Л.М. Лысякова

 

Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ России и Китая

 

 

 

В

настоящее время осуществляется глубокая трансформация и России, и Китая — стран, граничащих на огромном участке суши. Хотя процесс преобразований в КНР привел к очевидным и ощутимым позитивным результатам, а проводимые в России реформы до сих пор не вывели ее на путь социального и экономического прогресса, совершенно очевидно, что момент подведения итогов еще не наступил ни в одной из этих стран. Изучение реформ управления на низовом уровне в КНР и России позволяет определить векторы политического движения этих стран, а также возможности взаимного обогащения опытом, накопленным соседом.

Особенности политической модернизации в КНР:
развитие низовой деревенской демократии

Реформа в деревне является тем моментом, с которого началась и с которым соотносится модернизация всего современного Китая. Введение всеобщих выборов, общих собраний, автономии, самоуправления в деревенских сообществах стало продолжением радикальной реформы не только производственных, но и общественных отношений в деревне, начавшейся с введением системы подворной ответственности.

Центром деревенского самоуправления является избираемый комитет сельских жителей (КСЖ). Эта форма организации самоуправления стала появляться в сельском Китае с переходом к политике реформ. Конституция 1982 г. вернула систему волостей и поселков для управления на низовом уровне в сельской местности, определив комитеты сельских жителей как массовые организации самоуправления[145]. В 1983-1985 гг. КСЖ стали появляться повсеместно. Деятельность их сначала регулировалась разработанными на провинциальном уровне Правилами по работе комитетов сельского населения.

Закон о КСЖ, принятый в 1987 г., задал основные параметры управления жизнью сельских сообществ — прямые выборы председателя, заместителя и членов комитета, срок полномочий избранных лиц, возможность их отзыва, решение важных вопросов на общем собрании. В многочисленных комментариях подчеркивалось, что КСЖ не являются органами политической или административной власти в деревне[146]. Процесс дальнейшего организационного и функционального развития системы КСЖ происходил поэтапно и постоянно контролировался и направлялся из центра[147]. Ключевые признаки самоуправляющейся деревни заключались в создании КСЖ на основе демократических выборов, усиления и совершенствования их работы и системы малых деревенских групп, на периодическом проведении деревенских собраний или собраний представителей, развитии экономики, единства и стабильности, хорошем выполнении крестьянами общих деревенских дел, гражданских обязанностей, всестороннем выполнении всех пунктов установленных государством заданий[148].

В вышедшем через четыре года документе МГА «Руководящие принципы общенационального движения за деревенское самоуправление» указывалась необходимость создания в каждой провинции, городе, уезде, деревне единиц деревенского самоуправления[149].

Деревенские комитеты как организации самоуправления были предназначены для проведения линии партии, государственных законов и постановлений. Самоуправление, а также сопровождающие его демократические процедуры рассматривались в первую очередь как хорошо зарекомендовавший себя способ ведения дел в деревне.

В течение почти двенадцати лет закон, принятый в 1987 году, регулировал проведение деревенских выборов[150].

В 1998 г. Цзян Цзэмин заявил о необходимости развития базовой демократии, стимулирования строительства демократической системы в деревне[151], а 4 ноября 1998 года пятая сессия ПК ВСНП девятого созыва приняла Закон об организации комитетов сельских жителей Китайской Народной Республики.

Пересмотренный закон о комитетах сельских жителей[152] оставил меньше свободы действий для провинциальных и местных властей в сфере деревенского самоуправления, так как в нем присутствует детальная регламентация и толкование основных механизмов и составляющих самоуправления (то, что раньше было в ведении регионов и местных властей), а с другой стороны, деревенские сообщества стали в большей степени независимыми и получили больше полномочий в сфере внутридеревенского управления и контроля.

Практическое значение закона заключается в том, что он ввел единообразную процедуру и порядок организации деревенской жизни, определили перечень дел, находящихся в ведении деревенских комитетов, предоставил определенную защиту от нарушений и злоупотреблений деревенских начальников, легализовал созданный на местах механизм управления деревенским сообществом[153].

Партия в лице местных партийных лидеров смогла адаптироваться к новым условиям деревенского самоуправления и восприняла систему четырех продвижений — «демократических выборов, демократического принятия решений, демократического управления и демократического контроля», осуществляемого в деревнях с помощью выборных комитетов сельских жителей, и стала посредником в отношениях между крестьянами и правительством, сменив неудобную роль сборщика налогов и взносов на роль арбитра в вопросах деления работ и финансового бремени, выполнения закона об ограничении рождаемости.

В новых условиях функция партийного руководства стала заключаться в аккуратном продвижении идеи деревенского самоуправления, чтобы позволить каждой деревне развиваться, в наибольшей степени соответствуя выполнению политики правительства и реализации партийных принципов.

