Правовые акты

 

• Источники права: понятие, классификация • Проблемы систематизации нормативно-правовых актов Российской Федерации

 

Сложность общественных отношений и процессов, характерная для переходного, во многом до сих пор кризисного развития России, активизация правотворчества обусловливают необходимость упорядочить современное законодательство, уточнить источники права, их юридическую силу и иерархическое построение нормативных правовых актов в правовом пространстве Российской Федерации.

Термин источники права имеет двоякий смысл:

1) сила, творящая право;

2) некая юридическая форма, в которой находят свое выражение правовые нормы.

Источники различаются: писаные и неписаные (проверенная временем практика, ставшая обычаем, признанная общественным мнением как правомерная).

Основным источником права является правовой акт.

Если признать правовые нормы своего рода первичными жизнеспособными клетками всего правового организма, то правовые акты представляют собой первичное звено правовой системы, поскольку они состоят из правовых норм и формируют своими группами правовые подсистемы: институты, подотрасли, отрасли, разделы.

Правовой акт — это разновидность документа как письменной формы, удостоверяющего определенную информацию, но в массиве документов его отличает публичное официальное обозначение в Конституции РФ. Так, в ч. 1 ст. 15 использован термин «правовые акты», в ч. 3 ст. 15, ч. 6 ст. 76 — «нормативные правовые акты», в ч. 6 ст. 125 — «акты». Помимо этого многократно упоминаются федеральные и конституционные законы, указы и нормативные акты Президента, договоры, постановления и распоряжения — все это виды правовых актов, в которых выражено общее и особенное.

Правовой акт подчиняется общим правилам подготовки и принятия служебных документов. Есть четкие требования к текстам документов, образцы бланков, порядок составления и оформления документов, их регистрации, учета, приема, передачи, хранения. Отдельные виды правовых актов, например, законы, проходят свой цикл подготовки, принятия, регистрации и т.д.

Есть еще один аспект соотношения правовых актов и документов. Имеется в виду их «первичность» и «вторичность», когда правовой акт как бы порождает, признает, удостоверяет и обеспечивает юридическую силу документа. Во многих случаях правовой акт точно устанавливает вид документа, его содержание и реквизиты. К примеру, приказом Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью от 19 мая 1994 г. утверждена новая редакция «Условий лицензирования страховой деятельности на территории Российской Федерации». В качестве приложений даны образец лицензии на право проведения страховой деятельности, заявление о выдаче лицензии, бизнес-план страховой организации, структуры тарифных ставок по лицензируемым видам страхования. Зависимость между правовым актом и юридическим документом служит не только оформлению правоотношений, но и их стабильности. Надлежаще организованный документооборот содействует укреплению законности.

Специфическим признаком правового акта, отличающим его среди других документов, является то, что есть установленный круг субъектов, правомочных готовить и принимать правовые акты, носителей властных функций и полномочий.

Правовой акт является основной формой правового регулирования жизнедеятельности общества, рассчитан на установление норм и их реализацию, т.е. на возникновение, изменение и прекращение правоотношений.

Существенным признаком и гарантией акта является его юридическая сила, понимаемая и обеспечиваемая в двух аспектах: общеобязательности и непререкаемости исполнения правового акта всеми гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами.

Строгое соответствие правового акта характеру и объему компетенции органа государства, местного самоуправления, правосубъектности предприятия и учреждения, издавшего акт, — важнейший его признак и критерий законности, содержательности и обоснованности.

Правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если издан от имени государства), волю социальной общности (населения той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения.

Сказанное позволяет дать определение правового акта.

Правовой акт — это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (органом государственной власти, местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления, и направленный на регулирование общественных отношений.

Классификация правовых актов. Специфику правовых актов нужно отчетливо представлять и в полной мере учитывать в процессе их подготовки, принятии и реализации. Иначе возникает путаница с наименованиями, содержанием и юридической силой разных актов, допускаются нарушения законности, «сбои» в деятельности и взаимоотношениях государственных органов, возникают трудности у граждан в реализации и защите их прав и законных интересов.

Классификация правовых актов возможна по разным критериям.

1. Одним из них является их нормативная природа. Согласно этому критерию различают нормативные и ненормативные правовые акты.

• Нормативный правовой акт как письменный документ установленной формы, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или прекращение действия правовых норм (акт длительного действия, адресованный широкому кругу лиц — субъектам права).

