В системе коммуникаций

• Управленческие отношения как типовое понятие

• Проблемы, тенденции упорядочения и демократизации государственно-управленческих отношений

 

Коммуникации, как уже отмечалось, реализуются одновременно через содержание и отношения, причем последние являются важнейшим, определяющим компонентом. Одними официальными предписаниями, объективной аргументацией процесс взаимодействия и управления в целом не поставить на должную высоту. К примеру, за руководителем, которого уважают, принимают за образец, сотрудники идут охотно. Недоверие осложняет или сводит на нет коммуникативный процесс. В связи с этим неизбежно встает вопрос о нормах и принципах взаимоотношений руководителей и исполнителей, всех служащих, в целом — об управленческих отношениях.

Раскрывая сущность управленческих отношений, отметим их универсальность. Они возникают в любой сфере жизнедеятельности людей, ими поддерживается социальный порядок, координируется, регулируется жизнедеятельный процесс взаимодействия людей.

Управленческие отношения — это всегда целенаправленные, осознанные, волевые отношения, ибо их суть — управляющие воздействия.

По методам воздействия они проявляются как принуждение и убеждения. Принуждение — властная мотивация деятельности людей; убеждение — эмоциональная мотивация, воздействие на чувство, сознание.

Управленческие отношения базируются на определенном способе производства, экономическом базисе и политической надстройке. Развиваются вместе с обществом, как его важнейшее проявление. Их имманентное свойство — определенная объективация. Потребности, интересы, склонности — это не продукт каких-то абстрактных условий, действия стихийных сил. Поддерживая методологию ранжирования потребностей польского социолога Е. Вятра1, заметим: если первичные потребности имеют естественный характер, не зависящий от группового сознания, то вторичные потребности вытекают из формирования определенного типа сознания. Это результат того, как человеку удается взаимодействовать с совершено конкретной окружающей средой — общественной, природной, и насколько эта среда дает ему простор проявить свою индивидуальность и социальность, т.е. взаимодействовать с другими людьми.

Управленческие отношения — сознательные, устойчивые, властные отношения, складывающиеся между людьми, социальными группами, организациями, органами власти и населением в процессе упорядочения общественной деятельности. Совокупность организационных связей, официальных и неофициальных отношений, служебных и личностных взаимодействий и создает собственно коммуникативный процесс. Попытаемся осмыслить и систематизировать отношения, возникающие в системе государственной власти.

1. В сущности своей управленческие отношения всегда предметные (по поводу получения и использования информации); функциональные (по поводу исполнения служебных обязанностей); субординационные, субъектно-объектные (по поводу реализации «распоряжения-исполнения»).

2. Если взять за показатель направленность управленческих отношений, то следует различать публично-властные и внутрисистемные (ведомственные, межведомственные, межорганизационные, внутриорганизационные).

3. Публично-властные отношения по источнику властных полномочий можно классифицировать на основе предложенной М. Вебером методологии, т.е. в соответствии с тремя типами легитимности власти, на:

• управленческие отношения с традиционными (патримониальными) источниками приобретения властных полномочий;

• управленческие отношения с харизматическим типом властных должностных лиц, т.е. основанные на харизме (греч. charisma — божественный дар) как источнике вхождения во власть и ресурсе властеосуществления;

• управленческие отношения рационально-легального основания.

Сразу отметим наличие признаков всех указанных типов управленческих отношений в системе исполнительной власти России. Первый тип основан на приверженности традициям. Здесь проявляются власть титула, ранга, статуса. Чиновники ранжируются в служебной иерархии, проявляются местничество и как крайность родословное чванство у высоких должностных лиц и личная преданность, служение начальнику, угодничество, раболепие. Если властные должностные лица обладают харизмой, управленческие отношения основываются на авторитете внеобыденного свойства. Подчинение, преданность начальству основывается на личном безоговорочном доверии, вызываемом наличием особых качеств неповседневности у руководителя, возвышающих его над остальной массой.

Управленческие отношения рационально-легального типа осуществляются на основе установленных правовых норм, характеризуют высокий уровень правосознания и правовой культуры общества (эпохи индустриализации, информатизации). В России этот тип управленческих отношений стал внедряться сверху в эпоху Петра I, его административных реформ.

Этот тип обеспечивает предсказуемость управления, эффективность, его наиболее выражает, по мнению М. Вебера, термин «бюрократия»1. Главными отличительными признаками рационально-легального типа управления являются следующие.

• Чиновник и его отношения по службе опираются не столько на традиции и преданность, сколько на верховенство установленных норм.