В новом законе, официальных документах, комментариях в прессе, выступлениях часто используется термин «демократический», однако вряд ли следует использовать его в западном понимании. В КНР за этим названием стоит другая реальность: систему, создаваемую в КНР на низовом уровне, некоторые исследователи называют «коллективной демократией» в отличие от западной «демократии индивидуумов»[154]. На первый взгляд, в китайских деревнях реализуются основополагающие элементы демократической системы — прямые выборы, тайное голосование, принцип самоуправления, открытость ведения дел в общине; главным моментом деревенского самоуправления являются регулярные выборы председателя КСЖ и его членов; избирательные кампании и процедуры в деревнях часто имеют открытый демократический характер и так воспринимаются жителями деревни. Однако крестьяне озабочены тем, чтобы защитить коллективные интересы деревни от проникновения государства, выполняя при этом все обязательства перед ним. Одновременно введенные модификации — руководство партии, предварительные консультации, ограничение числа кандидатов, запрет на личное участие в предвыборной кампании меняют смысл и назначение системы, дают государству возможность управлять выборами.

Функция контроля со стороны общины в условиях практического отсутствия судебной системы также приобретает иное содержание. Деревенское собрание имеет право отзыва местного руководителя. Одновременно крестьяне, и новый закон подтверждает это, освоили практику обращения наверх, вскрывая разного рода нарушения в работе местных ганьбу, несоответствие их деятельности законодательству, линии руководства. В условиях самоуправления, экономической самостоятельности деревенских сообществ и выборности деревенских руководителей, связь их с единой партийно-государственной системой ослабляется, так как утрачиваются рычаги контроля и давления, все больше действует механизм местного корпоратизма. Центральные власти пытаются препятствовать развитию негласного влияния фамильных групп в деревнях, нарушать отношения, сложившиеся у местной политической и экономической элиты. Во многих провинциях действует специальный уполномоченный парткома по работе с выборами, его задача, в частности, не допустить полного контроля лиц, представителей одной фамилии, в местных сообществах[155].

Развитие самоуправления на низовом уровне тесно связано с концепцией урбанизации Китая, особенность которой состоит не в росте больших городов, а в развитии и создании новых малых, средних городов и поселков[156] в сельской местности. Предполагается, что на основе существующей системы деревенского самоуправления могут создаваться самоуправляемые городские сообщества. Комплекс, интегрирующий в себе торговлю, промышленность и сельское хозяйство, является новой организационной формой хозяйственной деятельности, которая на базе стабильного семейного подряда сможет объединить разрозненные мелкие производства десятков тысяч дворов[157].

Этой модели как нельзя лучше отвечает создаваемая система деревенской автономии, главным звеном которой является принцип коллективизма, а экономической основой — право распоряжения коллективной собственностью деревень и поселков и создание собственных фондов и источников дохода.

Деревенская демократия вряд ли решит глобальную задачу формирования оппозиции центру на местах, так как КПК через государственные органы власти и местные партийные организации и контролирующие их органы держит все рычаги управления этим процессом и всегда может внести свои коррективы. КПК обладает не только формальной, но признаваемой всеми китайскими гражданами легитимностью, потому что именно эта партия сделала Китай независимым и привела его к экономическому подъему. Даже те жесткие рамки, заданные для демократических процедур и самоуправления в китайских деревнях, приводят крестьян в состояние эйфории и дают им ощущение новизны и реальной демократии — власти народа, и этот процесс стимулирует КПК.

Новое поколение, сформировавшееся в период, превращается в реальную власть на селе. В связи с тем, что волостные и поселковые предприятия стали опорой деревенской экономики, предприниматели, связанные с ними, будут представлять собой группу влияния, которого не было в истории китайской деревни. Местные системы власти будут готовить новых лидеров для партии, представительных органов и госаппарата, прошедших через демократические процедуры на своем уровне и в связи в этим обладающих определенной независимостью в мышлении и в способе действий. Развитие системы и практика прямых выборов уже сейчас отражают рост демократического сознания избирателей, что является залогом дальнейших общественных инициатив и, как следствие, возможных политических реформ.

Оценки их неоднозначны. Одни исследователи выдвигают положение о том, что «китайский коммунистический режим не начал процесс демократического транзита, а в последние годы сконцентрировался на экономической либерализации и рационализации»[158]. Другие считают, что в Китае происходит демократизация, в ходе которой сохраняется институциональная легитимность, и в этот процесс включены все лояльные граждане[159].

