Механизм взаимодействия власти и общества

 

Можно выделить те направления принимаемых в парламенте и госаппарате нормотворческих решений, на которых сконцентрировано внимание групп интересов и групп давления.

1. Государственное регулирование экономических процессов, которое может соответствовать протекционистской политике, либо курсу на стимулирование конкуренции. Вопросы госрегулирования экономики задевают интересы многих кругов, социальных групп и потому оказываются наиболее спорными.

2. Сфера распределения экономических ресурсов, где группы интересов имеют большие возможности влияния, представляя свои проекты и подкрепляя их ресурсами (финансовыми, техническими, организационно-кадровыми и т.д.). Группы, представляющие интересы деловых кругов, здесь умеют оказать наибольшее влияние на выбор подхода к распределению экономических ресурсов. Мировой практике известны три метода распределения: традиционный метод основан на сложившихся социальных заповедях, Традициях, привычках, правилах, статичных технологиях, связан с закрытостью как социальной, так и экономической систем для каких-либо радикальных изменений. Командно-патерналистский метод является осуществлением воли некоего руководящего лица или центрального института власти над всей экономикой в плане того, как будут распределяться и использоваться ресурсы. Рыночный метод основан на безличной сети сил и решений в распределении ресурсов. Цены, ставки, проценты устанавливаются в ходе сделки между теми, кому принадлежит продукт, и теми, кто в нем нуждается. Все ресурсы предоставлены в распоряжение общества и не требуется никакого центрального аппарата, влияющего, вмешивающегося в этот процесс. В реальной экономической практике (всех стран, в том числе России) присутствует смешение всех перечисленных подходов, и выбор конкретного решения зависит от расстановки сил, от победы той или иной лоббирующей группы в процессе принятия решения.

3. Наиболее чреватой конфликтами сталкивающихся интересов является сфера перераспределения экономических ресурсов. Теоретически именно здесь группы интересов должны быть способны оказывать влияние на принимаемые государственными органами решения. Ведь тут ситуация, которую можно определить термином «игра с нулевой суммой»: государственная политика никаких материальных благ не производит и все-таки выигрыш на политическом поле одного участника означает экономический проигрыш другого.

Факторы влияния, воздействия групп общества (управляемой системы) на законодательные и исполнительные органы власти (управляющей системы). Уже говорилось, что участие групп интересов (давления, лобби) может носить как институционализированный, официальный, так и неофициальный характер. Отсутствие в России специального законодательства, регулирующего эту сферу, создает возможность применять широкий спектр средств — от легальных до криминальных.

Одним из решающих факторов, определяющих степень участия групп интересов в государственных решениях, являются финансы этих групп, их достаточность, ибо попытка оказать влияние на процесс принятия решений госорганами связана с наймом рабочего аппарата, специалистов, с расходами на лоббирование.

Другой фактор — умение групп интересов объединяться в коалицию, так как это позволяет значительно расширить поле действия, добиться поддержки своих идей.

Организационную структуру групп интересов также следует рассматривать как переменную величину и фактор, от которого зависит способность группы концентрировать усилия на нужном направлении и оказывать большее по сравнению с другими влияние на законодательную или исполнительную власть.

Немаловажным фактором является авторитет группы интересов у государственных органов, который подкрепляется не только финансовой состоятельностью, но и связями, стажем деятельности в обществе, общественным доверием, выражаемым СМИ, «выходами» на парламент и в орган исполнительной власти. Здесь же — массовость, численность группы, впрочем это величина относительная, ибо членство бывает индивидуальным и коллективным, а последнее не позволяет определить реальный масштаб социальной поддержки группы.

К методам оказания влияния относятся:

• направление письменных замечаний по конкретному решению;

• участие в открытых обсуждениях;

• участие в консультативных комитетах ведомств;

• создание коалиций с другими фирмами и организациями;

• организация членов группы или служащих для непосредственного участия в нормотворчестве;

• неофициальные контакты с должностными лицами до официального выхода проекта решения в свет;

• подача ходатайств с просьбой начать нормотворчество;

• неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения.

В какой степени эффективны те или иные методы? Какая часть бюджета групп интересов направляется на работу? Как осуществлять взаимодействие с госорганами, чтобы реально влиять на процесс принятия решения? Вопросы эти пока более риторические, чем ждущие ответа, ибо взаимодействие институтов гражданского общества с органами государственной власти и особо — госаппаратом исполнительной власти — явление развивающееся и малоизученное.

Исследование этого явления поможет понять лабораторию, Механизм административного процесса. Можно предложить следующую задачу и рабочую гипотезу данной НИР: Исполнительная власть, ее нормотворчество — это не просто детализация тех программ, исполнение которых ей поручено Федеральным Собранием РФ согласно принятому им закону. И отдельные люди, и целые круги в обществе ощущают на себе последствия нормотворчества исполнительной власти, причем гораздо более непосредственно, чем последствия закона, принятого законодательной властью. В законах зачастую содержится мало указаний на то, как применять его и как действовать госоргану. Поэтому госорганы исполнительной власти продолжают свою, квазизаконодательную деятельность. Вот и нужно изучить все «лабиринты» принятия управленческих решений, определить реальную степень влияния различных групп интересов на административный процесс, заодно проверить, в какой степени формула С. Фэрлонга, профессора Висконсинского университета (США)1, отражает реальный процесс.

Влияние = constant + b1 Способность + b2 Коалиция + b3 Группа +

+ b4 Курс политики + b5 Возраст группы + b6 Доступ, выходы +

+ b7 Члены, должностные лица, которые доступны группе, + m.