• Служебный долг и карьера связываются с компетентностью, профессионализмом.

• Гражданская служба — не дополнительное занятие (к военной, например), а основная профессия на всю жизнь.

• Иерархия должностей, четкая административная структура на принципе единоначалия, централизации власти, строгая подотчетность вышестоящим руководителям, их нормативным актам, как правило, конкурсный отбор на службу, дополняемый контрактом.

• Оплата труда фиксированная, как и размер пенсии — в соответствии со штатным расписанием и уровнем административной иерархии.

• Возможность поступления на службу и продвижения по службе на основе объективных критериев (стажа, образования).

Идеальной модели бюрократического типа госуправления нигде и никогда не было, ибо он всегда сопровождался присутствием первых типов управления, а значит негласным принципом — «по усмотрению начальства».

Внутрисистемные управленческие отношения по статусной позиции участников могут быть субординационными (по вертикали связей) и координационными (по горизонтали связей).

Субординация, иерархическая подчиненность (субъектно-объектная зависимость) обеспечивает устойчивость, подконтрольность отношений и строится по типу линейного построения организационной структуры управления, функционального или смешанного.

Так как структура госадминистративного управления включает несколько уровней управления, то каждый участник управленческих отношений является одновременно и субъектом, и объектом этих отношений. Так, госслужащие зависят от политиков, подконтрольны им. Вместе с тем, сами чиновники, используя властные полномочия, дискреционные нормы (по усмотрению), оказывают огромное влияние на весь социум, отдельные слои, группы граждан.

В структуре управленческих отношений важное место занимают отношения координации, они обеспечивают обмен информацией, согласование и объединение действий на основе субсидиарности и паритетности, комплексность, системность многочисленных звеньев, структур управления.

Существует несколько способов координации:

• соучастие (характерен невысокий уровень интеграции действий при решении совместных задач),

• соперничество,

• конкурирующее взаимодействие на формальной основе в соответствии с должностными инструкциями и установленными процедурами,

• сотрудничество, отражающее добровольное объединение усилий, стремление помочь друг другу в выполнении задач, порученных функций.

Отношения координации возникают при статусном равенстве участников управления (по горизонтали) или в механизмах

согласования различных организационных структур и индивидов (в том числе различных уровней управления — по вертикали) при решении определенных проблем для достижения поставленных целей.

Отношения горизонтальной координации возникают в таких организационных формах: межведомственных советах, комиссиях, координационных комитетах, призванных согласовывать работу различных министерств, ведомств в определенной сфере; в ведущих организациях, которые являются головными при решении вопросов или проведении политики в определенных сферах, координируют и согласовывают свои решения (действия) с заинтересованной стороной; при официальных соглашениях о взаимодействии, определяющих границы и механизм согласования отдельных вопросов или областей деятельности, в том числе процедурные вопросы.

Сущность вертикальной координации состоит в том, что решение о согласовании действий и само согласование в процессе работы осуществляются через вышестоящие органы. В этом случае действуют механизмы разделения труда и иерархическая подчиненность, закрепленная в нормативных документах. Внутри организации часто создаются специальные плановые отделы, выполняющие координирующие функции.

В условиях России наибольшее значение имеет отлаженная система межотраслевой и межрегиональной координации.

Все большую роль начинают приобретать информационные системы, которые помогают согласовывать действия различных государственных и негосударственных структур на стадии разработки, планирования программ или реализации каких-либо мероприятий.

Методы, способы управляющего воздействия в совокупности с характером решаемых вопросов позволяют различать управленческие отношения как политические и административные.

Проблема взаимодействия политики и управления в России, других странах является остродискуссионной и вместе с тем, по признанию самих исследователей, наименее изученной.

Следует еще раз обратить внимание на то, что любое общество объективно плюралистично как по своей структуре, так и по образу жизни и мысли людей, проживающих в нем. Важнейшее социальное назначение любого государства как раз и заключается в регулировании различных общественных отношений, в их упорядочении, стабилизации; в этом — суть политической функции, политических отношений. Права, свободы и интересы людей реализуются только в условиях правопорядка.

В гл. 10 данного учебного пособия обосновывается видение политики как сферы взаимоотношений между определенными социальными группами на основе согласования интересов, поиска компромисса.