Исследование проблем трансформации и институциональных изменений в сельском Китае, практики деревенских выборов позволяет нам сделать следующий вывод. Исходя из того, что органы местного самоуправления являются одной из основ демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами является демократическим принципом, и это право осуществляется наиболее непосредственно на местном уровне[160], можно говорить о том, что на низовом уровне в китайских деревнях происходит процесс специфической, ограниченной, но все же демократизации, связанный с появлением элементов демократии и созданием на низовом уровне институтов, которые можно назвать демократическими.

 

Развитие институтов самоуправления в России и в КНР:
сходство и различие

Характер перемен. В России в ходе перестройки произошла либерализация советской системы, а затем в ходе изменения институциональных основ власти была изменена политическая система. Исследователи по-разному оценивают результаты такой трансформации. Л.Шевцова полагает, что произошла поверхностная демократизация[161]. А.Мельвиль считает, что в России налицо переход от «авторитаризма мобилизованного участия» к «конкурентной олигархии» — разновидности элитарного правления, при котором формальные институты демократии используются в недемократических целях[162]. Поверхностность российской демократизации наиболее отчетлива видна при анализе практики местного самоуправления.

Несмотря на то, что Китай и Россия находятся на разных путях и этапах политической модернизации, и процессы децентрализации и развития самоуправления в России и в Китае происходят в условиях разных политических систем, политической культуры и традиций, при последовательном сравнении оказалось возможным выявить не только особенности, но и закономерности трансформаций на местном уровне.

Уровни (само)управления. Система органов государственной власти КНР типологически родственна советской системе. Направление трансформации системы на местном уровне и в России на первом этапе развития местного самоуправления, и в КНР заключалось в выделении низового уровня из общей системы государственных органов власти. При этом в России органы местного самоуправления создавались на основе Советов народных депутатов, а в КНР появились новые для китайской деревни органы самоуправления — Комитеты сельских жителей.

Основное отличие трансформации на местном уровне в Китае и РФ, заключается в том, что в первом случае изменения происходят в условиях, когда политическая система реформируется, но основы ее остаются неизменными. Процесс формирования самоуправления происходит путем постепенного встраивания новых элементов в существующие формы организации и управления. В России эволюционный этап развития МС закончился в 1993 г. с отменой системы советов, и создание местного самоуправления (МС) является частью процесса радикального изменения политической системы в стране.

Если на первом этапе становления самоуправления в РФ можно было говорить не только о желании властей развивать эту демократическую форму управления местными сообществами, но и о наличии определенного стремления к самоорганизации снизу, то формирование действующей системы самоуправления было инициативой государства. А деревенское самоуправление (ДС) в КНР с самого начала не создавалось указами и законами сверху, оно возникло на основе движения снизу.

В Китае самоуправление введено только на самом нижнем уровне административно-территориального деления в деревнях. С самого начала отдельно указывалось, что КСЖ не являются органами административной и политической власти. В Китае только в 1990-е гг. стали говорить о самоуправлении как об участии крестьян в принятии государственных решений (цзы чжи). Китайские крестьяне по прошествии 15 лет получили право решать внутридеревенские дела без вмешательства поселковых правительств — органов государственной власти, когда выяснилось, что нигде деревенская автономия не помешала выполнению государственной политики. В КНР законом определена основная форма организации самоуправления, которая применяется с учетом местных особенностей. Деревенская автономия пока не обладает большими правами, но она может стать прообразом городских самоуправляемых сообществ, которые будут возникать при создании малых и средних городов в процессе китайской урбанизации в сельской местности[163].

В России местное самоуправление называют третьим базовым уровнем власти, оно было введено сразу на нескольких уровнях: от сельсоветов до районов и городов — областных и региональных центров. С одной стороны, в законе 1995 г. определен одинаковый подход ко всем муниципальным образованиям, без учета специфики сельских, районных и городских. С другой стороны, законодательное признание многообразия форм территориальной организации местного самоуправления привело к тому, что в части субъектов местное самоуправление действует только в городах и районах, а в некоторых регионах муниципальные образования созданы только на уровне сельсоветов и поселков. С самого начала законодательно определена самостоятельность и неподчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти в решении социальных и экономических вопросов на территории МО.

Законодательство и его изменения. Деревенское самоуправление в КНР в отличие от российского МС, пройдя через годы экспериментальных поисков, постепенно приобретает статус реального самоуправления. Первый закон, имевший статус экспериментального, действовал в течение 10 лет. Значительная часть полномочий в сфере формирования функциональных основ самоуправления на селе была у провинциальных властей. Принимая во внимание региональные различия конкретного опыта деревенской автономии руководство китайских центральных ведомств, с самого начала заключалось одновременно в учете местных особенностей и в последовательном введении унифицированных элементов самоорганизации в деревне. Следует отметить и отличный подход к формированию законов: в КНР законы принимались после многолетних экспериментов, использования целых провинций для осуществления пилотных проектов, что позволило законодательно оформить уже привычные процедуры и создать действенные рычаги управления новой системой.

