Н.М. Великая

 

 

Особенности становления местного самоуправления
(сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях
и г. Санкт-Петербурге)

 

 

 

Р

азвитие современного демократического общества немыслимо без активного функционирования институтов гражданского общества, в том числе местного самоуправления, которое, с одной стороны, тесно связано с различными государственными структурами, а с другой — является институтом, свидетельствующим как о степени зрелости социума, так и о стабильности общественного организма в смысле возможностей самоорганизации.

Трактовка гражданского общества как особой внегосударственной сферы, утвердившаяся в Европе и в России после за публикации книги А. де Токвиля «О демократии в Америке», не сводится только к противопоставлению его государству. Напротив, рассогласованная деятельность гражданского общества и государства свидетельствует об упадке последнего, о неспособности государства создать гражданам нормальные условия для жизнедеятельности, саморазвития[112].

Гражданское общество и местное самоуправление

Особенности протекания политических процессов в России осложнены либо отсутствием, либо неразвитостью институтов гражданского общества, и местное самоуправление относится к их числу. Мы не можем ожидать, что принцип разделения властей, непосредственное и свободное участие масс во всех сферах реализации их интересов, обеспечение доминирования прямой, непосредственной демократии над представительными органами, создание организационных гарантий полной подконтрольности должностных лиц населению и целый ряд других принципов будут сразу реализовываться в полном объеме.

Местное самоуправление находится на стадии зарождения, и сам процесс формирования местных органов власти инициируется властью государственной, которая при этом стремится обеспечить себе определенные преимущества. Многочисленные коллизии проистекают из статьи 12 Конституции РФ, в которой сказано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[113]. В нашей работе приходится учитывать двойственную природу местного самоуправления, которое выступает и как элемент гражданского общества, и как элемент государства.

Опираясь на отечественный и зарубежный опыт[114], автор представляет местное самоуправление как специфическую, базирующуюся на государственных установках организацию публичной власти и управления на определенной территории или в поселении, население которой/которого непосредственно или через создаваемые им органы, с учетом местных особенностей и традиций, самостоятельно и ответственно решает вопросы местного значения на основе собственных ресурсов[115].

Особенности политической и экономической жизни в различных регионах и субъектах Федерации предопределяют преобладание разных подходов в реализации программ развития местного самоуправления, что позволяет говорить сейчас о наличии различных моделей в России. Некоторые из них и предлагается рассмотреть здесь путем анализа структуры местных органов власти, их функций, степени политического участия граждан в управлении. Необходимо остановиться и на трудностях, проблемах, с которыми сталкивается процесс становления и развития местного самоуправления в РФ.

Модели местного самоуправления, его структура, функции

Выбор названных субъектов Федерации обусловлен тем, что это стабильные в экономическом и социальном плане регионы. Уровень финансовой поддержки из федерального бюджета для Ленинградской и Саратовской областей ниже среднего (5-15% поступлений), Санкт-Петербурга — низкий (менее 5%). В отличие от некоторых других субъектов Федерации (Приморский край, Омская область) здесь не наблюдается явного и острого конфликта между исполнительной региональной властью и местной; процесс развития местного самоуправления идет одновременно, но несколько разными в организационном плане путями.

В Саратовской области старались в первую очередь сохранить единое управленческое пространство в рамках всей области путем формирования крупных муниципальных образований (город плюс район), которые и являются субъектами местного самоуправления, где формируется представительный орган. Отдельный город, отдельное село не могут быть муниципальным образованием.

В районах города Саратова, в сельских округах нет представительных органов. Администрации районов и округов являются территориальными структурными подразделениями соответствующих объединенных администраций, главы которых назначаются главами объединенных администраций, но в области каждое село имеет представителя главы муниципального образования.

Между двумя ветвями власти сохраняется тесная взаимосвязь, в том числе и потому, что глава исполнительной власти является одновременно главой местного самоуправления и руководит деятельностью представительного органа. Глава муниципального образования избирается из числа депутатов представительного органа. Рабочий аппарат один и для представительного органа, и для администрации. Губернатор области по закону вправе предлагать кандидатуру на пост главы муниципального образования, что также усиливает позиции исполнительной власти.