Самое распространенное определение политических отношений акцентирует их направленность на власть. «Политика, будучи формой взаимоотношений между классами, социальными общностями наиболее отчетливо выражает свою сущность и содержание именно в политической власти и государственном управлении»1. Безусловно, политические отношения всегда в той или иной мере связаны с функционированием властных органов и должностных лиц. Однако, делая акцент на специфическом, видовом в политических отношениях, сущность данной категории управленческих отношений следует раскрывать через взаимодействие, ибо именно в этом своем качестве, базируясь на объективном соотношении интересов социальных групп, они реализуют общественные потребности.

В определении генезиса политических отношений ряд исследователей придерживается взгляда, согласно которому сначала экономические отношения отражаются в сознании людей и лишь затем под их воздействием складываются политические отношения. Подобный взгляд весьма прямолинеен и не отвечает действительному положению вещей, ибо сознание людей определяется не только экономическими, но в равной, а порой в большей степени социальными, духовными потребностями. Отметим, что вообще сведение любого факта общественной жизни к экономической первопричине, когда теоретические основы знания о политике сводятся к непререкаемым постулатам типа «политика есть концентрированное выражение экономики» есть результат вульгаризации материализма. Классик исторического материализма К. Маркс по этому поводу отмечал: «политические отношения выступают по отношению к экономическим и социальным в качестве дирижера в оркестре»2. Впрочем, жизнь и общественные ситуации намного богаче любой теории.

Итак, можно сказать, что политические отношения — это взаимодействие субъектов политики по поводу власти и управления при осуществлении их коренных интересов, регулирование различного рода и уровня потребностей людей.

Политические отношения реализуются через различные способы: соперничество (конкуренцию), сотрудничество (консенсус), борьбу (конфронтацию), с помощью различных методов: согласования и регулирования, давления и подчинения. В современном демократическом обществе главным методом политического взаимодействия должен быть признан поиск компромисса.

К сожалению, многие государственные чиновники, политики и граждане понятие «компромисс» воспринимают с трудом, а порой трактуют его негативно, как слабость, нерешительность власти. Но компромисс является уникальной системой всеобщего выигрыша и взаимной безопасности, как метод решения споров свидетельствует о мудрости, ибо вносит спокойствие в общество, налаживает взаимопонимание и сотрудничество между различными политическими и экономическими силами.

К активным субъектам политических отношений относятся не только лица, занимающие государственные должности, предусмотренные Конституцией РФ (Сводный перечень государственных должностей федерального уровня включает 38 наименований1), не только политические (выборные) руководители различного уровня управления и ранга, но и ответственные чиновники государственной службы, ибо они: 1) осуществляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику; 2) реализуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике; 3) используют дискреционную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при выполнении законодательных актов и через это имеют возможность корректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан. Следует заметить, что политические отношения вследствие их масштабности возникают всегда и везде, когда и где речь идет об управляющем воздействии на человека, общественные группы, союзы, объединения.

Особое значение в системе государственного управления имеет характер взаимоотношений главы государства с другими институтами политической власти, органами государственно-административного управления.

Управление страной требует сотрудничества политиков, действующих в различных институтах власти. Осуществляя взаимодействие, Президент должен стремиться быть лидирующей фигурой, тем более что ни у какого другого должностного лица нет столько мощных институциональных инструментов для лидерства.

• Стратегическая способность формировать политику, используя прерогативы, данные ему Конституцией. Она проявляется уже в момент первого заявления о важнейших вопросах как выстраивание приоритетов. Если стратегическое лидерство будет исходить не от Президента, можно говорить о несостоявшемся президенте.

• Тактическая способность консолидировать население, сотрудничать со всеми влиятельными политическими силами, взаимодействовать с институтами власти и общества, добиваться социального компромисса и удерживать стабильность в государстве.

Огромное влияние на развитие и стабилизацию отношений в системе управления и в целом в обществе оказывает характер взаимодействия Президента с государственно-административным аппаратом. В России Президент не является главой исполнительной власти, однако на практике глава государства обладает достаточными конституционными и политическими средствами, чтобы заставить Председателя Правительства подчиняться, а последний не имеет по существу никаких возможностей влиять на Президента, его решения и действия. Такая несбалансированность в отношениях двух первых лиц позволяет говорить о формальности нынешнего поста премьер-министра РФ и о возможности двух сценариев развития ситуации: либо отождествление исполнительной власти с институтом президента, либо признание президентской власти как самостоятельной ветви государственной власти. В качестве промежуточного решения для усиления политической ответственности Президента следует, очевидно, восстановить в России институт контрасигнатуры в отношении актов главы государства со стороны Правительства либо Председателя Правительства и соответствующих министров.

Стержневой проблемой стабилизации политических (и административных) отношений в системе государственного управления является нахождение эффективного механизма упорядочения федеративных отношений на основе разграничения компетенции и ответственности федерального центра и субъектов РФ.

