Государственная гражданская служба как публично-правовой институт

 

Коренные изменения в социально-политическом устрой­стве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конститу­ции страны (1993) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организаци­онно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы пер­востепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы.

Государственная служба как правовой институт пред­ставляет собой совокупность юридических норм, регули­рующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Россий­ской Федерации, а также личный правовой статус этих слу­жащих. Государственно-служебные отношения регламен­тируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе Российской Федерации. Сущность государственной службы как правового инсти­тута предполагает решение двух главных задач.

Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, за­конодательство субъектов Федерации, обеспечение нацио­нальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоя­тельности, духовно-нравственной самобытности народов. Такие функции эффективно может выполнять лишь высо­копрофессиональный, стабильный, рационально выстроен­ный и организационно продуманный и вместе с тем в эко­номическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

Во-вторых, деятельность на основе специального зако­нодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с орга­низацией государственной службы и выполнением стоя­щих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус го­сударственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответ­ственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому поло­жению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса за­конов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами - временным правилом о работе в государственных учреждениях и пред­приятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), По­ложение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утверждено ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 года), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года), Квалифицированным справочником должностей руководи­телей, специалистов и служащих (1987 года).

В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Целесообразно в ближайшее время разработать законода­тельные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резер­ве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы между­народного права о государственной службе.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практи­ка свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответ­ствующих механизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы по­нимается нормативно-организационное воздействие на слу­жебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потреб­ностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на становление и развитие государственно-служебных отношений. К основным элементам механизма относятся правовые нор­мы, правовые отношения, правовая ответственность, право­вое сознание, юридические факты, акты применения права, а также акты реализации прав и обязанностей государствен­ных служащих.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы позволяет укрепить правовой статус государствен­ных служащих, упорядочить прохождение ими службы, обе­спечить приобретение необходимых знаний, умений и навы­ков, усилить стимулы к труду.

Основным звеном механизма правового регулирования выступает норма права, то есть правило поведения общего характера, установленное государством. Оно имеет обяза­тельную силу, наделяет субъекты юридическими правами и обязанностями, регулирует общественные отношения и пред­усматривает в случае нарушения ответственность. В россий­ском законодательстве о государственной службе пока мало норм права, отвечающим таким требованиям. В нем преобла­дают нормативные предписания, правовые принципы, норма­тивные идеи, которые должны конкретизироваться в право­вых нормах. Отношения в государственной службе являются предметом главным образом конституционного, администра­тивного и трудового права.

Метод правового регулирования государственной служ­бы представляет собой совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия органов государственной власти на содержание деятельности и поведение государ­ственных служащих, организацию и функционирование го­сударственной службы как правового института. В процес­се правового регулирования применяются императивный и диспозитивный методы. Первый предполагает властное воз­действие на государственных служащих. Вторым регулиру­ются отношения между равноправными сторонами, например, видами государственной службы, государственными служащими по горизонтали.

Становление государственной службы как правового ин­ститута может завершиться тогда, когда будет в полной мере разработано специальное законодательство. Пока же законы принимаются в большинстве случаев по отдельным видам государственных органов (о судах, о прокуратуре, милиции и т. д.), в них предусматриваются статусы государственных служащих.

Что касается общих вопросов об организации федераль­ной государственной службы, то они регулируются в основ­ном указами Президента Российской Федерации. Темы их достаточно разнообразны:

• о реестре должностей;

• о социальных гарантиях служащих;

• о переподготовке и повышении их квалификации;

• об аттестации;

• об учреждении структур по управлению федеральной государственной службы;

• о борьбе с коррупцией в государственном аппарате и т.д.

В 1993-2001 гг. принято 27 указов Президента, в том числе семь - в порядке внесения дополнений и изменений в ранее принятые указы. На формирование федеральной государ­ственной службы оказывают значительное влияние конкрет­ные постановления Правительства России. В 1996-2001 гг. принято 12 таких постановлений. Они касаются вопросов проведения конкурсов при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти, структуры этих органов и т. п.

В правовом обеспечении современной государственной службы России имеются значительные пробелы. По-прежне­му сохраняются отношения трудового найма между служа­щим и государственным органом. Руководитель принимает на работу, устанавливает оклады и надбавки, поощряет, на­казывает, увольняет. При такой системе уже не Конституция, не Президент, не законы и указы, а руководитель органа или подразделения - высший авторитет для подчиненного, это подтверждается и социологическими исследованиями, про­веденными в 2000 году. На вопрос: «Чем преимущественно руководствуются государственные служащие при исполне­нии должностных обязанностей» большинство респонден­тов (70%) ответили: «указания непосредственного руководи­теля». Должностные инструкции остались лишь на третьем месте. Отсюда авторитаризм и произвол, индивидуальная и коллективная безответственность должностных лиц, бюро­кратизм и коррупция, социально-правовая незащищенность служащего, подбор кадров не по конкурсу, а по знакомству, симпатиям, признаку личной преданности.