Подобная модель обеспечивает прежде всего сохранение единого управленческого пространства в составе районов и их районных центров, включая и крупные города областного значения, но исключает реальное участие граждан в контроле за действиями администрации. Главный ее недостаток — преобладание исполнительной власти в структуре управления.

В Петербурге пошли принципиально иным путем. Здесь, чтобы сохранить вертикаль исполнительной власти и обеспечить управляемость городом, урезали полномочия органов местного самоуправления, сократив количество этих полномочий до 24 (против 30 в федеральном законе).

Муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге признаются созданные фактически накануне выборов районы, из которых 82 находятся в черте города (муниципальные округа), а другие 19 представляют собой города-спутники (их 8) и поселки. Численность населения в муниципальных образованиях колеблется от 106 человек до 142 тысяч человек. Как правило, в административный район входит несколько муниципальных образований, большинство из которых имеют не названия, а номера (исключение составляют такие города, как Пушкин, Ломоносов, Кронштадт). В каждом образовании население согласно закону избирает муниципальный совет — представительный орган в составе 9-30 человек в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования (в черте города максимальное количество членов совета — 20 человек, минимальное – 9). Местная администрация избирается муниципальным советом. Должность главы муниципального образования может предусматриваться Уставом муниципального образования, но ее может и не быть. В большинстве муниципальных округов, согласно уже принятым Уставам, избранный Совет выбирает Председателя Совета из своего состава. В городах и некоторых поселках, там, где по Уставу предусмотрен глава администрации или мэр, его может выбирать все население.

У данной модели есть одно, хотя и несколько спорное достоинство. Предполагалось, что муниципальный совет небольших муниципальных образований будет «ближе к народу». Однако реально 10 членов совета в округе с общим населением около 40 тысяч человек не в силах обеспечить этой связи[116].

К числу главных недостатков относится нарушение инфраструктуры района (одна улица, дома, соединенные аркой в одном дворе, принадлежат к разным муниципальным округам). В известном смысле затруднено взаимодействие между органами местного самоуправления и районными администрациями, поэтому в некоторых крупных районах были предприняты попытки создания ассоциаций муниципальных образований, объединяющих представителей муниципальных советов одного административного района с целью координации работы, однако эта идея оказалась нежизнеспособной, поскольку реального влияния на администрацию эти ассоциации не добились.

Модель самоуправления в Ленинградской области поливариантна.

Муниципальными образованиями в Ленинградской области могут быть как городские, так и сельские поселения, волости и районы. В настоящий момент на территории Ленинградской области 29 муниципальных образований; в основном — это объединенные районы (город плюс район). Существуют также отдельные районы[117]. Наконец, есть муниципальные образования — города (Волхов, Сосновый Бор и др.).

Законом Ленинградской области предусмотрено исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В течение 1998—1999 гг. был принят ряд соответствующих законов[118].

Законом предусматривается возможность существования и главы совета, и руководителя администрации, их выборность и членами совета, и всем населением. Только в одном районе — Киришском — главу администрации назначает избранный представительный орган, в остальных прошли выборы глав администраций, причем в 18 муниципальных образованиях были избраны работавшие главы администраций, что в известном смысле также является показателем устойчивости и силы исполнительной власти, наличия у нее определенных ресурсов и желания у власти оставаться.

Состав депутатского корпуса

Социальный состав депутатского корпуса местного уровня в трех рассматриваемых регионах характеризуется ощутимым преобладанием мужчин в возрасте от 40 до 60 лет: в Санкт-Петербурге они составили 64% (лица указанного возраста — 94%); в Ленинградской области — 68% и 95%; в Саратовской области — 81% и 98% соответственно[119].

Средний избиратель Санкт-Петербурга (а это чаще всего человек 50-70 лет) по-прежнему предпочитает голосовать за врачей, учителей и преподавателей вузов (табл. 1).

