Государственная гражданская служба как социальный институт

Для нормального функционирования общества необхо­димо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабиль­ность государства и общества. Практика закрепления от­ношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему. Такого рода си­стемы создается в обществе в форме институтов.

Термин «институт» социологи употребляют в нескольких значениях:

1) его относят к определенной группе лиц, выполняю­щих социальные функции;

2) он означает организацию, удовлетворяющую обще­ственные потребности;

3) им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей. Когда мы говорим, что государственная служба- это институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; админи­стративные организации и учреждения, которыми они рас­полагают и т. д.

Однако между понятиями «институт», «группа», «орга­низация» и «роль» имеются существенные развития. Если группа- это совокупность взаимодействующих людей, со­единенная общими интересами; организация— это объеди­нение индивидов, ориентированных на достижение опреде­ленной цели; роль—это модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт- это органи­зационная система связей, представляющая собой ценност­но-нормативный комплекс, посредством которого направля­ются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества.

Применяя данное определение к институту государ­ственной службы, отметим, что под ценностями понимают разделяемые людьми цели (право, демократия), под нор­мами — стандартизированные образцы поведения (на осно­ве Конституции и других законов), а под системой связи - сплетение социальных ролей и статусов, в рамках которых это поведение осуществляется. Исходя из многообразия и специфики деятельности, государственная служба разделя­ется на три вида:

1) военная,выполняющая функцию по обеспечению обороны и безопасности государства;

2) правоохранительная,осуществляющая функцию по обеспечению безопасности, законности и правопоряд­ка, по борьбе с преступностью, по защите прав и сво­бод человека и гражданина;

3) гражданская,обеспечивающая исполнение полномо­чий государственных органов, то есть администриро­вание.

Итак, администрирование как разновидность профес­сиональной деятельности регулируется социально-право­вым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт государственной службы функционирует в публично-правовой сфере, он организует, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: слу­жебные - между государством и чиновником, а также пу­бличные - между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных ор­ганов власти имеют для должностного лица значения норм права. Образцом его поведения является субординация.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновни­ков. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаи­модействия служащего, соблюдающего закон, и граждани­на, повинующегося чувству долга перед законом.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, то есть связи между чиновниками внутри аппарата. В отличие от су­бординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов.

Воспроизводству публично-правовых связей способству­ют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определя­ющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти соответствующих должностных лиц принимать админи­стративные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, то есть национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нор­мы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяют матери­альные и процессуальные нормы. К материальным относят­ся: принципы государственной службы; статус государствен­ного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместитель­ства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т. д. Эти нормы регулируют организационно-структурный срез института государственной службы, направлены на стаби­лизацию, обеспечение его целостности. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура атте­стации; дисциплинарное производство; процедура увольне­ния и т. д. Они регулируют функционирование этого инсти­тута. Нормы представляют собой определенный стандарт, образец поведения должностных лиц, типичный для дан­ного времени и данной административной среды, ориенти­ром в выборе социально одобряемого поведения, средства­ми контроля за действиями чиновников. Они имеют общую цель - обеспечение организованности служебных и публич­ных отношений.

Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и ролей, приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильно­сти, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в ста­дии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс поведения, идеология и др. Процесс институционализации государственной службы довольно сложен.

Длительное время вплоть до конца XX века государ­ственная служба представляла собой традиционный право­вой институт, обслуживающий государство. Однако по мере самоорганизации гражданского общества, нарастает соци­ально-правовая ориентация государства. Занимая подчинен­ное по отношению к праву положение, оно становится на службу граждан. Изменяется и роль государственной служ­бы - предоставленные публичных услуг населению, необ­ходимых для социальной интеграции общества. Таким об­разом, сугубо правовой институт государственной службы трансформируется в социальный.

Гражданское общество, формируя общественное мне­ние, устанавливает контроль над государственной службой. Основной заботой чиновников является служение обществу, а власть, которой они обладают, - лишь средством достиже­ния этого результата.

Современный институт государственной службы пере­живает глубокую трансформацию. Он регулирует автоном­ную деятельность чиновников, выполняющих функцию по­средников между государством и обществом.

В соответствии с законодательством каждый чиновник, осознавая свою ответственность перед государством, обще­ством и гражданами, призван соблюдать общепринятые нор­мы этики, которые конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (ува­жать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей).

Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной специализации. Со временем служащий настолько привыкает к предписанным нормам, что их соблюдение становится для него обычной практикой. Вместе с тем институт государственной службы осущест­вляет контроль за поведением чиновников, применяя раз­нообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.