Мировой опыт свидетельствует о том, что государствен­ная служба предполагает иное — правовую защищенность служащего от произвола вышестоящих руководителей, га­рантию профессионально-должностного роста и непрерыв­ного образования и т. д.

Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы.

Основной целью государственной службы как правового института является обеспечение выполнения законодатель­ства страны, создание благоприятных правовых, органи­зационных и социально-экономических условий для нор­мального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений со всеми институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутри аппаратных от­ношений.

Внешние отношения охватывают связи государствен­ного аппарата и государственных служащих с гражданами и институтами гражданского общества, между государ­ственными органами и органами местного самоуправления, предприятиями и учреждениями. В основном это является предметом административного права.

Внутренние отношения- это связи, возникающие по поводу приема граждан на государственную службу, про­хождения службы, организации служебного и внеслужеб­ного времени, денежного содержания, установления льгот и гарантий, отставки и увольнения со службы. Эти отноше­ния регулируются нормами права не только административ­ного, но и трудового, финансового, гражданского и других отраслей права.

Возможности правового регулирования государственной службы зависят от развития основных отраслей права:

• конституционной;

• административной;

• трудовой и др.

Особое значение имеют нормы конституционного права. Они определяют основы правового статуса государствен­ной службы. В Конституции РФ содержаться три основные нормы:

1) принцип равного доступа граждан к государствен­ной службе;

2) самостоятельность федеральной государственной службы;

3) запрет депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе.

На организацию и функционирование государственной службы оказывают косвенное влияние многие другие по­ложения Конституции России. Так, ее нормы о компетен­ции ветвей и органов государственной власти определяют содержание деятельности соответствующих кадров госу­дарственной службы. Ряд конституционных норм влияет на принципы ее организации. Таковы, например, принцип верховенства Конституции РФ и законов России, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, принцип единства власти, принцип разделения власти, принцип внепартийности и внеконфессионности государственной служ­бы и т. д.

Нормы административного права регулируют управлен­ческие отношения, связанные с профессиональной деятель­ностью государственных служащих исполнительной ветви власти. Государственные служащие являются субъектами управления. Они действуют от имени и по поручению госу­дарства, выполняют организационные задачи или обеспечи­вают их выполнение. Прежде всего, это касается внешних отношений государственной службы - связей с гражданами, государственными органами и их должностными лицами.

Административное право определяет отношения, кото­рые возникают в связи с действиями, влекущими за собой юридические последствия (приказы, жалобы, заявления, указания, постановления), а также правами и обязанностя­ми, ответственностью, ограничениями.

Исходя из норм административного права, в работе с го­сударственными служащими учитываются особенности го­сударственного управления:

• доминирование;

• преобладание одной воли над другой;

• подчинение одного лица другому и т. д.

Нормы трудового права регулируют отношения внутри коллективов государственных органов, отношения, вытека­ющие из общего правового статуса государственных служа­щих как наемных работников.

Государственно-управленческие отношения выходят за пределы коллектива государственного органа. Они касаются его функций и регулируются нормами административного права. Возникают некоторые отклонения от норм трудового права. В связи с этим федеральным законодательством установлено, что на государственных служащих распространя­ется действие законодательства РФ о труде (с некоторыми особенностями).

Эффективность государственной службы определяет­ся в первую очередь тем, насколько в стране исполняются ее Конституция и законы. Это обязывает государственных служащих строго согласовывать свою деятельность с Кон­ституцией и законами РФ, полномочиями государственного органа.

Принцип верховенства закона реализуется через исполне­ние, применение, соблюдение законов. При этом возникают трудности в связи с отсутствием закона о законах, который устанавливал бы иерархию нормативных актов, разграничи­вал бы законы конституционные и иные законы и указы, за­коны и подзаконные акты.

Государственные служащие при разработке подзаконных актов государственных органов обязаны строго руковод­ствоваться принципом верховенства закона.

Верховенство законов должно соблюдаться и при подго­товке нормативных актов, касающихся внутренней жизни государственной службы, в том числе должностных ин­струкций, определяющих особенный правовой статус госу­дарственного служащего.