 

Табл. 1. Профессиональная принадлежность депутатов

 

	Санкт-Петербург	Ленинградская область	Саратовская область
Промышленность, энергетика, Транспорт	5,94	26,0	15,2
Сельское хозяйство	—	12,0	34,7
Образование	19,61	19,0	16,1
Здравоохранение	13,4	11,0
Культура и наука	10,2	5,0
Жилищно- коммунальная сфера, торговля	5,41	10,0	5,6
Прочие

 

Около 50 % депутатов в Ленинградской и Саратовской областях являются руководителями разных уровней (от директоров крупных промышленных предприятий и работников администрации до директоров школ).

Участие граждан в местном самоуправлении

В современной России наблюдается взаимное отчуждение общества и власти, характеризующееся ростом политической апатии и цинизма, низким рейтингом доверия к власти, что часто проявляется в том числе как нежелание населения участвовать в выборах. Причем ситуация эта неизменна на протяжении нескольких лет.

В рассматриваемых субъектах Федерации органы местного самоуправления были сформированы до 1996 г., но сохранялась назначаемость глав администраций. С регламентацией же вопросов местного самоуправления не торопились под предлогом отсутствия федерального законодательства. 1996—1997 гг. стали временем наиболее активного законотворчества в области местного самоуправления, прежде всего потому, что по федеральному закону 31 декабря 1996 г. прекращались полномочия всех глав администраций области и в судебном порядке предписывалось назначить дату выборов там, где этого еще не сделали.

В сентябре 1996 г. Саратовская областная Дума приняла законы области «О местном самоуправлении в Саратовской области», «О выборах в местные органы самоуправления Саратовской области», в которых определялись основные принципы организации органов местного самоуправления в Саратовской области. Для обеспечения единства местной власти выборы были назначены на декабрь, чтобы не определять дату выборов в судебном порядке. На этот же день были назначены и референдумы по Уставам муниципальных образований, которые готовила администрация губернатора.

На выборы в местные органы самоуправления и проведенные тогда же референдумы по Уставам муниципальных образований в Саратовской области явилось 44,5 % избирателей, в Саратове — 31 %.

В Санкт-Петербурге дату выборов — 28 сентября 1997 г. — определил городской суд на заседании 13.03.97 г. Закон «О местном самоуправлении Санкт-Петербурга» существенно сузил поле деятельности муниципальных образований по сравнению с федеральным законодательством и фактически поставил муниципалитеты в зависимое положение от органов государственной власти, хотя муниципальные образования, созданные на базе городов-спутников, таких как Ломоносов, Петродворец, Пушкин и др., сохранили свой статус.

Кроме того, были проведены изменения в административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга, в результате чего было создано 111 муниципальных образований, 82 из которых находятся в черте города, чем были нарушены традиционные схемы управления городом. Опрос жителей Санкт-Петербурга показал, что 80% были против этой реформы[120]. Не случайно советник губернатора М.Горный, в течение 10 лет занимавшийся вопросами самоуправления, заявил об отставке после принятия закона о подобной схеме деления города на муниципальные округа, отметив, что теперь «местное самоуправление в самом Петербурге полностью упраздняется»[121]. Жители города фактически проигнорировали выборы сентября 1997 г., не обеспечив 25% явки. Выборы признаны состоявшимися лишь в 32 муниципальных образованиях из 111, главным образом — в городах и поселках. Явка в среднем составила 12 %. После этого городские власти приняли новый закон о выборах, где требование 25%-ной явки избирателей было снято. В феврале 1998 г. выборы явилось 17% избирателей и муниципальные советы были, наконец, сформированы и в Санкт-Петербурге.

Выборы депутатов представительных органов власти и глав муниципальных образований Ленинградской области проходили в декабре 1996 г.[122] Общая явка избирателей составила 39,25%. В 5 районах в ряде избирательных округов выборы депутатов были признаны несостоявшимися, так как по итогам голосования число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов в депутаты, оказалось больше числа избирателей, проголосовавших за кандидата, набравшего наибольшее число голосов. Высокий уровень абсентизма — нормальное явление для цивилизованных стран. Вопрос в том, каковы причины этого абсентизма?

