Структура и полномочия органов местного самоуправления

 

Местные органы ближе всего к населению. И от того, какие права и ответственность они имеют, как они взаимодействуют с рядовыми гражданами и гражданским обществом, зависят во многом образ государства, его авторитет.

Вопросы структуры и полномочий органов местного самоуправления — это часть более обшей темы — организационные основы местного самоуправления, которая включает, в том числе, установление границ муниципальных образований, законодательное определение порядка признания, упразднения или объединения муниципальных образований.

Правовой статус органов местного самоуправления (далее МСУ) определен федеральной Конституцией, ст. 12 которой признает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (т.е. речь идет о двух подсистемах Управления обществом через госорганы МСУ), а также Законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ч. 2 ст. 14 закрепляется обязательность наличия только выборных органов). Тем самым допускается возможность наделения выборного органа исполнительно-распорядительными функциями; в ч. 3 ст. 16 Закона предусматривается возможность вхождения главы муниципального образования, избранного непосредственно населением, в состав представительного органа МСУ с правом председательствовать на его заседаниях. Все это означает возможность совмещения представительных, контрольных, исполнительно-распорядительных и иных функций в одном органе.

Структура органов МСУ в соответствии со ст. 131 Конституции РФ и ч. 6 ст. 14 названного закона определяется населением самостоятельно. Здесь важны два момента.

1. Образование органов МСУ, назначение должностных лиц МСУ органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17, ч. 3).

2. Целесообразность применения принципа разделения властей на уровне муниципального образования определяется самим местным сообществом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Заметим, что принцип разделения властей ст. 10 Конституции РФ закрепляется только по отношению к государственной власти, ни в одном федеральном правовом акте не подчеркивается обязательность его исполнения на уровне местного самоуправления. Это неслучайно, ибо: а) смысл принципа — в создании механизма сдержек и противовесов, недопущения концентрации власти у одного органа (лица) при принятии госуправленческих решений. На местном уровне такой механизм затрудняет работу и эффективность МСУ, так как здесь больший удельный вес составляют оперативные решения; б) в чистом виде выделить три ветви власти на местном уровне невозможно, судебная власть основана на своих особых подходах; в) размеры территории и численности населения муниципального образования порой (в сельских районах, пригородных) диктуют нецелесообразность создания самостоятельных ветвей представительной и исполнительной власти; г) мировая практика (зарубежная и отечественная) подтвердили возможность сосредоточения представительных и исполнительно-распорядительных функций у одного органа на местном уровне, хотя здесь допустимо использование общих подходов к предотвращению возможного монополизма власти.

Органами МСУ являются: представительный орган МСУ, глава муниципального образования (далее МО), исполнительный орган МСУ.

Подчеркнем, что недопустимо органами МСУ определять собрания, сходы, выборы глав администрации — здесь уместно говорить о системе местного самоуправления, организации местного сообщества. Органы представляют их, правомочны принимать нормативные решения, несут юридическую, политическую и нравственную ответственность перед населением и государством за свою деятельность. Государство взаимодействует только с органами, должностными лицами, а не с системой МСУ.

Сущностными чертами органов МСУ являются:

• Органы МСУ есть способ децентрализации власти и управления, это принцип, признак и критерий демократизации и демократии.

• Органы МСУ обеспечивают самостоятельное решение от имени и по поручению граждан вопросов местной жизни, т.е. правомочны принимать властно-управленческие решения, действующие на территории данного муниципального образования.

• В отличие от государственных органов наиболее приближены населению города, района, иного МО, его проблемам.

• Не обладают, как госорганы, правовыми полномочиями и соответствующим аппаратом принуждения, необходимым для проведения в жизнь государственной воли.

• В отличие от госорганов по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно-правовые отношения. Вертикальная подчиненность возникает только при выполнении органами МСУ государственных полномочий.

• Требования оперативности, быстрого реагирования на изменяющиеся условия жизни, потребности населения, необходимость решения самых сложных социальных проблем — специфика деятельности органов МСУ.

• Необходимость непрерывного взаимодействия с органами государственной власти и управления — обязательное условие плодотворности работы органов МСУ.

• Существует большое разнообразие организационно-правовых форм, используемых на местном уровне.

Таким образом, обособленные административно и организационно органы МСУ — это самостоятельное, но все же органичное звено в общей системе управления обществом, общественными делами, т.е. государственного управления.

В России сложность становления и развития МСУ в значительной степени обусловлена масштабностью этой задачи. В настоящее время юридически оформлено более 14 тыс. муниципальных образований. Представительные органы МСУ сформированы почти в 13 тыс. образований, при этом в 80 субъектах РФ они сформированы в полном составе. Избрано свыше 113 тыс. депутатов, около 13 тыс. должностных лиц МСУ.1

Отметим принципиальный момент: отсутствие обоснованного единообразия в организации МСУ отнюдь не способствует успешному их развитию. Вместе с тем, чрезмерная детализация в системе МСУ создает опасную жесткость, становящуюся препятствием как для текущего законодательства, так и для практики местной самодеятельности, для возникновения новых, самобытных форм самоуправления. Российское федеральное законодательство вполне соответствует Европейской хартии о местном самоуправлении, ст. 6. п. 1 которой предусматривает: «при соблюдении более общих положений, установленных законом, органы местного самоуправления должны иметь полномочия по установлению своих внутренних административных структур для того, чтобы их приспосабливать к своим специфическим потребностям для обеспечения эффективного управления».