Все нормативные акты связаны между собой, располагаются в определенной системе, подчинены друг другу или соотносятся Друг с другом, обладают юридической силой, под которой понимается внутреннее свойство нормативно-правового акта, обусловленное местом органа, его принявшего, в системе государственных органов. Юридическая сила нормативно-правового акта зависит не только от места и положения органа, но и от его компетенции, которой она наделяется государством по закону.

• Ненормативный правовой акт — документ индивидуального содержания, адресованный конкретному лицу или органу и рассчитанный на однократное применение.

В индивидуальном юридическом акте содержатся не юридические нормы, а результат действия по конкретным вопросам: либо разовое предписание, например решение суда по конкретному вопросу, либо результаты юридических действий частных лиц — завещания, договоры и т.п.

Интерпретационный акт — документ, содержащий разъяснения действующих юридических норм, но не устанавливающий новые нормы (такие акты в большинстве случаев имеют такие наименования, как, например, «постановление», «разъяснение»). Характерная особенность интерпретационных актов заключается в том, что они действуют в единстве с теми нормативными документами, в которых содержатся толкуемые юридические нормы и находятся от них в зависимости.

Есть две разновидности интерпретационных актов:

1) основанные на правотворческих правомочиях данного органа. В данную группу входят акты аутентичного и легального толкования;

2) интерпретационные акты правоприменения. К этой разновидности относятся акты правоприменительного толкования, в том числе постановления пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Если правоположения интерпретационных актов первой из указанных разновидностей обладают юридической силой, одинаковой с юридической силой иных правотворческих актов данного органа, то интерпретационные акты высших судебных органов содержат лишь правоположения — правила, обобщающие юридическую практику и рассчитанные на ее упорядочение.

На практике можно часто встретить смешанные акты, содержащие и нормы права и индивидуальные предписания применения права.

2. По виду, т.е. официальному признанию, которое устанавливается в Конституции и законах и определяется спецификой правовых органов, принимающих те или иные акты.

Виды актов являются «сквозными» для всех органов определенного типа. Например, закон есть акт представительного и законодательного органа Федерации и соответствующего органа ее субъекта; постановление — акт Правительства РФ и республики, инструкция — акт министерства федерального или министерства республики и т.д.

Различают 13 основных видов правовых актов:

1) конституция;

2) закон;

3) указ и распоряжение президента;

4) постановление и распоряжение правительства;

5) ведомственные акты (министерств, госкомитетов, комитетов и др.);

6) акты местного самоуправления;

7) акты прямого народного волеизъявления (референдум, выборы);

8) локальные акты (администрации предприятий, учреждений и др.);

9) решения судебных органов;

10) положения, уставы, регламенты;

11) договоры;

12) программы и декларации;

13) международные правовые акты.

Эти виды правовых актов не случайно названы основными. Каждый из них включает в себя более конкретные разновидности. Так, среди законов можно выделить: федеральный конституционный закон (ФКЗ), федеральный закон (ФЗ), закон субъекта Федерации, кодекс, основы законодательства, закон «Основные принципы» (или «Основные начала»), модельный (рекомендательный), рамочный (примерно ориентирующий) законодательный акт.

3. Еще один критерий классификации — различение правовых актов по способу оформления и придания юридической силы. Есть первичные акты — законы, постановления и другие правовые акты, непосредственно приобретающие силу с момента введения их в действие, и есть утверждаемые акты, к которым относятся, например, приказ министра об утверждении инструкции, постановление главы администрации об утверждении положения.

4. Правовые акты различаются также по порядку принятия. Речь идет об актах, принимаемых государственным органом в коллегиальном порядке (законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации, законодательных органов субъектов РФ, судов и др.), а также — на основе единоначалия (указы и распоряжения Президента, распоряжения глав администраций областей и т.д.). Есть акты, принимаемые в коллегиальном порядке, но оформляемые актами единоличного характера (решения коллегий министерств, которые чаще всего проводятся в жизнь приказами министров). В других случаях предварительное коллегиальное обсуждение проектов актов служит способом их апробации, учета позиций специалистов, ученых, организаций-партнеров, а также общественного мнения.