Политической целью введения местного самоуправления в России было стремление уравновесить большие права субъектов Федерации, полученные ими в ходе «поэтапной конституционной реформы» 1993-1994 гг., когда президент был заинтересован в поддержке региональных лидеров. В самой идее создания не подчиняющихся друг другу самоуправляющихся территорий от деревень до уровня городов — региональных центров — с охватом более 4/5 населения страны были заложены потенциальные конфликты между местным самоуправлением и региональными властями.

Задача китайского руководства заключалась в направлении инициативы населения. Компартия и государство развили и смогли эффективно использовать активность населения, сбалансировать процесс спускания прав и роста хозяйственной самостоятельности местных сообществ в рамках существующей системы государства. Целью являлось не только обеспечение выполнения государственных заданий и государственной политики в деревнях, но и восстановление политического лидерства КПК на местах в новых экономических условиях, на новой политико-правовой основе, внесение элементов демократической культуры и организации в ответ на рост экономической самостоятельности крестьянских сообществ при сохранении основ политической системы. При этом как бы ни рассматривалась создаваемая система «деревенской демократии» — в качестве основы для дальнейшего развития самоуправления или как форма стабилизации и упрочения существующего политического режима — она является способом мирного публичного согласования интересов и устранения противоречий между местными властями и жителями деревенской общины, и, следовательно, средством достижения политической стабильности в китайских деревнях, где сосредоточено более 2/3 населения страны. Однако, вероятно, главной целью поддержки движения за самоуправление в Китае государственной властью является попытка найти способ эффективного управления и контроля на местах в условиях развития специфически китайской экономической системы, когда крупные предприятия в критических отраслях промышленности находятся в государственной собственности и в сфере действия центрального контроля, а мелкие и средние предприятия в коллективной и частной собственности и в ведении местных властей.

Природа возникающих конфликтов. Противоположный характер государственного управления и местного самоуправления — основа постоянной конфликтной ситуации на местах. Разрешение этого конфликта возможно лишь в плоскости детальной регламентации взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти и разделения прав и полномочий, которые должны быть закреплены не только в законодательстве, но и в практике взаимодействий и в действующей системе ценностей в обществе.

Отсутствие контроля, единых стандартов и разграничения полномочий приводит к тому, что процесс формирования общественного самоуправления в РФ на данном этапе характеризуется высокой степенью конфликтности внутри самой системы организации, сильно различается в зависимости от законодательства субъекта Федерации и позиции региональной власти. Многие региональные руководители считают местное самоуправление досадным недоразумением, с которым приходится мириться, а лучше устранить его вовсе. Такой подход можно объяснить не только личными качествами глав субъектов Федерации, но и тем, что определенная законодательством модель местного самоуправления была применена в обществе с иными традициями и опытом управления и самоуправления.

Система самоуправления введена в России на нескольких административных уровнях и предполагает неподчиненность муниципальных образований друг другу и невмешательство органов государственной власти в дела местного сообщества. В результате механизмы, действовавшие в иерархической централизованной системе управления, были отменены, но не разработаны новые механизмы, которые стали бы более эффективными. В силу традиции, в регионах при формальном соблюдении закона, в обход его или с явными нарушениями стали создаваться системы, позволяющие в той или иной степени восстановить подчиненность по вертикали. Создавались локальные государственные системы, во многих случаях с преобладанием механизмов взаимодействий, снижающих роль политической конкуренции и ограничивающих или исключающих возможности рядовых граждан участвовать в процессе принятия решений. В результате даже те небольшие достижения демократизации жизни на местах — возникновение неформальных общественных организаций, реальное разделение властей, создание механизмов контроля за исполнительной властью, — которые появились на первом этапе развития местного самоуправления, были разрушены. Российское общество в плане политического развития на местах было отброшено назад. Позиция «лояльность в обмен на невмешательство», занятая центром, свела к минимуму отведенную ему функцию контроля за соблюдением норм федерального законодательства и осложнила борьбу за реализацию прав населения на самоуправление, свела ее к внутрирегиональным спорам между центральными и местными властями. В рамках системы, существовавшей на первом этапе развития местного самоуправления, местные сообщества имели больший потенциал демократизации, чем сейчас.

В КНР деревенское самоуправление ставится в противовес произволу и коррупции, неформальным отношениям, которые сложились в локальных системах и тормозят экономическое развитие, и призвано стимулировать процесс перехода к соблюдению формальных правил, определенных законом. Развитие «деревенской демократии» в Китае — политика, методично проводимая не только из центра, но и провинциальными властями, она сопровождается эффективной пропагандистской кампанией.