Существуют попытки классификации основных организационно-правовых форм МСУ с целью учесть особенности и специфику основных моделей МСУ.

1. Форма «сильный совет — слабый мэр». В рамках этой модели представительный орган избирает из своего состава исполнительный орган (главу МСУ), обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности. Мэр исполняет в основном представительские и оперативно-исполнительные функции, имеет ограниченные права по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью, подотчетен Совету.

2. Форма «сильный мэр — совет». Для этой модели характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов совета. Исполнительная и представительная власть существует как самостоятельные и равнолегитимные ветви.

3. Форма «совет — управляющий». Эта модель отражает стремление к деполитизации МСУ, устранению коррупции, авторитарного правления.

Управляющий (администратор, менеджер) — профессионал в сфере социального управления, политически нейтральная фигура, назначается и увольняется советом, чаще — по результатам конкурса.

Недостатком модели является невозможность или затруднительность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

4. Форма комиссий, которые образуются из выборных депутатов совета — уполномоченных, каждый их которых управляет каким-либо отделом; наличие высшего должностного лица не предусматривается.

Достоинством этой модели можно признать возможность оперативного принятия решений в виду отсутствия разделения властей, а недостатком — бесконтрольность, недостаточную компетентность из-за отсутствия профессионального опыта, возможность отстаивания комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизации управления.

5. Комбинированная форма: «сильный совет — сильный мэр — управляющий». Управляющий (главный администратор) подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на политику МСУ, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра (а именно он назначает и снимает управляющего), они тем самым голосует за сохранение или замену местной администрации. В рамках этой модели и представительный и исполнительный орган (мэр) избираются населением.

Существует опасность чрезмерного усиления исполнительных органов МСУ, что проявляется в сокращении численности представительных органов, а значит уменьшении числа комиссий, которые ими создаются, т.е. некоторые направления деятельности исполнительных органов объективно выпадают из-под контроля советов, наделении исполнительных органов правом вето, которое бывает трудно преодолеть, сужением компетенции представительных органов МСУ.

Должность главы муниципального образования, как правило, предусматривается в уставах МО, но его функции, наименования и место в системе органов МСУ различаются.

Глава — высшее должностное лицо МО, представляет его, возглавляет на принципе единоначалия местную администрацию.

Анализ уставов муниципальных образований позволяет выделить следующие подходы:

1. Глава МО является председателем представительного органа МСУ, не будучи депутатом, и главой местной администрации.

2. Будучи избранным депутатом, глава МО является председателем представительного органа МСУ и возглавляет местную администрацию.

3. Глава МО, являясь главой местной администрации и представляя МО, может председательствовать на заседаниях представительного органа в отдельных случаях.

В большинстве уставов МО закрепляется необходимость подписания нормативно-правовых актов, принятых представительным органом, главой МО. При этом в одних уставах предусматривается право отлагательного вето, в других — нет.

Функции и полномочия главы МО состоят в следующем:

• организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет распределение кредитов при исполнении бюджета;

• организует подготовку генерального плана развития территории МО;

• принимает меры по обеспечению правопорядка;

• осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

• не реже одного раза в год представляет населению и представительному органу МСУ отчет о деятельности администрации;

• назначает и освобождает других руководителей администрации и муниципальных предприятий;

• определяет структуру, штаты администрации и вносит их на утверждение представительному органу МСУ;

• от имени администрации заключает договоры и соглашения с различными структурами;

• издает постановления и распоряжения;

• осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции в рамках своей компетенции.

Как правило, уставы МО предусматривают определенные ограничения для главы муниципального образования. Он не имеет права:

• состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп;

• состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций;

• получать любые доходы, в том числе единовременные или регулярные вознаграждения от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности либо действующих на соответствующей территории или связанных с местным бюджетом получением из него средств для своей деятельности, налоговыми либо иными финансовыми льготами, кроме авторского гонорара, вознаграждения за научно-педагогическую и иную творческую деятельность;

• участвовать в предпринимательской деятельности;

• занимать оплачиваемые должности в других госорганах, общественных объединениях, а также на предприятиях, в учреждениях, организациях.

Полномочия главы МО могут быть прекращены досрочно в следующих случаях:

1) на основании личного заявления о сложении полномочий;

2) выезда на постоянное место жительства за пределы МО;

3) его отзыва избирателями;

4) утраты им гражданства РФ или приобретения двойного гражданства, подданства;

5) его смерти.

