Фонды в российской экономике - это многовариантное явление. Существуют различные виды фондов, важное значение среди которых имеют целевые бюджетные и внебюджетные фонды (далее – целевые фонды).
Их появление произошло задолго до возникновения единого денежного фонда государства — бюджета — в виде целевых фондов и особых счетов. С расширением деятельности государство нуждалось во все новых расходах. Средства для их покрытия централизовались в особых фондах и предназначались для целевых целей. Они носили, как правило, сметный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий и отменой их финансирования такие фонды прекращали свое существование. В связи с этим количество целевых фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема таких фондов.
Множественность целевых фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах наблюдался избыток средств, в других — недостаток) и требовала дополнительных расходов на управление ими. С укреплением, централизованного государства начался период унификации фондов. На основе объединения различных фондов был создан государственный бюджет, который после рассмотрения и утверждения парламентом становится законом, обязательным к исполнению.
В современных условиях наряду с бюджетом вновь повышается значение целевых фондов. Увеличение количества и объемов таких фондов объясняется рядом причин: 1) у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в экономику и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики; 2) будучи автономными от бюджета, эти фонды предназначались для решения новых важных задач, которые требуют особого внимания со стороны государства. Именно появление внебюджетных фондов со строго целевым использованием средств обеспечивает более эффективный государственный контроль; 3) внебюджетные фонды могут при определенных условиях, т. е. при наличии их профицита, использоваться для покрытия бюджетного дефицита через кредитный механизм.
В Российской Федерации целый ряд фондов находится в составе бюджетов различных уровней. Их размеры, источники наполнения и направления расходования утверждаются вместе с принятием самого бюджета. Таковы целевые бюджетные фонды. Несмотря на принадлежность к бюджету, деятельность этих фондов подчиняется особым правилам. Наряду с бюджетными фондами существуют и довольно бурно развиваются государственные внебюджетные фонды – пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования.
Целевым фондам присущи общие и специфические черты как особой форме государственных финансов, объясняющие их многообразие и развитие. Целевые фонды являются совокупностью перераспределительных отношений, которые характеризуют особые финансовые потоки в экономике и одновременно выступают субъектом этих отношений – целевым финансовым институтом.
Целевые фонды выступают инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а государство — минимального, либо усредненного, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления основных общественных благ. Фонды способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифференцированный доступ к общественным благам (например, негосударственные пенсионные и другие социально-страховые фонды).
Как особая сфера перераспределительных отношений целевые фонды имеют специфические особенности. На стадии формирования фондов эти особенности связаны с наличием множества источников, имеющих в обязательном порядке строго целевое назначение, соответствующее направлениям использования того или иного фонда. Как известно, основная доля доходов бюджетов формируется за счет общих налогов, которые предназначены для финансирования любых бюджетных расходов. Набор доходных инструментов фондов значительно разнообразнее. Это — налоги, обязательные и добровольные страховые отчисления, а также добровольные пожертвования на конкретные цели. Для каждого вида целевых фондов они различаются в деталях.
Производство общественных благ ввиду их нерыночного характера, особой специфики, необходимости обеспечения максимальной доступности потребления и т.д. крайне сложно финансировать на основе рыночных отношений. Поэтому государство может вводить налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ и финансированием из полученного источника конкретной общественной услуги. Государство может использовать также целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования (страховые платежи). Сборы за пользование представляют собой полное или частичное возмещение издержек по производству услуг, взимаемых государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением. Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством не покрывают издержки и не предназначены для полного покрытия издержек.
Особенности целевых фондов ярко проявляются и при их использовании, которое основано на строго целевом характере предоставления средств фондов. Это определяет серьезные преимущества перераспределения средств через целевые фонды, повышающими эффективность их использования. Во-первых, в системе целевых фондов широко представлены конкурентные начала в распределении ресурсов в различных формах на конкурсной основе. Во-вторых, оказание селективной поддержки наиболее приоритетным в данный конкретный момент направлениям развития. В-третьих, высокая степень адресности выделяемых средств.
Исходя из вышеизложенного, целевые бюджетные и внебюджетные фондыпредставляют собой совокупность экономических перераспределительных отношений, возникающих в процессе движения финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, имеющих строго целевые источники формирования и направления использования. При этом целевые бюджетные фонды функционируют в рамках бюджетов различных уровней, формируют доходы и расходы данных бюджетов, а внебюджетные фонды являются автономными и не включаются в их состав.
В зависимости от правового положения все целевые фонды можно подразделить на несколько групп.
К первой группе относятся целевые фонды, доходы и расходы которых включаются в бюджет, т.е. они выступают как часть бюджетных средств. Законодательная власть рассматривает и утверждает объем таких фондов в составе бюджета в виде целевых смет и субсчетов. Хотя имеют они целевое назначение, их обособленность несколько формальная.
Вторая группа включает целевые фонды, наделенные юридической самостоятельностью. Парламент принимает особый закон об образовании таких фондов, устанавливает их объем. Ежегодно законодательный орган рассматривает и утверждает бюджеты этих фонды. Их доходы и расходы обособлены от других финансовых звеньев. Эти фонды являются самостоятельными юридическими лицами и функционируют в соответствии с собственным уставом.
Третья группа объединяет целевые фонды ряда зарубежных стран, находящиеся в распоряжение министерств и ведомств для выполнения экономических, социальных программ. Обычно программы разрабатываются исполнительным органом на определенный срок. Парламент утверждает бюджет и выделяет под программу на текущий год этому органу средства. Так создается фонд министерства или ведомства, который в первый год своего функционирования выступает как часть бюджета. Однако при многолетних программах фонд ежегодно пополняется и он перестает быть частью бюджета. Бюджет постепенно утрачивает свои контрольные функции за таким фондом. Сохраняется лишь односторонняя финансовая связь с бюджетом.