Тем не менее нельзя говорить о полном отсутствии конфликтов. Авторитарный характер системы, в которой развивается деревенское самоуправление, не предполагает открытую борьбу за права местного самоуправления. Однако следует отметить, что при обсуждении закона о Комитетах сельских жителей наибольшее количество писем было посвящено вопросу вмешательства органов государственной власти в дела деревни. Природа возникающих в китайской деревне коллизий состоит и в несоответствии интересов местного сообщества и личных интересов представителей местной власти, в отторжении местной элитой самой возможности отвечать за собственные действия. В целом борьба за защиту прав направлена на реализацию принципа контроля и ответственности избранной власти.

В условиях, когда реформа дала неодинаковые результаты в разных провинциях КНР, когда крестьяне в бедных районах устали ждать положительных результатов и перешли к открытому неповиновению и т.д.[164] и достижения реформы были поставлены под угрозу[165], деревенское самоуправление в Китае стало способом восстановления легитимности существующего режима на местах, устранения КПК от прямой ответственности за состояние дел в деревне и переноса конфликта на локальный уровень. Экономическую отсталость стали связывать с неэффективностью работы местной деревенской власти.

Децентрализация и рецентрализация. В ходе проводимых реформ и в КНР, и в России большое внимание уделялось децентрализации системы, в передаче части властных функций на более низкие уровни, что не разрушает централизованной системы (происходит дробление аппарата, увеличение количества уровней иерархии) и не является необратимым. С момента образования КНР неоднократно проводились кампании по децентрализации и расширению прав местных органов власти[166], но затем эти права забирались обратно. При децентрализации сохраняются функции централизованного контроля и руководства. Децентрализация сама по себе не является эффективным решением проблемы управления на местах в условиях обширной территории государства и большой численности населения и может способствовать распаду и дезорганизации работы системы на низовом уровне[167].

Несмотря на то, что статус самоуправления в России гораздо выше, чем в Китае, в обоих случаях развитие системы самоуправления можно считать процессом децентрализации, и права, полученные местными сообществами в РФ и в КНР, в принципе могут быть отозваны как в рамках китайской централизованной однопартийной системы, так и в рамках «поверхностной демократии» в России.

В случае рецентрализации в Китае речь может идти скорее об экономических и административных правах волостных, поселковых и уездных властей. Деревни же не получают отчислений от уплачиваемых ими налогов. Право собственности на остаточный доход, которое имеют самоуправляющиеся деревни, лежит в самой основе реформы на селе и составляет ее существо — переход к подрядным и арендным отношениям, его отмена равносильна повороту вспять всей сельской экономики. Ограничение самостоятельности сельских сообществ повлечет за собой усиление локальных корпоративных режимов и, как следствие, ослабление центральной власти. Практически единственным неблагоприятным вариантом развития деревенского самоуправления является его консервация в существующих рамках, так как дальнейшее развитие самоуправления на селе связано с риском и для существующей партийно-государственной системы.

В перспективе нельзя исключать не только варианта ограничения сферы действия местного самоуправления, но и изменения всей формальной модели самоуправления в России. Определенные шаги к этому уже сделаны с принятием бюджетного кодекса, резко ограничившего доходы общественного самоуправления. Изменения в законодательство могут быть внесены и при реализации на практике единых норм для региональных законодательств в ходе усиления контроля за исполнением федеральных законов. Полное свертывание этого института вряд ли возможно, однако проблема эффективности и компетентности местной власти неизбежно потребует принятия новых решений.

Экономическая самостоятельность и самоуправление. Если в КНР основным доводом в пользу самоуправления является успешное экономическое и социальное развитие значительной части деревенских сообществ и их способность самостоятельно обеспечить свои потребности, то в России у местного самоуправления нет такого «козыря». В нашей стране оно не имеет значимых собственных источников дохода; в действующей системе финансово-бюджетных отношений, предполагающих отчисления от федеральных налогов на разные уровни, органы местного управления находятся на самом последнем месте. Причиной бедственного состояния местного самоуправления является практическое отсутствие не только средств, но и стимулов как у региональных, так и у местных властей для подъема экономики местных сообществ. В своих экономических стратегиях российские региональные лидеры скорее ориентированы на создание точек — центров роста — прибыльных технологически продвинутых предприятий, а не на комплексное развитие локальных сообществ как основы экономического роста. Большинство муниципальных образований на практике не могут сами обеспечить свои потребности, органы местного самоуправления являются посредниками в распределении бюджетных средств, направленных на обеспечение минимального социального обеспечения. Такая ситуация приводит к тому, что этот институт существует формально, а реально местные власти находятся в зависимости от субъектов Федерации и не в состоянии проводить свою политику развития собственной территории.

