Специфика системы государственного управления

Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:

1. Социальные системы — наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.

2. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляющего воздействия ее и на нее.

3. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т.д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система — это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.

4. Непременный атрибут социальной системы — стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.

При самом общем подходе к разграничению социальных систем их можно разделить на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т.д.) и системы — организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.

Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем. Условно назовем их:

• система управляющая — государство как определяющий субъект управления;

• система управляемая — компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

• система взаимодействия — различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Система управляющая и является предметом углубленного изучения в нашем курсе. Напомним избранный нами методологический подход: государственное управление толкуется в широком и узком смысле. В первом случае — управление всем обществом, реализация государственной власти федерального уровня (федеральная горизонталь государственной власти) со всеми тремя ветвями власти. Во втором случае — управление делами государства, реализация государственно-административной, исполнительной власти от центра — до власти на местах, т.е. госадминистративная вертикаль власти. Таким образом, управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы: А — система госуправления делами общества в целом; Б — система госадминистративного управления делами государства.

Систему А допустимо соотносить с политической системой общества, т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения. Конечно, понятие «политическая система» более емкое, чем «государственное управление», поскольку включает все то и всех тех, что и кто имеет отношение к процессу принятия политических решений, охватывает как официальные институты и лица, так и неформальные и неправительственные организации и факторы, влияющие на механизм выявления, постановки проблем, выработки и реализации решений в сфере общественных отношений. В государственном управлении важно разглядеть политический аспект, политическое наполнение управляющей системы, понять, на какие общественные институты можно опираться и каким образом, чтобы сделать эффективными действия государственных органов, госуправленцев, обеспечить посредством согласованных решений потребности и интересы людей. Государственно-политическая система и управляющая подсистема в ней (А) призваны на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.).

Обратимся к схеме и проанализируем специфику управляющей системы в сопоставлении с общесистемными (общеродовыми) признаками.

Напомним важнейший системообразующий фактор — взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.

Однако следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать взаимодействие системы государственного управления и ^ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом — уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом. Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления — это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается общество — реформируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная. Обратимся к рис. 2.1.

Рис. 2.1. Схема функционирования системы государственного управления

Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления.

Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые на схеме можно изобразить как импульс на входе (рецептор) управляющей системы.

Требования по содержанию могут быть: распределительные (относительно ресурсов — природных, денежно-финансовых, людских и т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регулировочные (контроль за рынком, производителями, безопасностью); коммуникативные (предоставление информации, возможностей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создается ситуация нестабильной системы управления. Накапливание требований т.е. импульсов на входе в систему, может являться следствием невнимания государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реагирующей на требования общества, веление времени.

На уровне входа необходима для управляющей системы также и поддержка со стороны общества, ресурсная «подпитка» для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режиму и означает усиление управляющей системы. Формами проявления поддержки могут считаться исправное выплачивание налогов, законопослушание, признание и следование директивам властей, проведение демонстраций в поддержку политики и решений правительства и др.

В случае, если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление — искусство возможного.

Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. Они могут носить политический общезначимый характер (подсистема А) или на выходе (эффекторе) появляются властные административные решения исполнительных органов (подсистема Б); касаться вопросов распределения или перераспределения собственности, государственного имущества, ценностей, ресурсов, укрепления правопорядка и законности, защиты прав и свобод граждан и т.д.; быть в форме новых правовых нормативных актов (законов, указов, постановлений), инвестиций, ассигнований на конкретные нужды и пр. При этом чрезвычайно важно, чтобы:

1. Управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовым. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты руководствуется ограничительной формулой — «можно только то, что разрешено законом». Конечно, на практике возникают сложные ситуации. Работа для людей и с людьми, когда меняются и порой возникают самые неожиданные интересы и потребности, диктует необходимость правоприменительного творчества, свободы как сущностного компонента управления. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда усмотрительная управленческая деятельность. Она создает как возможность злоупотребления властью (демонии власти), так и возможность творческого управляющего воздействия в интересах человека.

2. Управляющая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход — выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной, она зависит от объективных и субъективных факторов. К первым относятся естественные ограничения, обусловленные необходимостью соблюдать государственную, служебную, профессиональную тайну и т.д.; ко вторым — ограничения надуманные, бюрократические.

Адекватность управления возможностям и запросам общества — одна из закономерностей системы государственного управления. Ее нарушение заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится «глухой», власть используется чинами для чинов, а не для людей, политические решения госвласти становятся непонятными, неприятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы, а в обществе появляются силы, желающие «помочь» ей умереть. Понимать управленцам это необходимо, чтобы своевременно принимать превентивные (предупредительные) меры. Если управленческие решения и действия (политические или административные) не устраивают общественную среду, то информация об этом поступает в систему управления и необходимы переориентировка усилий, изменение задач и тактики. Это — одно из условий самосохранения системы. В целом, прямые и обратные связи выполняют роль регулятора, компаса, настройки, обеспечивают качество, эффективность управляющего воздействия. Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) — это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.

Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей — описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически чистого типа систем.