Очевидно, что значительная часть избирателей не пришла из-за политической усталости: череда выборов утомляет. Но главная и более глубокая причина, вероятно, в том, что большинство граждан не видят значимости местного самоуправления, того, что 80% их жизненных проблем решает городская власть. Основная масса населения никакой заинтересованности в местном самоуправлении не проявляет и не отстаивает его права. Так, опросы жителей Санкт-Петербурга показали, что 8 из 10 горожан не знают, чем должно заниматься местное самоуправление и в чем его суть[123]. Потому люди и считают бессмысленным ходить на выборы в местные органы власти. Для сравнения отметим, что в Европе, напротив, фиксируется традиционно высокая явка избирателей именно в органы местного самоуправления — 70-80 % [124].

В России из общей картины органов и структур, ответственных за решение насущных проблем граждан, совершенно выпадают органы местного самоуправления. Лишь 35% респондентов в Саратове и 30% в Санкт-Петербурге признают важность избрания местных органов власти. В Петербурге ситуация вообще сложнее в силу того, что под местным самоуправлением здесь понимаются мелкие муниципальные, причем искусственно созданные накануне выборов образования. За 5 дней до выборов муниципальных советов (в сентябре 1997 г.) лишь около 14% горожан знали территорию своего муниципального образования, и спустя полтора года, то есть перед повторными выборами в феврале 1998 г., ситуация не сильно изменилась[125].

Все это ограничивает и возможности непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения, и возможности контроля за избранными органами.

Проблемы становления местного самоуправления

В качестве важнейших факторов, препятствующих процессу утверждения самоуправленческих форм социальной организации в современной России, выделяется несколько и прежде всего сильные традиции формально-бюрократической централизации и неформального регулирования социально-экономического развития территории. Хотя Закон «Об общих принципах...» предусматривает гарантии государства в отношении финансов местного самоуправления и развитие его самостоятельной базы, где средства и режим их расходования разделены на собственные и передаваемые государством, на практике весьма существенно вмешательство органов государственной власти в процесс формирования, утверждения и исполнения бюджета.

Известно, что с 1993 г. практически каждый квартал менялись нормативы отчислений в бюджеты городов. В целом 25-30% собранных на местах средств возвращается в бюджеты местного самоуправления. При этом города областного значения, как Саратов, например, обеспечивают 65% доходной части бюджета, собираемой на территории области. А в распоряжении самого города не остается финансовых средств, необходимых для его развития. Свои же налоги и сборы, устанавливаемые самими органами местного самоуправления, дают лишь около 3-5% доходной части бюджета[126].

В Саратове распределение статей бюджета выглядит таким образом:

— содержание местного самоуправления — 30%;

— социальная сфера — здравоохранение, образование, культура, спорт — 40%;

— эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства — 30%;

— содержание электрического транспорта, охрана порядка — 5%;

— строительство объектов и развитие муниципального хозяйства — 2-3%.

Очевидно, что при таком бюджете местное самоуправление и его органы не имеют возможности выполнять свою основную функцию — содействовать социально-экономическому развитию той территории, на которой находится муниципальное образование.

Еще более сложная ситуация в Санкт-Петербурге, где местное самоуправление формирует свой бюджет за счет земельного налога (10%), сбора за право торговли, налога с продаж (0,15%), налога с имущества предприятий (10%), с имущества физических лиц (15%), но лишено права сбора налогов на прибыль, добавленную стоимость и подоходного, что значительно сокращает бюджет органов местного самоуправления и возможности его использования. Основные статьи расхода бюджета муниципальных округов в Санкт-Петербурге следующие: содержание муниципального Совета (35%), опека и попечительство (10%), социальная помощь (20%), жилищно-коммунальная помощь малообеспеченным (30%).

Среди причин, препятствующих развитию самоуправления, — обострение борьбы социально-экономических сил и политических организаций. Анализируя результаты выборов в местные органы самоуправления, можно сказать, что стремительно падает роль партий и политических движений, роль которых в утверждении ценностей гражданского общества не вызывает сомнения. Избирательные кампании в органы местного самоуправления 1998 г. продемонстрировали, что процесс формирования многопартийной системы в России затормозился. Лишь в Санкт-Петербурге по ряду округов шли кандидаты от партий. Из 1230 избранных депутатов муниципальных образований в Санкт-Петербурге 192 были выдвинуты «Яблоком», 39 мандатов получили КПРФ в блоке с Народно-патриотическим Союзом и 23 члена КПРФ прошли самостоятельно, по одному кандидату провели ДВР и РКРП и ни одного мандата не добились «Демократическая Россия» и ЛДПР. 588 депутатов (47,8%) были выдвинуты группами избирателей, выдвинувших себя – 293 человека. Административная элита прекрасно приспособилась к ведению избирательных кампаний, активно протаскивая своих кандидатов. Выборы выиграли прагматики, хозяйственники, администраторы, поддержанные партией власти. Даже те кандидаты, которые официально выдвигались от партий, старались не афишировать своей партийной принадлежности и акцент в агитации делали на решениях конкретных социально-экономических проблем. Что касается независимых кандидатов, то они всячески подчеркивали свою аполитичность.