Опыт КНР свидетельствует о том, что приватизация не является единственным путем стимулирования экономического роста. Предприятия в руках коллективного собственника могут сыграть ту же роль, что и частные фирмы. Фактически реформа на селе передала права собственности на имущество и остаточный доход предприятий деревенским комитетам; государство поощряло власти на уровне поселков, волостей и уездов создавать свои предприятия, за счет которых в местные бюджеты поступали закрепленные доходы, а во внебюджетные фонды — часть прибыли. Эта политика, несмотря на отсутствие того, что называется на Западе «ясными и гарантированными правами собственности», предопределила не только рост местной экономики, но и быстрое развитие частного сектора в 1990-х гг. Несомненно, позволить подобную децентрализацию в состоянии государство, имеющее достаточно хорошо функционирующий аппарат управления, способный преодолеть негативные последствия такого накопления капитала в местных сообществах (например, «перегрев экономики» в конце 1980—начале 1990-х гг., одной из причин которого был быстрый рост инвестиций в основные фонды в сельской местности).

Россия, нарушив с введением местного самоуправления исполнительную вертикаль, имеет экономику намного более централизованную, чем в Китае, который в значительной степени сохранил вертикально интегрированную государственную систему. Чтобы убедиться в этом, достаточно исследовать направления основных денежных потоков, определить институты, которые их структурируют, лиц, принимающих решения о распределении. В России, в отличие от Китая, в ходе реформы основной акцент был сделан на приватизации — передаче предприятий индивидуальным собственникам. Однако быстрого роста частного сектора не наблюдается. Одним из главных препятствий на пути развития российской экономики называют отсутствие стабильных гарантий прав собственников как стимула для долгосрочных вложений в экономику потенциальных инвесторов. Китайская реформа на местах подтверждает необходимость и другого фактора — побудительных мотивов для локальной власти — не менее важного действующего лица, так как никакие самые эффективные методы развития не будут работать, если они не отвечают интересам правящей элиты[168].

Усиление местных элит. И в России, и в Китае в ходе реформы происходит усиление локализации власти. Однако в основе этого процесса лежат разные полномочия, которыми обладают местные элиты в рамках существующих политических систем. В сельском Китае создаются системы, действующие по принципу локальных корпораций. Гибридные корпоратистские формы преобладают, так как позволяют извлекать прибыль в условиях институциональной нестабильности. Местный корпоратизм — механизм, свободно соединяющий формальные правила игры, создаваемые государством, и неформальные процедуры, изобретенные местными политическими и экономическими деятелями для стимулирования рыночно ориентированного роста[169], возведенного в ранг политической задачи в КНР, успешное выполнение которой предопределяет продвижение наверх в политической и бюрократической иерархии. Такой механизм отличается гибкостью и основан на долгосрочных личных связях, обеспечивающих сложные экономические взаимодействия, на взаимном обмене.

Процесс локализации власти в России происходит на основе создания разных институциональных систем на местном уровне в различных субъектах Федерации, усиления их обособленности и самостоятельности. При этом в российском варианте корпоратизма речь также идет не о гражданских корпорациях, а, в определении М. Афанасьева, о сращивании частных административных монополий с государством и криминальными группировками в виде своеобразной вассальной иерархии[170]. В обоих случаях локализация стала возможной в результате ослабления системы контроля.

В Китае политические и экономические интересы местной элиты не противоречат экономическим интересам местных сообществ и институционально связаны с ними. Непропорционально большая прибыль, которую легально получали местные структуры власти от локального экономического роста, не исключили коррупцию, но создали ей легитимную альтернативу. В России ситуация такова, что значительная часть доходов (если они есть) экономических и политических акторов на местном уровне нелегальна или полулегальна, что предопределяет их преимущественное использование не на развитие местных сообществ, а на личное потребление.

Взаимодействие местной власти и местного сообщества. Главной демократической составляющей самоуправления и в КНР, и в РФ являются выборы. Институт выборов в обеих странах является наиболее сильным по своему воздействию на трансформацию местных сообществ, так как он обеспечивает возможность политического участия каждого гражданина.