Специфика современного этапа развития России в том, что у нас уникальная и небывалая в мире структура государственного управления, обусловленная большим количеством субъектов Федерации, находящихся к тому же на стадии становления.

Федерализм предполагает взаимодействие субъектов РФ, основанное на конституционно-правовом равенстве между ними и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Одним из основополагающих принципов такого взаимодействия является принцип субсидиарности. Принцип предусматривает:

• Распределение властных прерогатив и полномочий, ответственности между различными уровнями власти на началах паритета и движения снизу-вверх. Другими словами, строительство политико-правовых отношений между структурами власти вдет таким образом, что вначале нижний (первичный) уровень управления, наиболее приближенный к населению, берет на себя, под свою ответственность те вопросы, которые может решить, делегируя остальные — на вышестоящий уровень.

• За каждым уровнем управления следует законодательно закрепить круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно, по согласованию.

• Перечень предметов ведения и полномочий для каждого уровня целесообразно утверждать закрытым как запрет вмешательства одного органа власти в компетенцию другого с использованием санкций: приостановление, отмена актов и др.

• Важно урегулировать порядок и формы представительства органов власти и управления субъектов РФ в составе федеральных органов.

• Делегирование полномочий, безусловно, может осуществляться и сверху вниз, но с одновременным выделением ресурсов и определением мер ответственности.

• Залогом прочности федеративных отношений является единое правовое пространство, единство конституционной системы и норм законодательства, единство системы исполнительной власти.

Принцип субсидиарности и его практическая реализация приобретают особую актуальность и значимость при регулировании различных интересов и потребностей, анализе всех сколько-нибудь важных политических событий и процессов. А в целом, оптимизация форм и механизмов взаимоотношений федерального центра с властными структурами регионов — весьма сложная, она будет решаться в процессе достижения зрелости самой Федерации.

Административные управленческие отношения как способ реализации административного процесса, предполагают: а) обязательное участие одного или нескольких органов исполнительной власти и должностных лиц управления; б) рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий органов управляющей системы и должностных лиц; в) участие граждан и юридических лиц — инициаторов, заинтересованных субъектов конкретного административного процесса или объектов административного воздействия; г) юридическую формализацию процедур в специальных правовых актах.

Административные отношения — всегда субординационные. Однако их нельзя сводить лишь к традиционным административным процедурам как таковым. Специалисты в области административного права и эксперты Совета Европы настойчиво проводят идею не только защиты индивидуальных прав граждан, но и гарантированного обеспечения коллективной пользы населения. Общепризнанные международные административно-правовые процедуры в системе отношений администрации с населением, гражданами, выводимые из них такие принципы административно-управленческих отношений, как гласность, доступность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично-объективная оценка актов и действий административных органов, рассмотренные в изданной в 1996 г. Советом Европы в Страсбурге книге «Администрация и Вы. Принципы административного права, касающиеся отношений между административными властями и частными лицами» заслуживают широкого применения в российской правовой доктрине и практике управления1.

Характер административно-управленческих отношений определяется субъектом принятия решения, характером административных дел, степенью юридического нормирования процессуальных действий. С учетом этого различаются:

• административные отношения, возникающие в административно-иерархическом управленческом процессе, когда дела рассматриваются на началах подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления;

• административные отношения, возникающие в административном процессе, который осуществляют специально уполномоченные или специально образованные органы (административные комиссии); в административные отношения, возникающие в смешанном административном процессе, когда участники входят в рамки другого процесса (системы) — бюджетного, налогового и т.д.;

• административные отношения, возникающие в иерархически-судебном процессе, где все стадии, процедуры отношений подробно регламентированы;

• административные отношения, возникающие в административно-юрисдикционном процессе, который осуществляют специальные органы административной юрисдикции на основе установленных правил, строгой фиксации отношений и действий участников.

Говоря о правоотношениях на государственной службе, нельзя механически соединять право и управленческие отношения. Право, закон не могут предусмотреть все случаи, факторы, влияющие на управленческие связи и отношения. Нестандартные условия вызывают нестандартные действия, связи, которые укладываются в юридическую, сухую формулу — «по усмотрению», за нею могут скрываться произвол, демония власти, но она же заключает в себе творчество, инициативу, инновации.

Таким образом, управленческие отношения шире по содержанию, чем административно-правовые отношения. Последние выполняют роль регулятора первых. Административно-управленческие отношения можно разграничивать как административно-правовые и административно-усмотрительные.