5. Важным критерием классификации правовых актов является их юридическая сила, объем (поле) действия. В зависимости от того, каким из органов, обладающих государственно-властными полномочиями, приняты акты, к какому иерархическому уровню относятся содержащиеся в них правовые нормы, различают несколько уровней и типов правовых актов.

А. Акты федеральных органов. К ним относятся:

• Законы Российской Федерации:

1) Конституция (Основной закон) РФ; Федеративный договор;

2) законодательные акты:

• федеральные конституционные законы;

• федеральные законы (Основы законодательства, кодексы и др.).

• Подзаконные федеральные акты:

1) нормативные указы и распоряжения Президента РФ;

2) постановления и распоряжения Правительства РФ;

3) нормативные акты (приказы, постановления, инструкции и т.п.) министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других центральных федеральных органов исполнительной власти.

Б. Акты органов власти субъектов Федерации:

• Законы субъектов Федерации:

1) конституции республик и уставы других субъектов Федерации;

2) законы.

• Нормативные подзаконные акты субъектов Федерации:

1) указы, распоряжения президентов (губернаторов);

2) постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации;

3) приказы, постановления министерств субъектов Федерации;

4) акты органов местного самоуправления (представительных органов, глав местного самоуправления, муниципальных органов управления);

5) межгосударственные соглашения;

6) акты внутриорганизационного характера, действие которых ограничено рамками данного формирования (государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений, принятые их руководителями или коллективными органами).

Все правовые акты, независимо от их расположения в классификационном порядке, должны отвечать определенным требованиям:

• обеспечивать целостность государства и государственного управления, координировать государственно-управляющие воздействия, не противоречить друг другу и, главное, Конституции;

• быть согласованными по характеру, содержанию, создавать в совокупности систему правового регулирования;

• приниматься своевременно — не ранее, чем возникает общественная потребность, и не вослед ей;

• быть устойчивыми, достаточно стабильными. Нормы нельзя менять без конца, иначе люди не успевают их усвоить, понять, оценить, применить на практике. Это своего рода «правила игры», которые не меняются, пока идет сама игра. В государственно-административном управлении отсутствие стабильности законодательства, чехарда правовых актов приводит к беззаконности и волюнтаризму;

• быть целесообразными, содержательно обоснованными;

• быть ясными и однозначно толкуемыми, определенными, предсказуемыми в последствиях.

Итак, скоординированность, системность, своевременность, устойчивость, целесообразность, определенность — вот начальные основы, принципы нормотворчества.

Несомненно, ведущее место среди источников современного российского права принадлежит нормативно-правовым актам — актам государственных органов, содержащим юридические нормы. И все же их приоритет не исключает других источников: обычного, прецедентного, доктринального права, которые развиваются с известной долей стихийности.

Развитие гражданского общества, его способность к саморегуляции обусловливают возможность и необходимость того, чтобы складывающиеся в нем правовые обычаи признавались государством при разрешении юридических споров независимо от факта их институирования. Не следует забывать, что позитивное право «выросло» из права обычного и генетически связано с ним.

Переход к рыночной экономике, неэффективность административно-командных методов управления ею, поощрение инициативы и предприимчивости граждан и организаций требуют учитывать значение такого специфического правового обычая, каким является деловое обыкновение во взаимодействии субъектов в сфере производства, обмена и потребления. Единообразная и достаточно устойчивая практика установления и поддержания экономических (деловых) связей должна учитываться правоприменительными органами (прежде всего арбитражным судом) при разрешении юридических споров.

Наряду с правовым обычаем средством нормативной саморегуляции является договор нормативного содержания. Этому источнику права присуща особая «демократичность», отказ от отношений субординации в пользу отношений координации практически во всех сферах государственной и общественной жизни. Весьма актуален вопрос о признании судебной практики в качестве подзаконного источника права. В этой связи необходимо особо выделить судебный прецедент как главный элемент всей правоприменительной практики. Общеизвестно, как много судебных правоположений было воспринято при законодательном развитии таких правовых институтов, как наем жилого помещения, право личной собственности граждан, обязательства, возникающие из причинения вреда, трудовой договор (по вопросам перевода, увольнения и т.д.), расторжение брака и др. Значительное число таких правил было учтено при кодификации гражданского и уголовного законодательства.

