было лишь формальным, поскольку основные принципы городского управления оставались прежними. Магистраты управляли лишь торгово-промышленным классом, а их компетенция ограничивалась в основном финансовой сферой.

В 1720 г. на правах коллегии взамен Бурмистерской палаты был учрежден Главный Магистрат. 16 января 1721 г. был утвержден «Регламент или Устав Главного магистрата», определивший его функции и утвердивший городовые магистраты во всех губерниях и провинциях[5]. Главный магистрат руководил работой городовых магистров (снабжал их «добрыми уставами и ограждениями», следил за тем, чтобы в городах развивались «купечество и мануфактура», «чтобы было правосудие» и т.п.), в связи с чем они выводились из непосредственного подчинения местной государственной администрации (например, губернаторов, стоявших во главе губерний и воевод, возглавлявших уезды). Городовые магистраты — сословные выборные органы, которые избиралисьна посадских сходахи наделялись определенными полномочиями в хозяйственной, финансовой, полицейской и судебной деятельности. Магистраты должны были посылать в столицу в Главный магистрат: а) «чертежи о положении тех городов, которые при морях или при больших реках лежат»; б) «описание, в каком состоянии оные города обретаются» какие здесь промыслы имеются, откуда товары прибывают и куда отправляются; в) подробное описание «всем жителям в городах и «кто какой промысел имеет».

В данном правительственном документевпервые российские города были официально классифицированы на 5 групп: 1) большие главнейшие города: Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и другие, в которых дворов от 2 до 3 тыс. и выше; 2) города, в которых от тысячи до полутора тысяч дворов и выше; 3) города, в которых от пятисот до тысячи дворов; 4) небольшие города, в которых от двухсот пятидесяти дворов и выше; 5) все малые города и слободы, «где какие обретаются» (гл. V).

Согласно Регламенту городское управление с элементами самоуправления носило скорее сословный, а не территориальный характер. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не территориальной общности. Известным самоуправлением пользовались только знатные (нерегулярные) граждане (дворяне — «шляхетство, которое в близости от городов деревни и усадьбы свои имеет», духовенство, приказные-служители, «удел приставленные»), а также регулярные граждане, разделенные на две гильдии (банкиры, знатные купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и др. относились к первой гильдии, мелкие торговцы и ремесленники — ко второй). Гражданами не числились «все подлые люди, обретающиеся в наймах и в черных работах». Регулярные и знатные граждане собирались на сходы, обсуждали текущие дела, устанавливали размер денежных сборов среди своих членов и избирали должностных лиц — гильдийского старосту и его товарищей.

Ремесленники, входившие в состав второй гильдии, согласно регламенту подразделялись на особые корпорации —цехи. Последние возглавлялись выборными должностными лицами, которые наблюдали за качеством ремесленных изделий, производили и распределяли сбор государственных податей, распределяли повинности. Цехи возглавляли старшины (альдерманы).

Помимо магистратов в городах существовали и другие городские учреждения, так называемые«земские советы» (мирские посадские сходы), которые создавались посадскими старостами.

Последние наделялись исполнительной властью и председательствовали на сходах. В состав сходов входили «все мирские люди». На сходах обсуждались «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные подати и т.п. Но главной функцией посадских сходов были выборы членов магистратов и ратуш, а также других должностных лиц. Причем закон запрещал оказывать давление на сходы со стороны членов магистратов, воевод и губернаторов. Избранные лица утверждались Главным магистратом и считались на государственной службе, в соответствии с чем получали чины.

В итоге преобразований Петра I прекратило свое существование Московское царство, превратившееся с этого времени в Российскую империю.

Что касается местного управления, то реформы Петра I перенесли на русскую почву первые ростки европейского опыта организации местного самоуправления, особенно в городах. Однако реформы не превратили русский город в самоуправляющуюся административную единицу буржуазного типа, каким был город в , передовых государствах Европы того времени. Создававшиеся один за другим органы местного управления, лишенные действительной самостоятельности и не имевшие корней в местном населении, сами быстро превращались в бюрократический придаток сильно разросшегося государственного механизма. Реальной властью выборные должностные лица не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах.

И дворяне, и горожане смотрели на органы самоуправления не как на проводника своих сословных интересов, а как на место отбытия очередной государственной повинности. В результате власть на местах все более сосредоточивалась в руках губернатора. Еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении — с другой.

После смерти Петра I (1725 г.) начался откатный, или контрреформистский, период. Реформы Петра I стали быстро «растворяться» в последовавшей политической стагнации.

При преемниках Петра I, во второй четверти XVIII в., в политике русского абсолютизма усилилась централизация. В отношении самоуправления, особенно городского, возобладали феодально-крепостнические и бюрократические тенденции. Указом 24 февраля 1727 г. городовые магистраты вновь были переданы в подчинение губернаторам и воеводам. На этом же основании в 1728 г. был ликвидирован и Главный магистрат. Правда, в 1743 г. в Петербурге был восстановлен Главный магистрат, а в других городах - магистраты, переименованные из ратуш. Но их лишь формально можно было назвать органами городского самоуправления, Власть царской администрации, губернаторов и воевод особенно резко проявлялась при несвоевременном выполнении магистратами их обязанностей по денежным платежам и сборам. В подобных случаях губернатор и воеводы могли держать бургомистров под арестом до тех пор, пока недоимка не будет погашена. Превращая органы городского управления в придаток местных государственных властей, правительство предписывало, чтобы «магистраты и ратуши губернаторам и воеводам были послушны».

Все эти меры, несомненно, задерживали и без того замедленное развитие русского города в условиях длительного господства феодально-крепостнических отношений.

Тем временем углублялось противоречие между необходимостью организации местного управления и потребностями государственного характера в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.