Разные способы и последовательность введения системы самоуправления, разная роль, которую она играет в жизни сообществ, определяют и разное отношение к выборам. Деревенское самоуправление возникло на основе движения снизу и решает понятные и насущные проблемы крестьян. Россияне получили законодательную «свободу» самоуправления сразу, без объяснений и экспериментов, часто не понимая, зачем она нужна и как ее применять. Поэтому в отличие от китайцев, ожидающих выборов с раннего утра, задолго до открытия зала голосования, российские граждане на местных выборах не проявляют высокой активности. Кроме того, введение местного самоуправления в РФ не стало в значительной части территорий средством вовлечения граждан в решение местных вопросов, деятельность большей части муниципальных образований не связана напрямую с социальной активностью и интересами граждан, снижает доверие к институту местного самоуправления, а следовательно, и энтузиазм избирателей.

Выборы в местные органы власти носят в основном неполитический характер в России (за исключением крупных городов), в Китае выбирают не политического лидера, а человека, который сможет решить проблемы деревни. Практическое отсутствие партий на местных выборах в России объясняется не только специфическими задачами, стоящими перед местным самоуправлением: сфера действия многих из них ограничивается столицей и несколькими региональными центрами. Практически только в части крупных городов муниципальные выборы сопровождаются реальной политической конкуренцией. Региональные власти не заинтересованы в появлении муниципальной политической оппозиции, а муниципальные лидеры не заинтересованы в появлении нового актора в лице политических партий на местах, так как это может изменить характер местных выборов по большей части формальный. И те, и другие имеют возможности повлиять на изменение избирательных правил[171].

В Китае в ходе становления системы деревенских выборов происходит определенная деполитизация власти в деревенских сообществах, так как гораздо чаще стали избирать беспартийных на руководящие должности, парткомы формально стоят в стороне от принятия решений. С другой стороны, представителю другой партии, не КПК, практически невозможно появиться в качестве на деревенских выборах, беспартийные деревенские руководители к концу срока кооптируются в члены партии. Появление оппозиционной партии как прямого результата проведения выборов в деревенские органы самоуправления вряд ли возможно.

Что касается дальнейшего развития сообществ, связанного с формированием независимых общественных групп и организаций неполитического характера, то в КНР оно затруднено по политическим причинам. В России малочисленность таких организаций обусловлена не только определенной пассивностью членов сообщества и замкнутостью на своих личных проблемах, но и устойчивым представлением о невозможности повлиять на местную власть, отсутствием рычагов влияния, нежеланием избранных местных лидеров активно сотрудничать с избирателями. В конечном итоге на жизнеспособность неформальных общественных организаций влияет позиция местной власти, которая на начальном этапе по идее должна способствовать их становлению. Однако в России, с одной стороны, местные сообщества не имеют значимых легальных источников доходов для такой поддержки, с другой стороны, главы органов местного самоуправления не имеют стимулов для реальной демократизации на местах. Практически многие неформальные общественные организации, за исключением тех, кто поддерживает местную власть, существуют на средства, полученные вне локальных сообществ (из разного рода фондов, международных благотворительных организаций и т.д.). Местные корпоративные структуры и в Китае, и в России, как правило, не заинтересованы в развитии независимых организаций и групп, которое может вынудить к переходу и преобладанию формальных правил и норм.

Опыт российского местного самоуправления и китайской деревенской демократии свидетельствует о том, что невозможно отменить существующие институты и создать принципиально новые, изменить социальные традиции и привычки[172]. Коллективная демократия, основанная на предварительных консультациях и ограниченном числе кандидатов, способствует укреплению не только роли партии в деревне, но и роли фамильных и семейных групп. В России фактически единоличное правление глав администраций на своей территории, их неподконтрольность общественности и преобладание неформальных механизмов в региональной системе власти создают возможность для формирования авторитарных ситуаций, провоцирует некоторых глав местного самоуправления на произвол и уголовно наказуемые преступления[173].

Выборность местной власти не способствует изменению ситуации. Если в Китае альтернативность выборов имеет ограниченный характер, селекция кандидатов прежде всего имеет идеологическую направленность, контролируется партийными органами и является признанной в обществе необходимой нормой, то в России при отсутствии политического контроля региональная и муниципальная элита также применяет методы нейтрализации альтернативности, селекции кандидатов. Как у китайских, так и у российских избирателей возможности выбора ограничены, а сами выборы часто носят формальный характер и приводят к переизбранию действующих руководителей.

И в КНР, и в РФ население имеет способы воздействия на не устраивающих его местных лидеров. Это процедура отзыва. Однако в китайской деревне выборы лидера происходят в ходе коллективных предварительных консультаций, его поддерживает влиятельная сложившаяся группа, а окончательные формальные выборы лишь определяют размер этого влияния. Поэтому для того, чтобы была инициирована процедура отзыва, необходимы серьезные проступки со стороны председателя. Тем не менее регулярные, раз в полгода общие собрания, на которых разбирается в мельчайших подробностях финансовое положение председателя деревенского комитета и его родственников, его поступки и дела деревенской администрации, “дни демократии”, законодательно определенная возможность коллективных и индивидуальных обращений в вышестоящие органы и проведение по ним административных проверок являются серьезным рычагом влияния со стороны деревенского сообщества.