Многие агитационные материалы самых различных кандидатов как в Петербурге, так и в Саратове содержали явные утверждения и скрытые намеки на то, что данный деятель пользуется авторитетом у областного правительства, поддержкой губернатора и т.д. В Саратовской области, например, в 1996 г. из 39 глав администраций 38 были избраны депутатами, а 35 по представлению Д.Ф.Аяцкова были законодательными органами выбраны главами муниципальных образований. В Ленинградской области 20 из 29 работающих глав администраций были вновь утверждены на этих постах.

В результате выборов и в Саратове, и в Санкт-Петербурге, и в Ленинградской области в представительных органах усиливается корпоративность. Так, председатель Законодательного собрания Ленинградской области В.Климов с гордостью говорит о том, что в парламенте сейчас нет фракций. «Деление на группы единомышленников у нас происходит не по политическому, а по производственно-отраслевому признаку: аграрии, бюджетники, медицина»[127]. Все это не может не порождать местничества, узколобого прагматизма в решении серьезных проблем.

Общественные палаты по сути становятся продолжением государственной власти, органом, штампующим решения власти, а партии, представленные в палате, — «сателлитами» партии власти. Не случайно в Саратовской области по представлению губернатора местные советы переизбирают глав.

Огромное препятствие для реформы местного самоуправления — несовершенство правовой базы. «Европейская хартия о местном самоуправлении», где определены основные принципы концепции независимости местных властей и децентрализации власти[128], новая Конституция России, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступивший в силу с 1 сентября 1995 г., соответствующие законы субъектов Федерации являют собой лишь «стартовую базу» местного самоуправления. Не хватает еще целого пакета законов как федерального, так и регионального значения. До сих пор не везде решены проблемы разграничения муниципальной и государственной собственности на региональном уровне, не принят новый Земельный кодекс, который открыл бы ворота урегулированию отношений в этой сфере.

Наконец, отметим дефицит демократических традиций, слабость развития традиционных институтов гражданского общества. Выборы в органы местного самоуправления по всей России демонстрируют стабильный уровень абсентеизма, который тем выше, чем ниже уровень избираемой власти. Явка избирателей в органы местного самоуправления составила 17% в Санкт-Петербурге, где выборы проходили дважды (в сентябре 1997 г. и феврале 1998 г.), 39,2% в Ленинградской и 44,5% в Саратовской областях.

Не сформирована, как социальный тип, главная фигура рыночной экономики — предприниматель и средний класс — основная социальная база гражданского общества. В качестве господствующего, как известно, преобладает весьма противоречивый тип личности, соединяющий тягу к конформизму, пассивности, уравниловке и тенденцию апелляции к социальной справедливости, первенству трудовых доходов, необходимости социальной защищенности и т.д.

В заключение отметим вытекающую из всего названного слабость и неспособность существующих органов местного самоуправления решать многие социально-экономические вопросы, затрагивающие непосредственные интересы местного населения. Незначительные достижения реформы в целом в стране порождают глубокое разочарование в существующей системе институтов власти, и в частности в местном самоуправлении. Показательно, что под словом «власть» понимаются в основном центральные органы власти и управления, президент и правительство. Так, на вопрос: «Что необходимо в первую очередь для улучшения нашей повседневной жизни?» 42,3% опрошенных выбирают альтернативу «улучшить деятельность президента и правительства» и лишь 14,8% считают необходимым улучшить работу органов местного самоуправления[129]. К тому же, ко всем принимаемым в области управления акциям «низы» не готовы, не достигнута еще «способность к самоуправлению и властвованию».