Кроме выборного главы МО по усмотрению местных сообществ, выраженному в уставе МО, создаются другие исполнительные органы администрации МО, ее структурные подразделения.

Местная администрация является юридическим лицом, а значит:

• имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;

• может от своего имени приобретать собственность и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;

• может являться истцом и ответчиком в суде;

• имеет гербовую и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

В структуре исполнительных органов МСУ важную роль могут играть коллегии администрации — консультативный совещательный орган, образуемый при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений или ином составе. Коллегии созываются для обсуждения и принятия долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни. Решения коллегии оформляются постановлением главы МО, подписываются главой администрации и его заместителем, проводящим заседание коллегии.

Представительные органы МСУ. Потребность в них появляется в связи с фактическим ростом жителей муниципальных образований и невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями.

В действующем законодательстве закрепляются два критерия представительного органа: избрание непосредственно населением на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании; представление интересов жителей соответствующей территории.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления...» численный состав представительного органа МСУ определяется уставом МО, зависит от размеров МО, исторических, региональных и национальных, иных традиций и колеблется от 5 до 60 членов. Как правило, он составляет 10—35 депутатов.

Наименования представительного органа МСУ также различные: думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, собрания районных уполномоченных, земские собрания и др.

В исключительном ведении представительных органов МСУ (ст. 15 ФЗ) находится:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения МО, предусмотренных уставом МО;

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

• принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их выполнении;

• установление местных налогов и сборов;

• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

• контроль за деятельностью органов МСУ и должностных лиц МСУ, предусмотренных уставом муниципальных образований.

В уставах дополнительно закрепляются следующие полномочия представительных органов МСУ: назначение даты выборов главы МО; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий МСУ органам госвласти и территориального общественного самоуправления; дача согласия на назначение должностных лиц МСУ; утверждение структуры местной администрации; выражение недоверия главе МО; досрочное прекращение полномочий депутатов; назначение местного референдума; учреждение СМИ; принятие решений о переименовании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории МО; учреждение почетных званий; другие полномочия.

Повсеместно изменен срок полномочий представительного органа МСУ: с 2 лет (ст. 18 ФЗ) до 4.

Местные органы несут ответственность за свою нормотворческую и правоприменительную деятельность перед населением муниципальных образований и, в то же время, перед государством в лице его надзорно-контрольных органов.

Существует несколько моделей связи депутата с представительным органом и избирателями.

1. Депутат представляет партию и защищает в совете ее политическую программу, на основе которой был избран.

2. Депутат защищает наказ избирателей, которые голосовали за него — императивный мандат.

3. Депутат представляет в совете и тех избирателей своего округа, которые голосовали против него или воздержались, защищает общие экономические, социальные, политические интересы своего округа.

4. Депутат руководствуется только законом и совестью, после избрания связь с избирателями отсутствует или ослабевает — свободный мандат.

В настоящее время в большинстве уставов муниципальных образований предусмотрен отзыв депутата и/или выборного должностного лица МСУ. Однако механизм отзыва детально разработан в законодательстве далеко не всех субъектов РФ. В уставах МО также не регламентируется вся процедура. Обычно в уставах закрепляется, что основанием отзыва депутата является утрата Доверия населением, выраженная на референдуме.

Как правило, в уставах МО содержится бланкетная норма, указывающая на необходимость урегулирования этого вопроса в законе субъекта РФ. И такие законы в ряде субъектов Федерации приняты (Алтайский край, Воронежская, Белгородская области, Красноярский край, Республика Хакасия и др.).

Следует отметить, что термин «утрата доверия» не четко определен. В Алтайском крае он рассматривается как невыполнение предвыборной программы, отказ от ведения приема избирателей и рассмотрения их жалоб и заявлений; в Белгородской области — как самоустранение от выполнения своих обязанностей и т.д.

Много вопросов вызывает и такое основание отзыва, как грубое нарушение Конституции РФ, действующего законодательства. Фактически речь идет о наличии в действиях выборного лица МСУ признаков правонарушений. А может ли население, которое, как правило, и решает вопрос о внесении предложения об отзыве депутатов, выборных должностных лиц, определять самостоятельно, есть ли элемент состава правонарушения в действии (бездействии) выборного лица, далеко не ясно.

Инициатива об отзыве может исходить от граждан, проживающих на территории соответствующего округа, депутатов представительного органа МСУ, избирательных объединений, выдвинувших данного депутата. Практически всегда инициатива об отзыве должна подтверждаться сбором подписей в поддержку.

Решение об отзыве может приниматься тайным голосованием на собрании (сходе) избирателей соответствующего избирательного округа, либо представительным органом МСУ.

Введение института отзыва направлено на усиление связи выборного лица с населением, повышение ответственности, но не на ограничение деятельности депутата. Демократичный по своей природе механизм отзыва требует организационно-правовой обеспеченности.