В РФ процедура отзыва определяется в уставе, разрабатываемом под руководством главы МО и принимаемом населением муниципального образования. Руководство может непосредственно влиять на определение конкретных условий своей отставки. С другой стороны, основанием для выражения недоверия является нарушение законодательства, невыполнение предвыборной программы, уклонение от исполнения обязанностей. В усилении инициативной группе, формируемой политическими или иными оппонентами главы муниципального образования, иногда не составляет труда доказать его несоответствие должности и привести к переизбранию.

Практика обращения в суд для разрешения конфликтов не является общепринятой в КНР, а суд не стал эффективным инструментом разрешения споров[174]. Китайские крестьяне в случае несогласия с местными властями обращаются наверх, в волостное, уездное правительство, в органы Министерства гражданской администрации и комиссии дисциплинарного контроля. Последние являются местными отделениями центральных ведомств, они осуществляют реальный контроль за ситуацией на местах и принимают практические меры по восстановлению справедливости и закона. В России обращение в суд является единственным способом легального решения конфликтов между населением и местными властями, местными и региональными властями. Однако российские суды не обладают экономической независимостью, так как финансируются из средств регионов.

Таким образом, исторический опыт местного самоуправления, условия, масштабы, способы и движущие силы изменений, связанных с развитием местного самоуправления, в России и в Китае различны. Различен экономический и политический статус самоуправления в РФ и в КНР. Вместе с тем следует отметить ряд сходных моментов — развитие реального самоуправления наталкивается на серьезное противодействие как внутри местных сообществ со стороны их лидеров, так и в рамках локальных систем власти. И в России, и в Китае нет гарантированной защиты существующих прав граждан на уровне местных сообществ. Наличие института местного самоуправления не исключает возможности формирования авторитарной власти на местах. Неформальные отношения и нормы играют серьезную роль в процессе управления сообществом и во взаимоотношениях с органами государственной власти, используются способы нейтрализации альтернативности выборов и селекции кандидатов для усиления управляемости процессом выборов.

Перспективы развития самоуправления в России и в КНР

Сунь Ятсен в начале века, разрабатывая общую программу строительства государства, говорил о необходимости периода «политической опеки», в ходе которого должно развиться местное самоуправление до уровня уезда. Только тогда можно начать формировать демократические провинциальные собрания. Очевидно, КНР не торопится создавать формальные демократические институты в ущерб стабильности экономического развития. Китай находится в процессе развития экономики. Если при этом стремиться к формальной демократии, то не будет ни демократии, ни экономического развития[175]. Вполне возможно, что факт улучшения управляемости и экономических показателей деревенских сообществ в результате введения «деревенской демократии» станет аргументом в пользу расширения масштабов самоуправления, а местная инициатива подскажет формы такого самоуправления[176]. Формирование гражданского общества в Китае может начаться с практики согласования интересов внутри общины, принятия ответственности за свои решения, с отстаивания гражданами своих социальных и экономических прав.

Местное самоуправление в России не имеет явных успехов. Ему активно сопротивляются региональные лидеры, явочным порядком ограничивая сферу его действия. В большинстве случаев местное самоуправление не выступает в качестве проводника экономических интересов граждан, не создано механизма стимулирования их экономической и социальной активности, а данную ему экономическую самостоятельность руководство использует часто в корыстных и корпоративных интересах. На этом уровне в условиях, когда политическая и государственная система не является сложившейся и устойчивой, возможны неожиданные перемены. Расширяться территориально сфера местного самоуправления, очевидно, уже не может, поэтому возможен вариант углубления и развития региональных типов самоуправления и его отношений с региональными властями. Возможна и постепенная под нажимом из центра унификация форм местного самоуправления (этот процесс, учитывая территориальное многообразие муниципальных образований, заведомо длительный и может проходить только в условиях стабильности федерального руководства). Представляется вероятным и вариант сокращения сферы действия и самостоятельности местного самоуправления в РФ.

Очевидно, что оптимальные параметры системы, механизма и масштабов самоуправления, позволяющие учесть экономические реалии, в полной мере стимулировать социальную активность граждан и обеспечить их полноценное участие в принятии политических решений, не найдены ни в КНР, ни в России. Но если в Китае экономические преобразования и связанные с ними изменения социальных отношений двигают вперед развитие самоуправления, то в России все в обратном порядке — эффективная самоорганизация и самоуправление на местном уровне могут стать необходимым условием политической стабилизации и экономического подъема.