Равнодушны наши граждане и к экологическим проблемам, и к возможности непосредственного участия в решении вопросов местного значения. Это наглядно видно из распределения ответов на вопрос: «В какие организации и органы самоуправления необходимо шире вовлекать население?». Ответ «ни в какие» дали 70% опрошенных. Остальные называли: профсоюзы и другие органы СУ на предприятии — 10,3; родительские комитеты при школах (9,0%); Организации по охране природы (3,8%); комиссии городских и районных органов управления и квартальные, уличные или домовые комитеты (2,6%); суды, дружины и другие организации по охране порядка (1.3%). Неудивительно поэтому упоминание элементов насильственности, надежды на внедрения новаций сверху и вытекающая отсюда пассивность граждан в ходе избирательных кампаний.

 

* * *

 

Важнейшей особенностью современного этапа зарождения местного самоуправления является сочетание двух принципов организации общественной жизни — государственность и самоуправление, с преобладанием первого, что и определяет ход реформы.

Хочется подчеркнуть, что весьма опасна точка зрения о необходимости жесткой вертикали исполнительной власти в условиях кризиса, которая в принципе означает сворачивание местного самоуправления. Исторический опыт свидетельствует о том, что местное самоуправление появлялось прежде всего тогда и там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого выхода из кризиса в сочетании с сильной государственной властью. К тому же при достаточно сильной традиции бюрократического, централизованного управления нашей страной, сильное местное самоуправление является гарантом от возникновения авторитарных режимов.

В России самоуправление дается отдельным местностям и единицам сверху, и самоуправленческие начала в нашей стране зарождаются в традиционных рамках государства и составляют лишь отдельные моменты его существования.

Практически во всех обследованных субъектах Федерации доминирует одна тенденция – стремление органов государственной власти, прежде всего администрации, вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в пределы их законных полномочий, влиять на ход избирательных процессов. Законодательную базу развития органов местного самоуправления создавали также органы государственной власти, примерные Уставы муниципальных образований готовились администрацией губернаторов во всех рассматриваемых регионах. Поэтому при некоторых внешних различиях модель местного самоуправления в РФ близка модели «сильный мэр — совет» (один из вариантов англосаксонской модели, причем в североамериканском варианте, который характеризуется некоторой фрагментарностью относительно узкой сферой деятельности муниципалитетов).

Думается, что сегодня, когда мы говорим о неспособности и нежелании населения участвовать в самоуправлении, модель, складывающаяся в Саратовской и Ленинградской областях, где «бал правит» администрация, вполне дееспособна для решения тех вопросов, которые позволяют ей решать региональные власти. Мэрии и объединенные администрации городов и районов, действующие в Ленинградской и Саратовской областях, так или иначе воспринимаются населением как органы власти. А местное самоуправление в Петербурге пока является декларированным, чем реально существующим. Это скорее органы, приближающиеся по функциям к собесам, потому к ним наблюдается и соответствующее отношение со стороны избирателей.

С обретением действительной финансовой самостоятельности процесс развития местного самоуправления может ускориться и обрести значимость для населения страны. Только в этом случае можно будет говорить о реальных перспективах развития такого явления, как самоуправление, которое призвано увеличить количество прав и свобод граждан, усилить возможность участия в местных делах, способствуя тем самым эффективности управления.

Но не стоит забывать, что мы только в начале пути демократизации общественной жизни на всех ее уровнях. Сам процесс развития осуществляется крайне медленно и противоречиво. Ощутимым пока является перевес исполнительных органов власти над представительными на местном уровне и доминирование государственной власти, которая не оставляет попыток влиять на местное самоуправление.

Самоуправление как любой социальный феномен приносит положительные результаты лишь тогда, когда оно опирается на объективно вызревшие экономические и социальные потребности и выражает требования общественного развития. К сожалению, ничего этого пока в России нет. Однако сворачивать становление местного самоуправления, дожидаясь лучших времен, нельзя, ибо оно, как свидетельствует российская история, само является ускорителем динамичного развития экономики и демократизации социальной и политической жизни.