С созданием административного судопроизводства получит, очевидно, признание административный прецедент. Для этого имеются достаточные предпосылки. Во-первых, многие так называемые руководящие разъяснения и указания высших административных органов в недавнем прошлом носили фактически прецедентный характер. Дело только за тем, чтобы этот факт официально признать и регламентировать (тем более, что аналогичная практика продолжается и в настоящее время). Во-вторых, существование пробелов административно-процессуального законодательства неизбежно и подобный путь их восполнения, пожалуй, наиболее целесообразен при разрешении конкретных юридических дел, повышает степень упорядоченности отношений в сфере государственно-административного управления, уменьшается острота проблемы управления по усмотрению. В-третьих, складывающаяся единообразная административная практика легче поддается контролю со стороны как самой исполнительной, так и других ветвей власти. В частности, осуществляя свои контрольные полномочия, законодатель молчаливым согласием может поощрять правомерные действия органов управления и своевременно реагировать в соответствии со своей компетенцией принятием необходимых юридических норм в случае отступления от права. Не меньшими возможностями располагают также административно-судебные органы и прокуратуры.

Безусловно, место административного прецедента в иерархии источников права должно быть ниже, чем у нормативно-правового акта, договора нормативного содержания и судебного прецедента. И все же такое наделение административного суда определенными нормотворческими полномочиями может обеспечить надлежащее правосудие, придать суду необходимый авторитет, административно-судебные органы встроить в конструкцию Российского правового государства.

Многообразие правовых явлений обусловливает допустимость и такого источника права, как доктриналъного, т.е. правовой идеологии.

Юридическая наука всегда обращала пристальное внимание на проблемы функционирования правовых норм. Это находило свое отражение как в теоретических трудах, так и в практических пособиях. Постоянно издаются сборники, комментирующие действующее законодательство и судебную практику, которые по существу становятся актами доктринального толкования. Ссылаться на эти издания при разрешении юридических дел нельзя, но ведь не секрет, что они во многом определяют правоприменительную деятельность различных государственных органов, формируют сознание юристов, управленцев и заинтересованных граждан.

В обществе с демократическим государственным устройством монополизма в источниках права быть не может. Разумеется, никто не отрицает прерогатив законодательной власти, но вместе с тем необходимо учитывать, что если связывать идею законности исключительно с нормативно-правовыми актами и содержащимися в них юридическими нормами, то это приведет к выхолащиванию в праве его гуманистического потенциала. Анализ развития правового сознания россиян, проводимый различными исследователями, дает основание согласиться с тем, что закон у нас многими воспринимается как отчужденный от обыденной жизни. В России большее количество людей, чем в Ряде зарубежных стран (Греции, Дании, Индии, Италии, США, Японии), заявили, что для них нравственные нормы становятся основным критерием оценки поступков, и в то же время гораздо меньше людей, для которых понятия закона и морали слиты воедино1. Очевидно, духовное начало поступков наших людей — особенность российского менталитета.

Каждый источник права — и закон, и подзаконный акт, и индивидуальное решение, и научная экспертиза — выполняет специфические функции в правовой системе, обслуживает свои секторы общественных отношений. Их соподчинение, четкое взаимодействие — итог и достижение правовой культуры, юридической практики.

Правотворческий процесс в России в последние годы развивался активно, но при этом выявились противоречивые тенденции.

В числе положительных тенденций следует признать:

• заметное обновление российского законодательства по всем вопросам правового регулирования;

• перераспределение правотворческих функций от Центра к регионам, возрастание праворегулирующей деятельности на местах;

• децентрализация нормотворчества сопровождается передачей части регулятивных функций государства коллективным и индивидуальным субъектам с целью законодательного стимулирования развития гражданского общества, создания поля для самостоятельной деятельности физических и юридических лиц;

• изменение методов правового регулирования: от использования в большей степени императивных, властных — к диспозитивным, предполагающим возможность участникам общественных отношений самим определять свои права и обязанности на основе целей, определенных в законе;

• пересмотр действующего законодательства с целью его очищения от малоэффективных нормативных актов, улучшения законодательной техники;

• наряду с развитием основных традиционных отраслей законодательства активное формирование новых комплексов его отраслей — законодательства о земельной реформе, банковской деятельности и др.;

• инкорпорирование в российское законодательство норм международного публичного права. Как известно, по ранее действовавшей доктрине акты международного права не входили в систему отечественного права. Согласно российской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, провозглашены приоритетными перед законами России и непосредственно порождают права и обязанности ее граждан.