 

где влияние — общее влияние группы на определение политики. Переменные формулы — это те элементы модели участия, факторы, которые выполняют роль источника и ресурса воздействия на управляющую систему:

способность группы участвовать в процессе определения политики; коалиция, оцениваемая группой как возможность к объединению с другими группами, организациями;

курс политики — та область политики государства, на которую группа скорее всего будет стремиться повлиять;

возраст группы на политической сцене (суррогат, заменяющий легитимность, общественное признание);

доступ, выходы — степень доступности регулятивных (исполнительных, властных) органов для группы, общее количество ее «выходов» на них;

m — термин, показывающий, что условия функционирования и характеристики состояния моделируемого объекта представлены случайными величинами и связаны стохастическими (нерегулярными, случайными) зависимостями. Тем самым подчеркивается вероятностное подобие и то, что при задании на входе модели некоторой совокупности значений на ее выходе могут получаться различающиеся между собой результаты в зависимости от действия случайного фактора.

Исследование этой темы интересно в двух аспектах: действительно ли развивается процесс взаимодействия, формируется система взаимодействия, а группы интересов заинтересованы и участвуют в формировании курса политики государства по тому или иному вопросу, принятии решений по реализации курса? Какие методы, средства, приемы используются ими при этом и в какой степени они эффективны?

По предварительным данным можно отметить, что большинство членов руководства групп интересов признают влияние на нормотворчество органов государственной власти приоритетным для себя, заявляют о своей причастности к нормотворчеству в органах исполнительной власти.

Другой аспект в исследовании — действительно ли органы исполнительной власти опираются на группы интересов, общественность, выполняя поручение парламента о проведении определенного курса по тому или иному вопросу. Государственное управление нельзя сегодня представлять как отлаженный механизм, включающий автоматически способы переноса воли граждан и их организаций в сферу принятия и исполнения управленческих решений. Самостоятельную роль может играть и сама госадминистрация, преследуя свои частные интересы в процессе управляющего воздействия. Чтобы понять эти интересы и выяснить возможность создания каналов гражданского контроля за госадминистрацией, необходимо изучить не только окружающую внешнюю среду госуправления, но и особенности внутренней структуры самого госаппарата, работающего на разных уровнях госуправления.

В системе взаимодействия очень важна позиция госаппарата, его открытость, отзывчивость. В США есть термин и идеальная модель госуправления — «отзывчивая бюрократия», но если мы в России хотим построить действительно демократическое государство, то нужно идти дальше: предлагать не «отзывчивость и открытость» в тех дозах, которые удобны, выгодны чиновникам, а партнерство с общественностью, группами интересов. Управленческое решение, «пропущенное» через интерес и знание самих граждан, нередко оказывается более рациональным, оптимальным, как с точки зрения формальной точности, так и с точки зрения легитимности принимаемых решений. Важно только, чтобы влияние групп интересов носило открытый характер. Опасность скрытого (латентного) влияния состоит в том, что может нарушиться баланс власти, от госорганов она перейдет к узкой группе интересов (олигархии), которая станет определять политику в данной сфере, обеспечивая особые привилегии себе и подрывая рыночную конкурентную борьбу, социальное согласие.

Большие надежды на развитие партнерства госадминистрации с гражданским обществом политологи связывают с отделами по связям с общественностью в рамках управленческих структур госучреждений. Их задача — не только информирование общественности (пресс-служба), не только сбор информации и анализ окружающей среды в процессе подготовки управленческих решений и контроля результатов (информационно-аналитическая служба), но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов госуправления с обществом, его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки социально-экономических программ, привлечения общественных сил и спонсоров к выполнению общезначимых решений и программ.

Группы функционального интереса в России по примеру развитых стран должны приобрести характер легитимных организованных образований и приобрести статус консультативных комитетов при правительствах и парламентах, состоящих из представителей госучреждений, групп интересов и независимых экспертов. Существовать они могут на постоянной основе, или создаваться для поиска оптимальных единичных решений в сфере законодательства, при разработке какой-либо правительственной программы, а после публикации своих отчетов и рекомендаций прекращать свою деятельность. В Великобритании, к примеру, при экономических и социальных ведомствах в правительстве функционируют так называемые спонсорские подразделения, занимающиеся организацией регулярных связей ведомства с отраслевыми ассоциациями бизнеса, отдельными корпорациями с целью выработки совместных рекомендаций для правительственных решений.

В Европе система функционального представительства в последние годы разрослась, вовлекла актив экологических движений, потребителей и других заинтересованных групп. Думается, эта положительная тенденция отражает сдвиги в механизме взаимодействия государства и гражданского общества, способствует более адекватному учету интересов и предпочтений социальных групп.

Итак, в области государственного управления большинство важнейших практических решений принимаются не законодательным органом, а различными государственными органами, обладающими регулятивными функциями и полномочиями, делегированными им Конституцией и законами. Решения администрации зачастую принимаются под давлением на государственные органы со стороны групп интересов. Группы интересов ограничивают пока свое влияние исключительно нормотворческими процессами, хотя планирование и надзор (контроль) за выполнением нормативных решений правомерно предполагает участие общественности.

В заключение еще раз хотелось бы привлечь внимание исследователей и специалистов к изучению всех элементов формирующейся системы взаимодействия общественных групп с государственной администрацией.

 

Вопросы для самоконтроля и размышления

 

1. Какое содержание вы вкладываете в термин институт политического опосредования ?

2. Охарактеризуйте лоббизм как понятие и явление, покажите его место в общественно-политической жизни России.

3. Какие пути и способы взаимодействия госорганов с гражданами являются, на ваш взгляд, необходимыми?

4. Можете ли вы предложить свою формулу изучения и совершенствования практики взаимодействия госадминистрации и групп интересов?